行政公益诉讼起诉期限问题研究

张昊天

修改后的行政诉讼法确立了检察机关提起行政公益诉讼制度，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称“《公益诉讼解释》”)进一步完善了制度构造，为司法办案提供更明确指引。然而，制度定立并未终结相关争议。有学者就观察到，现有法律规范没有规定检察机关在提出检察建议之后什么期限内应该起诉，这在现实中就会导致时间上的拖延和公益不能及时救济的问题，例如在锦屏县人民检察院诉锦屏县环境保护局不履行法定职责案中，锦屏县检察院就先后3次提出检察建议，自首次提出检察建议直至最后起诉，历时16个月之久。(1)参见沈岿：《检察机关在行政公益诉讼中的请求权和政治责任》，载《中国法律评论》2017年第5期，第80页。作为连接检察办案和法院审判的“门槛性”问题，检察机关提起行政公益诉讼是否有起诉期限、如何确定起诉期限，理论上多有讨论但尚未得到系统论证，规范上未予明确却已滥觞于司法实践。

一、一个检视——众说纷纭的行政公益诉讼起诉期限问题

行政诉讼法及相关司法解释规定了公民、法人或者其他组织提起普通行政诉讼的起诉期限，而对检察机关提起的行政公益诉讼能否适用却未置可否。通过检索梳理人民法院对行政公益诉讼起诉期限进行论述的司法案例(2)以“检察机关”“公益诉讼”“起诉期限”为关键词在中国裁判文书网上检索行政案件，显示2017年43件、2018年11件、2019年22件、2020年14件，检索日期：2021年4月26日。及理论观点，集中审视有关行政公益诉讼起诉期限的分歧问题。

(一)适用现有规定或从中推导

现有法律规范果真没有规定行政公益诉讼起诉期限吗？“普通期限说”对此持否定态度。这种观点的立场是，行政诉讼法及相关司法解释已经明确规定了起诉期限，行政公益诉讼应当予以遵循，直接适用或推导适用现有起算点、期间等要素。如有学者提出，根据《行政诉讼法》第46条，行政公益诉讼的一般起诉期限应为6个月；特殊起诉期限可以根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41、42、43条分别予以确定。(3)参见杨解君、李俊宏：《公益诉讼试点的若干重大实践问题探讨》，载《行政法学研究》2016年第4期，第114页。司法解释修改后，特殊起诉期限被规定在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第64、65、66条。也有法院裁判明确指出，“行政公益诉讼案件系行政诉讼案件的一种，受行政诉讼法及相关司法解释的调整，并遵循行政诉讼诸如起诉条件、起诉期限等诉讼制度的一般规定及司法解释有关行政公益诉讼起诉条件的特别规定”。(4)吉林省延吉市人民法院(2017)吉2401行初字第44号行政判决书。至于具体适用哪一法律条款、又如何计算，“普通期限说”也走向了分叉路。

行政诉讼法规定的一般起诉期限是6个月，但检察机关并非行政行为的相对方，对于适用“知道或应当知道作出行政行为之日”作为起算点还是另行确定新的起算点，存在不同看法。有学者认为，根据《行政诉讼法》第25、46条及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称“《试点工作办法》”)第40条，检察机关应当在发出检察建议满1个月(《公益诉讼解释》修改为2个月或15日)之日起6个月提起行政公益诉讼。(5)参见马怀德：《新时代行政公益诉讼制度的发展与实践》，载《人民论坛·学术前沿》2019年第5期，第61页。司法实践中，有的法院认为应从检察机关通过调查发现行政机关未依法履行法定职责的行为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害之日起，计算6个月起诉期限；(6)江苏省淮安市中级人民法院(2018)苏08行终字第102号行政判决书。有的法院认为应当自检察机关收到行政机关对检察建议的书面回复之日起，计算6个月起诉期限；(7)参见甘肃省天水市秦州区人民法院(2017)甘0502行初字第6号行政判决书；陕西省礼泉县人民法院(2017)陕0425行再字第1号行政判决书。有的法院则认为，应依照《行政诉讼法》第47条第1款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称“《适用行诉解释》”)第66条的规定，在提出检察建议后给予行政机关2个月的履职期限，在该期限届满后计算6个月的起诉期限；(8)参见四川省绵阳市三台县人民法院(2019)川0722行初字第14号行政裁定书。还有的法院推导适用司法解释关于特别期限的规定，认为应当以检察机关发现行政机关怠于履职行为之日，(9)参见江苏省徐州铁路运输法院(2017)苏8601行初字第1419号行政判决书；广东省高级人民法院(2018)粤行申字第1020号行政裁定书。或以检察机关提出检察建议之日起，计算最长不超过2年(《适用行诉解释》修改为1年)的起诉期限。(10)参见广东省韶关市中级人民法院(2017)粤02行终字第153号行政判决书；广东省高级人民法院(2018)粤行申字第1020号行政裁定书；吉林省榆树市人民法院(2018)吉0182行初字第41号行政判决书。

