价值失衡与多元协同：现代文化市场治理困境的根源与出路

王经绫

(中国社会科学院大学 商学院， 北京 100048；中国社会科学院 民族学与人类学研究所， 北京 100048)

一、问题的提出

党的十九届五中全会指出，要大力发展文化事业和文化产业，构建现代文化产业体系。提高现代文化市场治理能力既是国家治理能力现代化的要求，也是现代文化产业体系的重要组成部分。我国现代文化产业发展速度较快，2019年，文化产业及相关产业增加值占GDP的比重达4.5%，2020年预期将超5%。(1)由于已公布的文化产业及相关产业增加值的统计数据截至2019年，因此此文2020年的数据采用预期数。然而，违法行为和经济活动“祸福同源”。随着现代科技成果被大量地应用于文化生产，文化的表达和传播有着全新的形态和方式，这使得文化生产的现代化发展导致了文化生产的现代困境，即文化规范的世界性难题。[1](P.52)我国现代文化市场治理领域供需失衡十分明显，落后的治理能力不仅不利于文化体制机制的优势发挥和活力释放，而且束缚了文化生产力的发展。深入研究现代文化市场的内在规律，提高现代文化市场治理能力，对发展并繁荣中国文化市场、丰富人民群众文化生活都有着重要的理论与实践意义。

二、治理缝隙和重复治理并存：现代文化产业治理困境的表象

现代文化市场存在的“治理缝隙”对治理能力的挑战极大。一是传统文化市场治理不完善，如城乡结合部的文化市场混乱、KTV与夜总会等文化场所的“黄赌毒”顽疾难除[2]、艺术品的地下交易、艺术品伪造、文物盗窃、文化从业人员偷逃税等问题。二是新兴文化领域存在治理缝隙，如含有禁止内容的互联网文化产品、青少年游戏“上瘾”的治理问题等，再如，在现代网络空间中，一些影响力较大的个人(如明星、网红)的言行具有一定的公共性，一方面要保证言论自由，另一方面又要防止不当言行所带来的负外部性。对于这些，政府该不该治理？治理的“度”在哪？显然为政府对文化市场治理提出了新命题。一些新兴文化产品甚至对现有法律不断提出挑战，如网络视频的知识产权问题。[3]三是政府治理主体内部存在实质性的博弈或分歧导致的“治理缝隙”，如中央和地方之间的博弈。出于对地方发展的考虑，某些新兴文化产业业态是在地方政府鼓励下发展起来的，但更多的是，在地方保护主义下，一些地方政府人为地破坏市场公平。四是实际治理结构和治理能力的局限性导致了治理行动未能实现互构共生、动态衔接，从一些已经发生的重大事故中可以发现，很多环节都存在不同的问题，这些问题都未得到及时发现和改正，治理缝隙很明显。

受制于央地关系，文化政策与业务的关系并未完全理顺，我国文化市场几乎是“九龙治水”，换言之，当前我国的文化产业治理模式是“拼凑式”的。其中，宣传部门对意识形态、新闻出版以及精神产品进行宏观调控和指导；文旅部门对文化市场具有监管权；广电和新闻出版部门对视听节目有审批和治理权；工信部门对互联网行业进行管理；市场监督管理局同样对文化市场经营有管辖权；公安部门对网络的底层安全有治理权。这些部门各负责一个领域，根据不同的标准设置不同的治理规范，各司其职，共同拼凑成我国现代文化产业治理体系。现代文化产业的跨界特性使得各部门的治理职责界限不清，在治理本位主义下，这种“拼凑式”的治理模式造成各部门只关注本部门的治理风险，易于推卸责任，忽略其他部门，必然导致重复治理。据统计，同一个监管事项最多高达16个政府部门同时参与治理。[4]

三、价值失衡：文化产业现代治理困境的根源

(一)文化产品双重价值的各自实现逻辑具有互斥性

文化同时具有经济价值(“鱼”)和社会价值(“熊掌”)[5](P.21)，这两种价值的实现逻辑具有互斥性。文化的经济价值追求的是利润最大化，关注的是实际经济产出值，其资源配置遵循的是市场机制逻辑；文化的社会价值追求的是社会效益最大化，资源配置遵循的是政府的行政逻辑。这两套价值体系所遵从的组织运行逻辑有着天然的互斥性。市场机制强调主体平等、共同协商，这一体系要求开放性。行政科层管理体系重视的是自上而下的令行禁止，这一体系具有封闭性。在实现逻辑互斥的状态下，很容易顾此失彼。例如，为了实现经济价值，保障市场在资源配置中的决定性作用，一方面，政府需要削减对文化产业的行政管控，以发挥市场机制，激发市场活力；另一方面，不健全的市场机制加大了“市场失灵”的风险，但事关百姓的文化效益，政府必须对相关产品和行为进行治理。因此，在文化市场，政府不得不既当“保姆”又当“警察”，这种“双重身份”本身就是一种效率的损失。可见，相较于其他产业，文化产业双重价值实现逻辑的互斥性天然地增加了治理难度。

