政府购买公共文化服务优化路径研究

冯 凯

(天津商业大学，天津 300134)

1 政府购买公共文化服务的现实需求

1.1 转变政府文化职能，建设服务型政府的需要

在传统的“政府行政性生产”的公共文化服务供给模式下，政府部门作为唯一的供给主体[1]，由于缺乏外部的竞争环境，在提供公共文化服务的过程中存在着“高投入、低效果”的尴尬局面，不注重经济效益，导致了资源的浪费和财政的紧张。此外，政府部门由于琐事繁多，公共文化服务领域的专业人才不足，再加上对于民众的公共文化需求等信息的获取不足，因此，在公共文化提供时采用的是自上而下的行政性供给方式。现阶段政府购买公共文化服务是适应深化文化体制改革的现实需要，更好地塑造服务型政府的形象，变“办文化”为“管文化”。政府改变以往生产者和提供者合而为一的角色，变为出资者、制度制定者和监管者，让生产职能和供给职能相分离[2]，有利于在很大程度上打破以往的寻租现象，提高供给针对性，提高公共文化服务的供给效率和质量，最终满足公众公共文化需求。

1.2 充分发挥市场在公共文化资源配置中的积极作用

长期以来，我国的公共文化服务供给由政府单一供给，政府“有形的手”在供给过程中凌驾于市场“无形的手”之上，处于垄断性的地位，扼杀了市场主体的成长，造成了公共文化资源的不充分利用和浪费。十九大报告中提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用，此外，近几年国家层面上出台了政府购买公共文化服务的意见政策，肯定了社会力量参与公共文化服务的提供。发挥市场在公共文化资源配置中的积极作用，有利于营造竞争性的市场环境，产生多元供给主体，盘活公共文化资源，让有限的公共文化资源发挥最大的价值，提高供给的效率和多样化，提升公众满意度。

1.3 培育文化社会组织，激活多元文化供给的需要

文化社会组织的不成熟和不足，在一定程度上也无法对政府转变职能、信任社会力量和积极购买公共文化服务带来倒逼压力。以往的政府行政性供给下，对社会力量持否定态度，形成垄断供给，也排挤了社会力量的发展和生存空间。而政府供给公共文化服务的模式转变，肯定了社会力量的市场地位和存在的价值，出台了一些税收优惠和扶持政策，激活文化社会组织的发展，培育多元公共文化供给的局面，有利于培养公民的文化参与积极性，培养公民的文化自觉，最终也有利于提高政府购买的公共文化服务的效果。

2 政府购买公共文化服务的困境

2.1 政府作为购买者的角色责任发挥不到位

现阶段，政府购买公共文化服务这种新模式实践时间不长，存在着很多难点和不足之处。①现阶段依然存在着体制内非竞争性购买的“内卷化”现象，这是一种不充分竞争的表现，其承接主体是由政府设立的公共文化事业单位，实际上仍然属于上下级的行政隶属关系，这种购买方式带有强烈的“行政性嵌入”倾向，一方面，承接主体缺乏独立性，另一方面，也排挤了文化社会力量的发展和竞争。②政府在购买过程中存在着“泛化意识形态倾向”，即不信任体制外的市场主体和社会组织，在购买过程中会设置准入门槛和其他限制条件等，对社会组织的进入增加难度，实现内部购买和分配资源的目的，不利于社会组织的发展。③政府作为制度制定者，购买程序的不科学也会给购买结果带来负面影响，如信息公开制度是否完善，在购买过程中存在着体制内的文化事业单位提前获取“内部购买信息”而提前做好申报准备等，优先于社会组织。同时，政府购买涉及不同的部门，而且购买的服务项目也有着比较强的专业性和针对性，这就给政府相关部门的购买提高了专业技术性和难度，当前部分地方政府部门之间存在着沟通不协调、程序繁华、重复购买以及工作人员专业素质不高，缺乏专业人才等的难点。④当前地方政府相应的法规政策不完善甚至缺乏，没有在制度层面给政府购买指明方向。虽然当前国家层面陆陆续续出台了一些关于政府购买公共文化服务的相关政策和指导意见，但是省级以下地方性法规配套不足，尤其是作为公共文化服务的具体实施主体和责任主体——市县一级政府，只有少数地方出台了实施细则[3]，不利于政府购买工作的展开和效率的提高。