(二)法律没有规定且无法准用

与“普通期限说”不同，一些观点并不认为现有法律规范可以解决行政公益诉讼起诉期限的问题。最有代表性的是“无期限说”。该说认为，行政公益诉讼不受普通行政诉讼起诉期限的限制，只要经过检察机关提出检察建议的诉前程序，行政机关在法定期限内未依法履行职责，国家利益或者社会公共利益仍处于受侵害状态，检察机关可随时提起诉讼。(11)参见江苏省常州市武进区人民法院(2017)苏0412行初字第118号行政判决书；江苏省建湖县人民法院(2017)苏0925行初字第268号行政判决书；贵州省遵义市中级人民法院(2017)黔03行终字第291号行政判决书；广东省韶关市中级人民法院(2017)粤02行终字第168、169、170、171、172、173、174、175、176号行政判决书；安徽省当涂县人民法院(2018)皖0521行初字第39号行政判决书；枣庄市山亭区人民法院(2018)鲁0406行初字第36号行政判决书；湖北省嘉鱼县人民法院(2019)鄂1221行初字第17号行政判决书。对此，有的法院直接援引《公益诉讼解释》第21条规定，认为行政公益诉讼只要符合该条规定的起诉条件即可提起，不受起诉期限限制。(12)山西省阳泉市郊区人民法院(2018)晋0311行初字第48号行政判决书。有的法院则认为，现有起诉期限规定的起诉人不包含作为行政公益诉讼起诉人的检察机关，在否定适用现行起诉期限规定的同时，也强调检察机关行使法律监督职能应当连续、及时。(13)湖北省钟祥市人民法院(2019)鄂0881行初字第60、61号行政判决书。还有一种“特殊期限说”的观点是，行政公益诉讼应当考虑到公益保护的特殊性，设置不同于普通行政诉讼的特殊起诉期限。有学者认为，行政公益诉讼没有一般的起诉期限规定，建议行政公益诉讼案件的起诉期限可以适用《行政诉讼法》第46条第2款规定的20年或者5年的最长保护期限。(14)参见刘艺：《检察行政公益诉讼起诉期限适用规则研判——评湖北省钟祥市人民检察院诉钟祥市人民防空办公室不全面履行职责案》，载《中国法律评论》2020年第5期，第158页。还有来自一些检察机关的声音，有的提出行政公益诉讼起诉期限可以是2年，(15)参见赵智慧：《检察机关提起公益诉讼期限该如何确定》，载《检察日报》2018年4月8日，第03版。有的提出可以借鉴环境损害赔偿诉讼时效的3年，(16)参见高宗祥：《行政公益诉讼制度施行疑难探讨》，载《人民检察》2016年第10期，第9页。有的提出可以是4年或者更长。(17)参见巩富文、杨辉：《我国检察机关提起公益诉讼制度研究》，载《人民检察》2015年第5期，第16页。

由上观之，关于行政公益诉讼起诉期限问题的争论，可以呈现出“普通期限说”“无期限说”“特殊期限说”这样较为清晰的谱系脉络。理论分歧的根源在于，没有对行政公益诉讼应否设置起诉期限的问题进行更深层次的挖掘，以及缺少对起算点、期间等要素予以必要且充分的论证。而司法实践的主要问题是：一方面，检察机关、人民法院在提起诉讼和受理审查阶段可能对起诉期限产生不同认识，导致案件在立案、审理时受阻；另一方面，人民法院在审查认定行政公益诉讼起诉期限时不能统一适用法律，特别是面对被诉行政机关以此为由提出抗辩或者上诉时，难以给出说服力强的解释。因此，申言行政公益诉讼起诉期限的问题，可以被描述为三个层次：首先，检察机关提起行政公益诉讼是否应当设置起诉期限；其次，如果应当设置期限，行政公益诉讼是否可以直接适用现有普通行政诉讼起诉期限法律规定；最后，如果不能直接适用现有规定，行政公益诉讼又当如何设置特殊的起诉期限或如何推导适用现有规定。以下分述之。

二、行政公益诉讼应受起诉期限约束

从规范层面上看，行政公益诉讼条款(《行政诉讼法》第25条第4款)被规定在行政诉讼法“诉讼参加人”一章，按照“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”原则，仍当遵循包括起诉期限在内的现行行政诉讼制度规定。《公益诉讼解释》第26条明确，“本解释未规定的其他事项，适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定”。最高人民法院对此的解释是，《公益诉讼解释》是在民事诉讼法、行政诉讼法框架下对于检察公益诉讼案件具体程序所做的特别规定，其中没有明确规定的事项，适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定。(18)参见江必新：《认真贯彻落实民事诉讼法、行政诉讼法规定全面推进检察公益诉讼审判工作——〈最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释〉的理解与适用》，载《人民法院报》2018年3月5日，第03版。实际上，行政公益诉讼遵循普通行政诉讼一般原则和规定的理念，并非修法后才产生的，而是自检察公益诉讼试点工作以来一以贯之的。(19)全国人大常委会在授权最高人民检察院开展公益诉讼试点工作时明确要求，“试点工作应当稳妥有序，遵循相关诉讼制度的原则”。最高人民检察院制定的《检察机关提起公益诉讼试点方案》规定，“根据民事诉讼法、行政诉讼法等法律的有关规定和全国人大常委会的授权决定，确保试点在法律框架和授权范围内开展，维护法制的统一和权威”；“提起公益诉讼，试点方案没有规定的，适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定”。《试点工作办法》第56条也明确，“本办法未规定的，分别适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定”。这可以作为法律上否定“无期限说”“特殊期限说”的依据，也为“普通期限说”提供了规范基础。同时，对行政公益诉讼起诉期限必要性的考察，还需从起诉期限和行政公益诉讼制度特殊性出发，把握以下方面的理据。