(二)价值失衡导致共荣利益下“政企默契”的形成

当前，我国文化产业的界定主要以国家统计局、中宣部和国务院有关部门联合发布的《文化及相关产业分类(2012)》为标准，同时结合了《国民经济行业分类》(GB/T4754-2011)和《2009年联合国教科文组织文化统计框架》。在实践中，某一产品是否能被统计为文化产业，关键看上述分类指南中是否有相应的代码。在表面上，文化产业划分清晰且具有“刚性”，但是上述文件中还有“相关产业”这一重要字眼，这使得地方政府和企业往往“灵活运用”，如玩具制造、乐器制造、文具制造等传统制造业，摇身一变成为“文化产业”；软件开发、互联网信息服务、会议会展服务、歌舞厅娱乐、工程勘察设计、民宿业等均被纳入“文化产业”范畴。[6]对于地方政府而言，这种操作增加了本地区的文化产业产值；对于企业而言，则享受到了文化产业的优惠政策。于是，现代文化产业领域同时出现了地方政府间的“共谋”[7]和企业间的“串谋”[8](PP.83～89)。在“共荣利益”下[9]，地方政府和企业更关注文化的经济价值，而忽略其社会价值，这会导致“双价值失衡”。然而，跨界谋利下的“政企默契”使得地方政府和企业都会在一定程度上主动放松对现代文化市场的治理。不仅如此，由于文化产业侧重于地域文化培植以及在此基础上对自我形象的凝聚和提升，大部分文化产业表现得区域性较强。[10]在中央政策大力扶持文化产业发展的背景下，各地方政府纷纷将其定位为区域经济支柱性产业，更加剧了地方保护主义倾向，既驱动了地方政府破坏市场公平性，造成区域间的治理隔断，又破坏了现代文化市场的“国内大循环”。

(三)文化生产的现代化加剧了治理困境

现代文化产业的三个主要特征极大地提升了治理难度。一是，虚拟文化生产是现代文化生产最重要的特征。在数字经济日益扩围的现代，以互联网和数字技术为主要生产平台的虚拟文化生产是现代文化产品的主要生产方式。这种生产方式最主要的特征是仅存在于虚拟空间，无论是它的对象世界还是其主体身份都是虚拟的。[11](P.65)二是，现代文化生产是一种基于文化消费的生产，是在文化消费过程中的自主生产，即文化生产同时也是一种文化消费行为。[12](PP.126～127)三是，较高的知识、智能和技术的综合性。现代文化生产的本质是脑力劳动和知识的转移，无论是影视制作、图书出版，还是艺术表演、唱片复制，没有知识、智能和技术的综合效应就没有现代文化的生产。生产的虚拟性与生产、消费的同时性以及生产的知识技术综合性使得现代文化产业的生产极为隐蔽，导致文化治理“无从下手”。

现代文化产业边界的无限性和不确定性导致公共利益部门化、公共空间碎片化。首先，作为信息符号的“文化”无处不在，通过将“文化”因素融入其他行业，其跨界范围可谓无限，且不确定。[13]其次，现代文化产品是消费者主要的精神消费品，涉及所有的消费者。再次，现代文化产品的界限日益淡化。随着现代科技不断渗透到现代文化产品的生产过程和生产手段中，现代文化产品的生产与各部门的综合联系愈发紧密，很难用单一标准界定文化产品。例如，音像制品、影视作品、短视频，既是文化产品，又是现代科技品。最后，现代文化产品的跨区域性程度较高，与其他产业不断融合，产业边界早已超越了行政区划的界限。可以说，行政区划下的治理不仅无法满足当前文化产业治理的需求，在某种程度上更是人为地割裂了市场网络和空间，在地方保护主义下，更加剧了文化产业治理的“碎片化”。这些“烟囱化”“碎片化”正是公共利益部门化、公共空间碎片化的精准描述。

