国企的城市食品应急保障能力评价分析

2021-12-31孙佳姜启军

食品工业 2021年12期

孙佳*，姜启军

上海海洋大学经济管理学院（上海 201306）

在自然灾害、事故灾难、公共卫生等重大突发事件下，食品供给保障是确保城市民生安全的重要基础。国有企业作为应急物资保障体系的重要组成部分，坚定“城市食品保障服务”发展方向[1]，承担城市应急保障的部分职责。超大城市受资源储量、土地面积等因素制约，初级农产品自给能力很低，如上海地区的85%粮食、90%猪肉和60%蔬菜依赖外来供给。成熟的城市运输与贸易网络属于常态化配置，可确保城市食品供给，一旦发生重大突发事件，可能出现大量人口滞留、食品运输通道受阻等问题。城市食品应急保障呈现时间紧迫性、需求集聚性、食品供给环节多约束性等特点，因此超大城市食品的应急保障工作任务艰巨、要求更高。2020年的新冠肺炎疫情使城市食品供给显得十分脆弱。面对突如其来的疫情，北京首农食品集团、上海光明食品集团等综合类食品国企奋勇担当，在保障城市居民的“米袋子、菜篮子”等方面，发挥抗疫“突击队”作用。但同时也发现，国企在城市食品应急保障过程中存在一些短板。因此，明确国企在保障城市食品供给中的不足，对于提升城市食品应急保障能力具有重要作用。

1 文献评述

围绕突发事件下食品应急保障问题，学者们多是分析国家食品安全保障现状并提出建议。如：李晶等[2]围绕应急机制、应急快检、应急演练、应急决策、应急处置、应急供应等领域，分析我国食品安全突发事件应急保障现状；刘威等[3]探讨突发公共卫生事件对中国食物供给及农业发展的冲击，提出完善物资储备保障体系与管理机制等政策建议；艾淑芳[4]指出突发事件下食品供应的必要性及特点，提出建立食品应急保障供给机制的措施。

围绕突发事件下国企承担城市应急保障问题，现有研究多集中于如何提升国企应急保障能力。如：冯晓巍[5]提出市属国企建立产、宰、加、销一站式全产业链模式等建议来应对非洲猪瘟；高军等[6]初步探索重大突发事件下中央企业应急管理能力评价指标体系的构建，但并没有深入分析国企在城市应急保障方面的能力表现和不足之处。

总体而言，在研究内容上，关于食品保障的研究大多集中于数量安全和质量安全，流通安全等涉及较少；在研究尺度上，主要是对全国、地区或整个行业的食品供给能力的宏观性研究，对国企保障城市食品供给的研究涉及较少；在研究方法上，目前缺少科学、系统的有关国企保障城市食品供给能力与水平的评价指标与方法。

2 突发事件下国企的城市食品应急保障能力评价研究

2.1 国企的城市食品应急保障能力内涵

突发事件下国企的城市食品应急保障能力可分为广义和狭义2种类型。狭义上指突发事件发生后保障城市食品供应的综合能力，具体表现为应急物资储备能力及运输调度能力等。应急物资储备是确保城市食品供给的物质基础，其能力涉及应急物资需求预测、应急物资储备布局、规模、结构及储备轮换使用机制等[7]。应急运输调度能力涉及应急物流网络结构、节点设置、运行机制和协同运作等[8]。广义上，国企的城市食品应急保障能力指突发事件下城市食品供应链全流程的应急保障综合能力。对广义的国企城市食品应急保障能力开展研究，具体表现为应急物资的生产、流通、储备、配送能力，应急组织能力，应急专业人员储备能力，风险预警能力和全产业链协同能力等，确保“产得出、供得上、存得住、送得到”。具体内涵如下。

应急加工生产能力是确保应急物资持续供应的关键能力，应急物资以实物储备为主，需要产能储备进一步满足应急物资峰值需求[9]。当储备食品消耗后，快速填补物资供应的缺口，与实物储备形成衔接有序、梯次支撑的供应保障合力。应急流通、储备、配送能力主要指涉及食品供应的农批市场、销售网点、粮库、冷库、油库、物流基地等设施的数量、能级和布局。应急组织能力主要是指应急组织机构，包括日常管理机构和应急指挥决策机构[10]。应急专业人员储备指培训应急装备、设备使用和操作的人员[11]，储备应急物资紧急生产所需的专业生产人员、应急物资供应所需的运输配送人员等。风险预警能力指在利用物联网、大数据、云计算等创新技术的基础上，预警系统精准识别风险、分析风险危害程度，及时启动相应响应级别的能力[12]。城市食品应急保障应以当前实物储备为主，向产能储备、原料储备和实物储备相结合转变，更注重全产业链的协同能力[13]，建立应急物资全产业链协同储备机制和行业快速响应机制，实现资源统筹与共享。