(一)起诉期限制度价值和“三及时”之必要

起诉期限本质上属于时效制度范畴，后者在刑事、民事、行政领域设置目的和功能价值有所不同。国家刑罚权之所以会罹于追诉时效，最为根本的原因还是在于随着时间流逝施以刑罚的必要性减弱了。(20)基于刑罚目的的考量，理论对此有“特殊预防说”“一般预防说”“报应说”三种学说，此外还有考虑到加速原则(Beschleunigungsmaxime)、证据材料“保质期”等事由的解说。参见王志坤：《论“不受追诉期限的限制”》，载《国家检察官学院学报》2014年第6期，第82页。民事诉讼时效则是恪守“法律不保护躺在权利上睡大觉的人”，促进权利人及时行使权利，维护交易秩序和安全。而基于请求权和形成权体系分野，我国民事法律设置了诉讼时效和除斥期间两种时效制度。相较而言，民事诉讼时效是实体规则，超过诉讼时效意味着丧失胜诉权，只是法院不得主动审查；行政起诉期限是程序规则，涉及的是诉权问题，超过起诉期限法院要驳回起诉，且不存在中止、中断的问题，这一点类似于民事诉讼的除斥期间。从消灭时效角度来理解起诉期限，权利人怠于行使权利经过法定期间，其公力救济权归于消灭。消灭时效缘起于罗马法中的裁判官制度，当事人经过一定期限不起诉则丧失诉权和实体权利，这实质上是为了应对裁判官一年执政期限及履职而产生的权宜工具。随着社会发展和时效制度变迁，其正当性基础也在发生变化，更多向维持一定的法律关系、节约司法资源等公益性目的倾斜。

普通行政诉讼起诉期限的意义主要在于，基于法的安定性原则和行政行为公定力理论，督促行政相对人正确、及时地行使诉权，防止其对诉权的滥用；同时有利于提高行政机关的执法效率，构筑稳定的行政法律关系，维护行政秩序。如此看来，行政公益诉讼同样具有督促诉权及时行使、促进行政法律关系及时稳定的效用，而其特殊意义更在于，通过检察监督促进行政机关依法、正确、及时地履行法定职责，以实现受损的国家利益和社会公共利益及时得以恢复。因此，结合起诉期限制度价值，检察机关提起行政公益诉讼应当把握“三及时”必要，即公益诉权及时行使、法律关系及时稳定和公共利益及时保护。所谓“及时”，《辞海》解释为“逢时；得到有利时机”“抓紧时机”。(21)《辞海》(缩印本)，上海辞书出版社2010年版，第839页。检察机关在必要期限内提起行政公益诉讼，除了能够抓紧时机通过行使公益诉权来驱使行政法律关系早日稳定外，其意义更在于促进受损公益得以恢复，避免失去公益保护的有利时机。目前全国检察机关每年办理行政公益诉讼案件数已近14万件，(22)张军：《2021年最高人民检察院工作报告》，2021年3月8日在第十三届全国人民代表大会第四次会议上。面对如此大规模公益可能或已经受损的案件，若无起诉期限约束势必难以及时发挥行政公益诉讼制度功能。

(二)检察权与行政权所代表“公益”之权衡

行政公益诉讼本质上关涉到检察权与行政权的关系问题。我国一直以来是典型的“行政国”(The Administrative State)，行政机关通常被认为是第一顺位的公益保护者和代表人，行政执法在公益保护方面具有优先性。检察机关作为法律拟制提起行政公益诉讼的唯一主体，同样肩负着“公益代表人”的重要责任。在维护国家利益和社会公共利益上，行政机关和检察机关行使职权的出发点和侧重点虽有所不同，但目标都是一致的，都是为了将体现人民意志的法律付诸实施，达到保护国家利益和社会公共利益的目的。(23)徐日丹、贾阳：《依法履职稳步推进公益诉讼试点工作——最高人民检察院相关负责人解读〈检察机关提起公益诉讼试点方案〉》，载最高人民检察院网站2015年7月3日，http://www.spp.gov.cn/zdgz/201507/t20150703_100708.shtml，2021年5月16日访问。检察机关与行政机关不是单纯的监督与被监督、起诉与被起诉关系，更多还是要发挥检察权对行政权的督促、补充作用，推动实现公益保护和依法行政。具体到行政公益诉讼制度构造，检察权的谦抑性和补充性至少可以体现在：检察机关应严格把握“履行职责中发现”公益诉讼案件线索，不搞一般监督和任意诉讼；案件范围不宜过宽，应与国家利益或者社会公共利益密切相关，对“等外等”的拓展要经充分论证且为相关法律明确规定；提起行政公益诉讼前，应当经过诉前程序；提起行政公益诉讼应尊重行政成熟性原则，给行政机关自主纠错留下合理空间；应在一定起诉期限内提起行政公益诉讼；提起行政公益诉讼后、人民法院裁判前，如果行政机关纠正违法行为或依法履职使得诉讼请求得以实现的，检察机关可以撤回起诉或变更诉讼请求。

行政行为公定力理论认为，行政行为作出后即被推定为有效，除非在重大明显违法情形下该行为可以被依法变更或撤销外，即便是行政行为存在瑕疵，这种行为也因其具有公定力而被行政相对人所服膺。换言之，在行政行为作出后，行政行为所确定的权利义务关系就应趋于稳定，非有“迫切需要”不能打破。行政公益诉讼制度的出发点即在于，为维护国家利益和社会公共利益的迫切需要，可以通过检察机关起诉来变更或督促履行行政行为。而为了平衡这种关系以及尽快实现公益保护的迫切需要，有必要设置相应的起诉期限。