2.2 文化社会组织发展程度不够

政府购买公共文化服务作为一种契约化的合作模式，必然离不开购买方和承接方双方共同的力量，当前来看政府购买公共文化服务取得了实践性的成果，但可以看到的是，当前我国社会组织发展不成熟，尤其是文化类的社会组织，难以形成竞争性的投招标经济环境。当前文化社会组织面临着一些发展困境：①内部管理制度不规范。文化社会组织的健康运行离不开完善的财务制度、人才培养制度和奖惩制度等的规范和约束，否则容易造成执行力不够的局面。②提供的服务偏离社会主义核心价值观。公共文化服务和产品是一种特殊的产品，有着潜移默化影响公众思想精神层面的作用，文化社会组织归根到底也有市场主体，存在着“经纪人”行为，在提供服务过程中为了逐利，会选择性生产和提供服务，在一定程度上可能忽视或者违背社会主义核心价值观，偏离政府购买的初衷。③文化社会组织资金不独立。在自身资金来源渠道和不独立的情况下，实质上对政府部门形成一定的依附关系，那么在文化社会组织提供公共文化服务过程中，会受到来自政府部门的行政性命令，在一定程度上所提供的公共文化产品或服务会变成政府部门的形象或者政绩工程，实质上可能并没有真正满足当地公众的公共文化需求。④专业人才不足。文化社会组织承接公共文化服务需要具备专业素质的人才或者文化专家、学者的参与和提供，当前文化社会组织中这方面的专业人才不足，不利于参与政府的购买和后续的服务提供，间接造成公共文化资源的浪费和效率的低下。

2.3 公众参与度低

受传统官僚制行政体制的影响，政府部门与公众之间是单向度的交流模式，政府部门自上而下的传达信息和通知，在整个过程中，政府部门扮演者权威表达的角色，而公众被动接受，习惯性的接受来自政府部门的供给，在公共文化服务方面，一直是政府部门提供什么公众接受什么的局面，公众在服务过程中参与度低甚至为零参与。公众的参与度低，一方面，隐藏了自身的真实需求，不利于政府部门的精准购买；另一方面，不利于构建完善的监督体系，公众积极参与政府购买公共文化服务的过程中，可以产生一种自下而上的公众监督方式，对政府部门和文化社会组织的服务供给进行监督和反馈，在一定程度上对其形成压力，提高供给效率和质量，但是公众的参与缺失，不利于形成公众监督。

2.4 绩效评估体系不健全

政府采用购买的方式来提供公共文化服务仍然会存在着一定的风险，也会造成供给效率低下和质量不高的问题，因此，需要对其进行绩效评估，科学评价，但当前绩效评估体系不健全。①从整个宏观层面来看，国家出台了关于政府购买公共文化服务的绩效评估意见，但是具体如何实施尚未明确，具体到市县一级政府，只有少数地方出台了实施细则，绩效评估针对性不强，没有切合自身实际。②绩效评估的程序不全面。绩效评估缺乏系统性，注重最后的结果评估，缺乏事前评估和中期评估，评估报告客观性和科学性有待考证，且对于事后评价工作缺乏具体的评价标准，评价结果公开性不足，未能依据评估结果对购买行为进行相应的奖惩。③评估主体和评估对象不全面导致相应的主体利益受损，公正性受到质疑。当前的绩效评估对于政府的考评少，大部分比重都是用来考核承接主体的，对政府购买行为缺乏监管，此外，评估主体也比较单一，以政府部门评估或者采用第三方评估为主，忽略了公众的力量和参与，缺乏对公众满意度的考核。