2.2 确定评价指标体系

在分析城市食品应急保障能力的基础上，基于PPRR应急管理理论，构建国企的城市食品应急保障能力评价体系。该理论认为应急管理主要包含预防、准备、反应和恢复4个阶段。按照突发事件发生、发展、演变和消亡的生命周期，应急管理工作可划分为预防与应急准备、监测与预警、响应处置和恢复与重建[14]。应急准备主要是企业内部相关的组织机构、规章制度、资源储备、监测预警等，且一部分工作与应急预防等工作重合，结合上述国企的城市食品应急保障能力内涵及应急能力评价指标体系的相关研究[10,15]，把应急准备拆分为应急组织、应急储备和监测预警。因此，最终确定国企的城市食品应急保障能力评价指标体系由6个一级指标、20个二级指标构成，如表1所示。

表1 重大突发事件下国企的城市食品应急保障能力评价指标

接表1

2.3 确定各层指标权重

2020年10月下旬，向政府应急管理部门、粮食和物资储备局、食品类国企高管及专家学者面对面发放问卷18份。把其中16份一致性较好的有效问卷，选出众数，得到最终各个层次的判断矩阵，借助Excel计算得出指标权重。

由表2可知，在一级指标中，应急组织能力、应急储备能力和应急响应能力权重最大，应急预防能力和监测预警能力次之，应急恢复最小。这说明国企的应急组织、应急储备和应急响应能力是保障城市食品供给的重要能力。在二级指标中，应急指挥决策机构权重最大，可见应急指挥决策机构高效协调城市食品应急保障工作是缓解城市食品供给危机的关键。

表2 国企的城市食品应急保障能力指标权重

2.4 应用模糊综合评价法进行实例评价

根据专家的经验与建议，将国企的城市食品应急保障能力划分为5个等级，分别为优秀、较好、一般、较差、很差。邀请上海地区的应急管理局、粮食和物资储备局、食品类国企和高校等多名专家进行评价。

2.4.1 确定模糊综合评价矩阵

汇总数据，对国企的城市食品应急保障能力的二级指标进行模糊综合评价，其结果如下。

应急组织能力的评价矩阵Y1=X1TR1={0.490，0.413，0.096，0，0}，其中X1为对应二级指标的权重值，R1为对应的隶属度矩阵。同理，应急预防能力Y2={0.202，0.385，0.375，0.038，0}；应急储备能力Y3={0.214，0.377，0.315，0.094，0}；监测预警能力Y4={0.138，0.469，0.346，0.031，0}；应急响应能力Y5={0.342，0.345，0.259，0.054，0}；应急恢复能力Y6={0.165，0.598，0.038，0.038，0}。最终，国企的城市食品应急保障能力的评价矩阵为XTY={0.293，0.406，0.243，0.045，0}。根据最大隶属度原则，新冠疫情下国企的城市食品应急保障能力处于“较好”水平。

2.4.2 评价结果分析

根据评价结果，结合最大隶属度原则，汇总新冠疫情下国企的城市食品应急保障能力的各项指标等级，如表3所示。

总体来说，面对新冠疫情，国企在保障超大城市食品供给方面评价较好，但从表3发现，培训演练、应急设施设备储备、应急专业人员储备、应急物资生产和配送能力评价等级“一般”，仍需较大改进，具体分析如下。

表3 新冠疫情下国企的城市食品应急保障能力评价综合结果

（1）在应急预防能力中，培训演练指标显示能力“一般”，主要表现为国企规划用于培训演练的资金不足，且倾向于演练高频常规的内部安全生产事件，较少涉及小概率高损失的企业外部突发事件，很难提升“急难险重”突发事件的处置救援等应急预防能力。

（2）在应急储备能力中，应急设施设备储备和应急专业人员储备能力评价“一般”。调研发现，城市中大部分物资储备库功能单一，通常只有储备功能，缺少加工运营功能，储备库点利用率低。粮库、冷库、物流中转设施、加工企业、库点、农批市场之间的空间布局不合理造成国企在应急物资运输配送过程中效率较低。应急人力资源储备不足的原因主要在于疫情初期，道路阻断导致大部分外地员工无法返城，这对于超大城市中的国企开展复工复产、应急加工生产、物流配送等带来严重的人力不足问题，直接影响企业的城市应急保障能力。

（3）在应急响应能力中，应急物资生产和配送能力评价“一般”。原因在于，北京、上海、广州等超大城市，受土地、原料、人工成本、环保压力的影响，米面油等传统食品加工厂、养猪场被迫向城市郊区或周边地区搬迁，城市食品自给能力弱，对外依赖度高，应急产能不足。面对疫情等极端情况，各地区限制交通和人员流动，物资运输困难，造成短时间内猪肉、农产品等供应不足。此外，调研还发现应急联动能力对国企保障城市食品供给效率影响很大。面对突发事件，国企各自为战，采取点对点的应对方式，缺少全产业链的协作能力以及线上线下的协同能力，在外部联动方面还需进一步提升。