(三)大陆法系客观诉讼起诉期限立法之通例

行政公益诉讼是极具我国本土特色的制度设计，事实上承担着与大陆法系客观诉讼相似的使命。客观诉讼是在大陆法系国家和地区被广泛研究并在诉讼实践中得以运用的，如德国的利他团体诉讼、法国的反越权行为诉讼以及日本的民众诉讼和机关诉讼等，通过提起这些诉讼，实际上扮演了公共利益和客观法律秩序的“守护者”。由于不同国家和地区有其特殊的制度基础和立法背景，客观诉讼在具体设计和运行上也存在着差异。从本质上说，我国行政诉讼法仍然是权利救济的“保权法”。虽然普通行政诉讼也具有一定的公益性，可能会在一定程度上达到客观诉讼的效果，如行政相对人提请行政诉讼促进行政机关积极履职，进而达到了维护公益的结果，或者说促进依法积极履职本身就是对公共利益的保障，这可以被理解为“效果上的公益诉讼”(24)行政诉讼并不以追求公共利益的保障为直接目标，而是突出追求个人利益的保护，但是，在这个过程中却间接地收到了保障公共利益的效果，即“维护和监督行政机关依法行使行政职权”，推进行政主体依法行政。在这层意义上，可以说任何一个行政诉讼都是公益诉讼。参见杨建顺：《〈行政诉讼法〉的修改与行政公益诉讼》，载《法律适用》2012年第11期，第63页。或者“自益形式的公益诉讼”(25)自益形式的公益诉讼案件的典型特征是个人受害也即群体受害，群体受害则个人亦受害，适用领域主要是消费者权益保护、环境污染、公共服务等。参见林莉红、马立群：《作为客观诉讼的行政公益诉讼》，载《行政法学研究》2011年第4期，第4页。。但整体而论，行政公益诉讼与普通行政诉讼具有不同的理论基础，表现出明显的客观诉讼特征，应当把握其与主观诉讼的联结和边界，在客观诉讼维度上进行通盘设计和精细构建。

除法律特别规定或有特殊情况外，客观诉讼准用普通行政诉讼的起诉期限，这是域外立法通例。法国的反越权诉讼是起诉人针对政府部门含有决定的文件而诉请撤销的诉讼，其起诉期限通常是2个月，自受到起诉的法规送达或公布之日算起，特殊情况下可以延长。(26)参见[法]让·里韦罗、[法]让·瓦利纳：《法国行政法》，商务印书馆2008年版，第799、836-838页。日本的民众诉讼和机关诉讼作为客观诉讼，与作为主观诉讼的抗告诉讼和当事人诉讼一并，被类型化在行政案件诉讼法的规定之中。民众诉讼和机关诉讼不属于“法律上的争讼”，只因法律特别要求公正的法院的判断，要求通过诉讼程序来解决问题，即“在法律有规定时，限于法律的规定，可以提起”(《行政案件诉讼法》第42条)。(27)参见[日]盐野宏：《行政救济法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第179-182页；[日]市橋克哉、榊原秀訓等：《日本现行行政法》，田林等译，法律出版社2017年版，第284-285页。民众诉讼和机关诉讼准用抗告诉讼的相关规定，但排除了法令有特别规定等特别起诉期限的适用，故而其起诉期限只能是6个月或1年，即“自知道有处分或裁决之日起经过六个月”或“自处分或裁决之日起经过一年”(《行政案件诉讼法》第14条)。(28)日本《行政案件诉讼法》第40条第1款：“法令中有起诉期间规定的当事人诉讼，除非其他法令有特别规定，有正当理由的，即使在该期间经过后，仍可提出。”第43条：“一、在民众诉讼或机关诉讼中，请求撤销处分或裁决时，除第9条及第10条规定外，准用与撤销诉讼有关的规定。二、在民众诉讼或机关诉讼中，请求确认处分或裁决无效，除第36条规定处，准用与确认无效等之诉有关的规定。三、在民众诉讼或机关诉讼中，有关前两款规定的诉讼以外者，除第39条及第40条规定外，准用与当事人诉讼有关的规定。”我国台湾地区公益诉讼同样适用“行政诉讼法”规定的一般起诉期限，后文详述。由此，我国现行行政诉讼法及相关司法解释关于起诉期限的规定，不应成为行政公益诉讼适用的立法障碍，反可作为行政公益诉讼准用的法律基础。

三、行政公益诉讼起诉期限与现有法律规范不契合

按被诉行政行为类型划分，行政诉讼法设定了作为类行政诉讼和不作为类行政诉讼两种不同的起诉期限计算(起算)规则。同样，行政公益诉讼也可以分为作为类和不作为类两种。前者面对的情况是，行政机关虽然作出了行政行为，但是存在违法履职或履职不到位，导致受损公益未能得以恢复；后者面对的情况则是，行政机关对侵害公益的行为怠于履职或不履职，导致受损公益“无人问津”。

(一)作为类行政公益诉讼起诉期限

《行政诉讼法》第46条第1款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《适用行诉解释》对此作了补充规定，即在未告知起诉期限的情况下，从知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道该行政行为内容之日起最长不得超过1年(第64条第1款)；在不知道行政机关作出行政行为内容的情况下，从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但不得超过5年或20年的最长起诉期限(第65条)。可见，抛开最长起诉期限不论，法律对作为类行政诉讼起诉期限设置了三个起算点：第一个是“知道或者应当知道作出行政行为之日”，第二个是“知道或者应当知道起诉期限之日”，第三个是“知道或者应当知道行政行为内容之日”。从立法原理看，“知道或者应当知道”更多考虑到行政相对人行使权利的可能性，法律设定的是一种主观主义起算点。从条文表述和立法逻辑看，第二和第三个起算点应当作为第一个起算点的补充解释，以是否知道行政行为内容为标准进行了区分。(29)“知道行政行为内容”不仅包括相对人知道行政机关已经作出行政行为，还要使相对人知道其作出行政行为的具体内容，包括认定的事实、理由、法律依据和处理内容等。参见梁凤云：《新行政诉讼法讲义》，人民法院出版社2015年版，第265页。