3 推动政府购买公共文化服务有序化发展

3.1 强化政府作为购买者的角色责任

政府购买公共文化服务的效果高低离不开政府部门的制度化建设，因此，有必要完善政府购买公共文化服务的管理程序，强化其公共文化服务的职能履行。①需做好顶层设计，完善相关法规制度建设，明确政府购买的指导思想和目标方向，为下级政府工作的开展提供指导。同时，各地方政府需结合自身的实际，出台有针对性、操作性强的指导意见，在宏观层面的政策下有序开展地方购买工作。②建立并优化信息公开制度。体制内购买的“内卷化”现象，很大程度上是因为信息不对称而导致的，体制内的单位由于掌握更为充分的信息可以第一时间参与购买，挤压了社会主体的发展空间；此外，政府部门对于市场信息的获取不全面，也会导致购买项目和承接主体的选择错位，带来无效购买和被承接主体欺骗等行为，因此，有必要设立菜单式服务平台，三方同时发力，信息共享，提高政府购买公共文化服务的精准性。政府部门发布购买信息，承接主体上传自身的资质证明和提供水平等信息，公众积极互动，表达自身切实的公共文化需求和对承接主体的历史感受，助推政府部门确定购买项目和筛选承接主体，切实满足公众公共文化需求。③政府部门需出台对于社会组织的优惠政策等，转变自身对社会组织不信任的理念，帮扶社会组织良性发展，提高他们的专业素质和技能，形成多主体参与社会治理的格局。

3.2 培育文化社会组织

政府购买方式的实现得益于数量多且能力高的文化社会组织的支持。①文化社会组织完善内部管理规章制度，确定合理可行的人事管理制度、财务管理制度和奖惩机制等，在制度的规范内推动组织的健康有序发展。②文化社会组织应该保持自身的独立性，最重要的就是做到资金独立，打破与政府部门的行政依附关系，文化社会组织可通过多渠道来获取资金，增加自身的收入和正常发展建设，除了承接公共文化服务以外，还可以寻求社会公益组织的捐助、提供有偿个性化服务等方式来增加收入。另一方面，文化社会组织要采取差异化的发展策略，突出自身的专业优势。文化社会组织需结合自身的草根性、灵活性和志愿性等特点，专注于政府难以涉入或者涉入不深的领域，形成与政府供给的比较优势。③文化社会组织需吸引和培育人才。公共文化服务作为特殊的公共服务，对专业性的要求高，文化社会组织需积极招揽相关方面的优秀人才，借助政府部门的优惠政策，积极向高校专业老师和学者等学习，对组织内部的员工进行培训，依托人才提高自身的专业水平，提供公共文化服务时坚守社会主义核心价值观，保持公共文化服务的公益性，赢得政府部门和公众等的社会认可，提高自身口碑。

3.3 重视公众的力量，提高公众参与度

随着公民文化素质的提高，公众对于公共文化需求的要求越来越高，公民意识也在不断提高，因此，在政府购买公共文化服务过程中需听取公众的意见，满足公众的切实需求。政府部门需建立需求征询制度，由专门机构或者文化宣传部等来实施，加大宣传力度，提高公众表达需求的意识，积极向政府部门进行公共文化需求反馈，也是帮助政府部门合理选择购买项目的必要条件。此外，在绩效评估中也需将公众的力量吸收在内，搜集公众对于政府部门和承接主体的意见和诉求，进行合理分析，建立投诉处理制度，积极向公众敞开，应对公众诉求，这也在一定程度上倒逼政府和承接主体的行为，对他们形成压力，更好地规范政府购买公共文化服务。

3.4 建立健全政府购买公共文化服务绩效评估指标体系

绩效评估指标体系是检验购买效果的客观依据，因此，对于绩效评估指标体系的设计，应坚持多维度、逻辑清晰、主体多元化、定性和定量相结合的原则，指标体系应该具备可操作性。指标体系应涵盖政府文化主管部门和承接方这两个评估对象，选取第三方评估机构、政府部门、承接方以及公众、专家、学者等多元评估主体，对两个评估对象各自的职责进行考核，尽可能地保证评估结果的科学公正。此外，要坚持评估的全面性，推动事前、事中及事后的一体化评估，这样才能全面的掌握各个流程的绩效，查漏补缺，根据评估结果总结经验教训，为下次政府购买做准备。