检察机关由于不是行政相对人，不作为行政决定书的被送达方，因此在办理行政公益诉讼案件时，一般都不会是第一时间发现或知道行政行为作出，更多是通过控告申诉、刑事检察、诉讼监督等“履行职责中发现”,实际有的案件与行政作为或行政相对人知情相比是非常滞后的。能够作为行政公益诉讼线索或符合立案条件的，是检察机关认为可能存在行政机关违法行使职权或不作为导致国家利益或者社会公共利益受到侵害，但与“知道行政行为内容”标准还有差距，故不宜以发现线索或检察机关立案作为行政公益诉讼起诉期限的起算点，且这是检察办案的内部程序，无法让公众监督和信服。实践中，检察机关办理公益诉讼案件有相当一部分来自于刑事检察等部门的移送线索。有的行政机关由此提出抗辩称，检察机关在办理刑事案件或提起公诉时就早已“知道或者应当知道”，应以此起算检察机关提起行政公益诉讼的起诉期限。(30)参见广东省韶关市中级人民法院(2017)粤02行终字第153号行政判决书；湖北省宜昌市西陵区人民法院(2017)鄂0502行初字第1号行政判决书。这显然是不符合逻辑和现实的。刑事案件与公益诉讼案件是性质不同的案件且在检察机关分属不同的内设机构办理，具有不同的价值取向、办案思路和专业要求，即使是刑事检察部门办理了涉及相关行政违法导致公益受损的刑事案件，也不能当然认为行政公益诉讼起诉期限就开始计算了。(31)在湖北省宜昌市西陵区人民法院(2017)鄂0502行初字第1号行政判决书中，法院提出了类似思路：“本案中，公安机关于2015年10月27日立案侦办的是溜子湾公司非法占用林地的刑事案件，其内容、案件性质和侦办部门均不同于本案。2016年5月12日，利川市人民检察院案管办将本案线索移送至该院民事行政检察部，但移送案件线索并不表明必然起诉。”

(二)不作为类行政公益诉讼起诉期限

《行政诉讼法》第47条第1款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《适用行诉解释》第66条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第47条第1款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”法律规定不作为类行政诉讼起诉期限的起算点是“行政机关履行法定职责期限届满之日”，即在行政机关接到申请履职之日起2个月后开始计算6个月的起诉期限。这是一种客观主义起算点，有利于实现起诉期限制度追求经济效率、法的安定性等价值目标。

对于不作为类行政公益诉讼能否适用上述规定，有两种不同的理解：第一种理解为，上述规定是基于行政机关不作为对行政相对人产生的不利影响，后者可以申请行政机关依法履行职责进而保护自己的合法权益。而检察机关提起行政公益诉讼不是维护自身利益，不存在“申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责”的适用条件。第二种理解为，虽然在行政公益诉讼中没有“申请履职”，但是存在作为“督促履职”的诉前程序，可以将提出检察建议“督促履职”视作“申请履职”，且《公益诉讼解释》同样规定了“2个月”(紧急情形下是“15日”)行政机关依法履行职责并书面回复的期限。即便如此准用，问题在于，如果行政机关在收到检察建议后仍然不履职的，是否应在诉前程序期限届满之日起计算起诉期限；如果在法定期限内回函的，是否应以回函之日起计算起诉期限；如果已经开始履行职责或履职完毕但没有回函的，又当如何起算起诉期限。上述第一个问题的关键在于如何认定行政机关是否履职或整改；后两个问题似乎又陷入了作为类行政公益诉讼起诉期限的逻辑旋涡。

(三)与普通行政诉讼起诉期限差异

“检察机关提起行政公益诉讼”作为一个条款被规定在行政诉讼法之中，证明其实质上仍属于行政诉讼制度范畴，只是法律拟制了检察机关作为特殊起诉主体，通俗而言就是在“民告官”之外又多了“官告官”。由于既不是行政行为的相对方，又因自身没有人身权、财产权等可申请行政机关履行法定职责予以保护的必要，检察机关难以“直接”知道行政作为或者不作为导致了公共利益受到损害。因此，“游走”在规范和实践之间发现，行政公益诉讼难以适用现有起诉期限规定的首要问题，也即与普通行政诉讼起诉期限最大的差异之处，不在于检察机关应在多长时间内提起诉讼，而在于如何确定起诉期限的起算点。从前述已经梳理的法院裁判文书来看，有的认为应当从检察机关调查发现之日起算，有的认为应当从检察机关提出检察建议之日起算，有的认为应当从检察机关收到行政机关对检察建议的书面回复之日起算，还有的认为应当从检察建议回复期限届满之日或发现行政机关怠于履职行为之日起算，等等。其次，即便是能够明确一个起算点，行政公益诉讼是适用6个月的一般起诉期限，还是适用1年的特殊起诉期限，又能否适用5年和20年的最长起诉期限，司法实践尺度和考量各异。再者，行政诉讼法关于起诉期限扣除和延长的规定在行政公益诉讼中能否适用，如果可以，有什么特殊条件；如果不行，又能否适用中止和中断。整体来看，现行的行政诉讼法及相关司法解释主要是围绕“民告官”的普通行政诉讼所作的制度建构，从法律解释和司法适用的维度，行政公益诉讼与普通行政诉讼起诉期限存在诸多差异和分歧。诉讼两造均可以依据现行法律规定作有利于自己的解释和主张，甚至拿出对自己有利的裁判观点进行抗辩，这就会导致各说各话、标准不一，司法机关很难给予有效且充分的回应，一定程度上折损了行政公益诉讼制度价值和司法权威。

四、行政公益诉讼起诉期限设计思路

行政公益诉讼相较普通行政诉讼应当具有特殊性，这是理论研究、制度设计和司法实践的共识。行政公益诉讼具有特别的程序设计，即在提起诉讼前必须经过诉前程序，给予行政机关自我补救的机会，在督促依法行政、受损公益得以恢复的情况下，检察机关便因实现了诉讼目的而不再起诉。事实上，行政公益诉讼诉前程序设计并非独有，实际与我国台湾地区公益诉讼“书面叙明程序”如出一辙。既然现有法律规范无法直接解决行政公益诉讼的起诉期限问题，则可以借鉴成熟的立法例规则，从诉前程序入手设计起诉期限，打通适用现有规定的逻辑链条。

(一)“书面叙明程序”规则借鉴

我国台湾地区无公益诉讼的专门立法，公益诉讼被规定于多部法律之中。我国台湾地区“行政诉讼法”第9条作为公益诉讼的总纲性条款，规定了“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼。但以法律有特别规定者为限”。梳理发现，我国台湾地区环保、专利等法律均有允许就维护公益而提起行政诉讼的特别规定，人民或者团体依此等规定和“行政诉讼法”第9条即享有提起行政(公益)诉讼的诉权。如我国台湾地区“环境基本法”第34条规定：“各级政府疏于执行时，人民或者公益团体得依法律规定以主管机关为被告，向行政法院提起诉讼。”“废弃物清理法”第72条第1项规定：“公私场所违反本法或依本法授权订定之相关命令，而主管机关疏于执行时，受害人民或公益团体得叙明疏于执行之具体内容，以书面告知主管机关。主管机关于书面告知送达之日起六十日内仍未依法执行者，受害人民或公益团体得以该主管机关为被告，对其怠于执行职务之行为，直接向高等行政法院提起诉讼，请求判令其执行。”受害人民或公益团体依此条文提起诉讼应归于课予义务诉讼(“行政诉讼法”第5条)，法律以“书面叙明程序”作为诉愿代替程序(“诉愿法”第1条但书)，即60日期限届满后可以直接提起行政诉讼，不用另行诉愿；至于起诉期限，则应适用“行政诉讼法”第106条第4项规定，为60日期限届满后的2个月，最长不超过3年。(32)我国台湾地区“行政诉讼法”第5条第1项：“人民因中央或地方机关对其依法申请之案件，于法令所定期间内应作为而不作为，认为其权利或法律上利益受损害者，经依诉愿程序后，得向行政法院提起請求该机关应为行政处分或应为特定内容之行政处分之诉讼。”第106条第4项：“不经诉愿程序即得提起第五条第一项之诉讼者，于应作为期间届满后，始得为之。但于期间届满后，已逾三年者，不得提起。”这种以“书面叙明程序”期限届满之日起计算并适用普通行政诉讼起诉期限的规定，是我国台湾地区环保领域公益诉讼立法通例，为行政公益诉讼起诉期限设计提供了有益参照和借鉴。(33)类似规定，可见我国台湾地区“空气污染防治法”第81条第1项、“水污染防治法”第72条第1项、“土壤及地下水污染整治法”第54条第1项和第2项、“环境影响评估法”第23条第8项、“海洋污染防治法”第59条第1项，等等。

反观现行行政诉讼法及相关司法解释规定，无论是作为类还是不作为类行政诉讼，设置起诉期限的基本立场是：第一，基于行政行为外部性特点，始于行政行为的对外作出，而并非以内部行政行为或过程性行政行为为基准；第二，基于利害关系理论，应当存在与行政行为具有利害关系的相对人；第三，对于行政不作为的，还应当给予行政机关履行法定职责一定的宽限期，宽限期过后才开始计算。由于行政公益诉讼本质上属于客观诉讼，检察机关与公共利益也不存在利害关系，故以“外部性”“宽限期”比照行政公益诉讼发现，诉前程序与之类同。诉前程序是检察机关办理行政公益诉讼案件“外部化”的起点，也是检察权与行政权“交互”的开端，立足起诉期限制度原理并借鉴“书面叙明程序”相关规则，以诉前程序节点统辖作为类和不作为类行政公益诉讼起诉期限的起算点，具有确实的可行性。

(二)行政公益诉讼相关期限厘清

从实践层面来看，检察机关提起行政公益诉讼除了要遵循内部办案程序规定外，还要着重考量行政机关是否整改、行政相对人是否救济等方面因素。因此，在设计行政公益诉讼起诉期限时，有必要厘清其与相关期限的关系。

1.检察机关办案期限，这是《试点工作办法》对检察机关办理行政公益诉讼案件提出的明确要求。根据《试点工作办法》第37、38、53条规定，对于行政公益诉讼案件，检察机关应自立案之日起3个月(拟终结审查、提出检察建议)或6个月(拟提起行政公益诉讼)内办结；上级检察机关审查批准下级检察机关提起行政公益诉讼的，应自收到案件请示之日起1个月内办结；有特殊情况经检察长批准可以延长。这样规定主要是考虑到制度探索初期，检察机关办案需要规范性要求和指引，以确保制度的良好运行和试点工作顺利推进。在行政公益诉讼中，检察机关不仅是司法办案机关还是诉讼发起主体，类比刑事检察业务，刑事诉讼法就明确规定了检察机关提起刑事公诉的“审查起诉期限”。仅明确检察机关的办案期限，只能是作为试点工作期间的变通之计和权宜之法。起诉期限解决的是导致公益受损的行政违法行为或不作为在什么时间可诉的问题，与办案期限并非等同概念，更不能以办案期限代替起诉期限的制度价值。

2.行政机关整改期限，即行政机关在收到检察建议书后依法履职完毕的期限。有观点认为，“整改期限”就等同于2个月或15日的“诉前程序期限”(或称“回函期限”)。这种理解存在误读和偏差，既不符合行政成熟原则，也有悖于司法办案实际。判断行政机关是否整改到位应坚持“行政穷尽原则”。即，对行政机关不依法履行法定职责的判断和认定，应以法律规定的行政机关法定职责为依据，对照行政机关的执法权力清单和责任清单，以是否全面运用或者穷尽法律法规和规范性文件规定的行政监管手段制止违法行为，国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护为标准。(34)陕西省宝鸡市环境保护局凤翔分局不全面履职案，最高人民检察院指导案例49号(2018年)。一般而言，行政机关只要开始依法履职，检察机关就暂不会起诉，即便超过诉前程序期限国家利益或者社会公共利益暂时仍处于受侵害状态，也可寄望于依法施行的、较司法程序更加低成本高效率的行政程序来消除侵害。(35)笔者认为，根据《行政诉讼法》第25条第4款、《公益诉讼解释》第21条规定，检察机关提起行政公益诉讼需同时考虑“行政违法性”(行政机关违法行使职权或者不作为)、“公益侵害性”(国家利益或者社会公共利益受到侵害)及二者之间的因果关系，这些一并构成了行政公益诉讼“诉”的基础。即使行政机关按照检察建议要求依法启动了履职程序并回函，甚至已作出了相应的行政处罚，也并不因此消除被诉风险，检察机关还要考虑行政执行、公益恢复等情况进行综合评判。例如，行政机关按照检察建议要求立即启动了行政程序乃至作出行政处罚，但如果行政相对人仍不遵守(如只缴纳罚款而怠于履行恢复受损公益的法定义务)，没有强制执行权的行政机关还将申请人民法院强制执行，这个期限也是整改所必要的。可见，行政机关整改期限不能够为诉前程序期限所涵摄，在诉前程序期限内也可能超出。

3.行政相对人救济期限，这涉及公益救济与私益救济是否相冲突的问题。检察机关在行政公益诉讼中承担的是法律规定的任意诉讼担当，这就意味着行政公益诉讼具有不同于普通行政诉讼的特性。行政公益诉讼不等于公民诉讼，其功能并不局限于权利救济，由检察机关提起行政公益诉讼也不会侵蚀其他适格主体的诉权。(36)参见刘艺：《准确理解和把握公益、诉讼、试点概念的内涵》，载《检察日报》2015年10月23日，第03版。修改后行政诉讼法除在第25条与普通行政诉讼并列规定行政公益诉讼外，还删除了《试点工作办法》中“公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的”这一前提条件，实际上就是基于行政公益诉讼与普通行政诉讼“诉的利益”不同，明确二者是可以并行不悖的。不可否认的是，行政公益诉讼会对法的安定性和行政行为公定力产生挑战，进而可能影响行政效率或行政行为所业已确定的权利义务关系。实践中的通常做法是，当行政相对人可以提出行政诉讼或行政复议保护其合法权益时，检察机关暂不僭越私益救济而提起行政公益诉讼，甚至都不会启动诉前程序；待行政相对人救济期限经过，检察机关方才对行政公益诉讼的成案性、可诉性进行评估。

(三)“普通期限说”建构及逻辑

由于行政公益诉讼的特殊性和坚持检察建议的先行要求，检察机关提起行政公益诉讼的起诉期限计算应当不同于传统行政案件。(37)参见耿宝建、金诚轩：《审理行政公益诉讼案件的几个问题——由山东省庆云县人民检察院诉县环境保护局行政不作为案引发的思考》，载《人民司法(案例)》2017年第11期，第10页。对行政公益诉讼起诉期限的精细化设计可以采取这样一种思路，即遵循起诉期限制度原理和法律的体系性特征，坚持“普通期限说”，推导适用现有法律对一般起诉期限、最长起诉期限、起诉期限的扣除和延长等各个要素的规定。

1.一般起诉期限及其起算点

行政公益诉讼适用普通行政诉讼6个月的一般起诉期限，不仅符合客观诉讼的立法通例，也符合法律的体系性特征，使行政诉讼法律制度得以自洽。同时，借鉴我国台湾地区公益诉讼“书面叙明程序”规则，采用客观主义起算点，以法定期限内检察机关收到行政机关书面回复之日或逾期不回复之日起计算起诉期限。如此，既能统辖现行法律规定各种不同的起算点，也能避免主观主义起算点削弱“三及时”的制度价值。具体而言，检察机关提起行政公益诉讼，应当自收到行政机关在法定期限内的书面回函之日起，计算6个月起诉期限；行政机关经过诉前程序不回函的，应当自诉前程序2个月(出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形时为15日)期限届满之日起，计算6个月起诉期限。

2.最长起诉期限适用及其例外

检察机关提起行政公益诉讼，应遵循《行政诉讼法》第46条第2款规定20年或5年的最长起诉期限。从法律规定理解来看，最长起诉期限从行政行为作出之日起计算，这应当是一个客观主义起算点和不变期间。鉴于行政公益诉讼制度的特殊价值，检察机关提起诉讼除要评价行政机关是否违法行政外，还要考虑公益受损情况、恢复的必要性和可行性等，故今后立法可以作出在最为严格条件下突破最长起诉期限的规定，如出现国家利益或者社会公共利益受到重大侵害、损害后果可能继续扩大等紧急情形的，检察机关提起行政公益诉讼可以不受最长起诉期限约束。

3.扣除、延长及其效力

《行政诉讼法》第48条第1款、第2款分别规定了起诉期限扣除和延长制度。二者的区别在于，扣除制度是法定的，存在不可抗力等客观原因耽误的时间不计算在起诉期限内，无需申请和经人民法院准许；延长制度是酌定的，是因非客观原因而耽误起诉期限，应在障碍消除后向人民法院申请，是否准许由人民法院决定。检察机关提起行政公益诉讼，如果存在不可抗力及其他不属于自身原因耽误起诉期限等特殊情况的，当然适用扣除、延长相关规定。但实践中存在的一些特殊情况也需要予以明确，如存在《行政强制法》第39条规定行政机关中止执行法定事由的，中止执行期限应从起诉期限中扣除；存在需要通过行政非诉执行来实现公益保护情形的，可以将行政机关依法作出行政决定到执行实施的这段期限，从起诉期限中扣除；存在季节、气候等条件限制，要求行政机关立即完全履职的客观环境可能不成熟等特殊情形的，也可以适用起诉期限扣除规定。(38)四川省绵阳市中级人民法院(2019)川07行终字第104号行政裁定书。此外，从起诉期限扣除、检察一体化等制度原理看，不宜以检察机关办理行政公益诉讼案件需内部审批或上级层批等为由而主张起诉期限扣除。(39)在安徽省宣城市中级人民法院(2019)皖18行终字第154、155、157、162、163、164号行政判决书中，法院指出，“逐级层报制度系基于行政公益诉讼制度的建立需要，由最高人民检察院规定，故前述逐级层报审批期间有别于公民、法人或其他组织可自由行使诉权的期间，不应计入起诉期限。扣除泾县检察院向上层报审批之期间，本案并未超过六个月的法定起诉期限”。

4.不能适用中止、中断

虽然理论上对于行政诉讼是适用起诉期限还是诉讼时效存在一定争议，行政审判实践也不乏对二者的混用，但从规范层面来看，行政诉讼应适用起诉期限且为不变期间，具有除斥期间性质，不适用中止、中断。

民事法律上诉讼时效中止制度的理论基础是“客观不能”，与起诉期限的扣除事由类似。诉讼时效中断制度的理论基础是“同意履行”，即义务人同意履行的允诺使权利人产生了信赖，权利人因此没有及时提起诉讼；中断的效力是，已经经过的诉讼时效全部归于无效，自中断条件消除之日起，诉讼时效重新计算。检察机关通过检察建议督促行政机关履职并得到回函承诺，能否构成行政法律上起诉期限的中断？笔者认为，在现行起诉期限制度框架内，该情况不能构成因“同意履行”而中断时效的理由，而是构成检察办案外部化和起诉期限起算的基础。实际上，行政诉讼法之所以用起诉期限的概念就是为了区别于民法上的诉讼时效；二者在理论基础上有共通之处，但却是两种独立制度。(40)参见信春鹰主编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014年版，第127页。目前只有《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第25条规定“对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”，可能存在中止、中断的问题。因此，行政公益诉讼起诉期限应当在现有行政法律规定和起诉期限理论范畴内讨论，不能突破行政法律制度径行适用民事诉讼时效规定。

5.排除起诉期限的情形

民事法律对特定类型请求权规定了不适用诉讼时效的情形(《民法典》第196、995条)，而行政法律并没有明确何种情形下不适用起诉期限。大陆法系国家和地区均将“重大且明显违法”作为无效行政行为的标准，如德国行政程序法上的“明显瑕疵说”(第44条)认为，在行政行为具有重大且明显瑕疵的情况下，不再适用法的安定性原则，而应当适用实质的正当性原则。(41)参见最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用(上)》，人民法院出版社2018年版，第458-460页。我国司法实践也普遍认为，对于存在行政行为实施主体不具有行政主体资格或没有法律规范依据、行政行为内容客观上不可能实施等“重大且明显违法”情形的，因该行政行为自始无效、当然无效，当事人提起确认无效之诉不受起诉期限限制。(42)参见最高人民法院(2016)最高法行申字第2233号行政裁定书；最高人民法院(2018)最高法行申字第2496号行政裁定书等。因此，如果致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的行政行为属于“重大且明显违法”，检察机关提起行政公益诉讼便不再受起诉期限的限制。

五、结语

行政公益诉讼主要是督促之诉、效率之诉，设置起诉期限与其制度定位无不契合。倘若超过起诉期限而国家利益或者社会公共利益仍处于受侵害状态，在无法通过提起行政公益诉讼实现公益保护的情况下，仍可以回归诉前程序的引导、督促，发挥检察机关和行政机关协同治理作用，确保公益保护的“国家队”不缺位。总体来看，作为我国司法改革举措法治化过程的成功范例，行政公益诉讼制度当前仍处于初创阶段，但“初创”不能够“粗放”，亟需对这一中国特色社会主义司法制度进行体系化设计和精细化完善。笔者立足行政公益诉讼的客观诉讼特性，对行政公益诉讼起诉期限应否设置、如何设置等问题进行了剖析，在遵循行政诉讼制度基本原理和检察权、行政权、审判权运行规律的前提下，比照域外立法例和我国司法实践，提供了一种设计思路。期冀引发理论与实务界共鸣，从更加符合诉讼规律和司法实际的角度，进一步完善起诉期限等相关内容，更好发挥行政公益诉讼在维护公共利益、促进依法行政等方面的制度功效。