(四)“拼凑式”治理模式固化了双重价值的实现矛盾

“拼凑式”治理模式暗含的逻辑是，只要保证各部门各尽其职，就可以覆盖整个现代文化市场。但在实践中，实现这一逻辑存在现实阻碍。

首先，各主体目标存在偏差。从政府内部的各组成部门看，上述各部门的治理目标显然存在差异；从央地关系看，中央政府更关注文化产业的社会价值，在经济绩效考核机制下，地方政府更关注文化产业的经济价值。其次，目标偏差导致治理行为的差异性。基于我国整个政治体制，我国文化产业的治理同样离不开“条块结合、以块为主”的行政体制协调。但是，这种清晰的职责范围使得各部门只完成与自身业务相关的领域，且对外长期保持着少合作、少交流的状态，从而呈现出“烟囱化”的特征，这在治理信息交换问题上尤为明显，数据烟囱、信息孤岛和碎片化的文化治理现象随处可见，各部门信息交换困难，业务协同无从谈起。在当前的治理体系下，从目标到执行，再到能力的培养，都进一步强化了治理路径的依赖性，固化了双重目标实现的矛盾。

四、现实挑战：现代文化治理供需不匹配

(一)现代文化市场治理供需不平衡，亟需多元主体的参与。

一是，现代文化市场的规模逐渐增加，治理数量也随之增加。随着物质生活的改善，人民群众对精神生活的需求愈发增加，文化产业规模应需求快速发展。据统计，2005年至2018年，中国文化产业增加值年均增长18.9%，比同期GDP现价年均增速高出6.9个百分点[14]，文化产业增加值占GDP的比重由2004年的2.15%提高到2019年的4.5%。“新冠肺炎”疫情更加速了文化产业数字化进程，仅2020年3月至12月我国网民数量就增长8540万人，互联网普及率提升5.9个百分点，达70.4%，其中网络视频用户规模为8.88亿、网络游戏用户规模为5.4亿、网络直播用户规模为5.62亿，分别同比增长17%、9%、30%。[15]文化产品、文化活动和文化企业都相应增加，互联网文化产业的爆炸式增长更导致现代文化市场监管事项的数量急剧增加。

二是，现代文化市场的治理难度呈指数化增长。以网民为主的消费者群体的现代文化市场治理难度不断增加。以互联网、大数据、云计算等为代表的新一轮科技革命和产业变革使得数字文化经济、网络文化经济成为现代文化产业的主要内容，互联网+文学、互联网+音乐、互联网+视频、互联网+游戏、互联网+直播等逐渐取代了报刊、杂志等传统文化形式。[16]新业态、新模式不断涌现，颠覆了许多传统文化产品的生产经营模式和消费模式，对文化市场治理提出了新要求、新挑战。违法取证、证据保存、违法所得、跨区协作等治理内容都变得更加困难。现代文化市场跨界融合和分工细化并存，全国乃至全球市场一体化加速、行业集中度提升，违法行为和经济活动“祸福同源”，文化产业已经呈现跨区域、长链条、外部性等特征。以大数据、云计算等为代表的新一轮科技革命和产业变革促进了技术、资源、文化和市场的跨时空、跨领域融合，网络经济、分享经济、众创空间、线上线下互动等新模式不断涌现，颠覆了许多传统文化生产经营模式和消费模式。相较于传统的文化市场治理，无论是治理数量还是治理难度，现代文化市场治理需求已然不是同一个量级。

三是，政府单一主体的治理模式“力不从心”。首先，政府自身在文化治理领域的财力、人力和运行方式等方面有限，各级文化市场治理部门面临“人少事多”“管不了、管不好”等现实困境。以山东省为例，2013年至2018年，山东省文化产业年均增长15%，文化产业增加值超3000亿元，但截至2019年，全省文化执法人员共1700余人，其中省级在编人员仅为12人，16个市的市级执法人员为400多人，其余为县、乡(镇)的基层执法人员。[17]其次，我国文化产业和相关的体制机制滞后于整个经济社会的发展[18]，“拼凑式”的治理模式使得文化市场治理体制“烟囱化”和“碎片化”现象非常突出。条线依赖、治理力量分散、数据烟囱林立、职能合力尚不明显等弊端无法应对复杂多变的市场经济。在分级管理体制下，片面地基层兜底容易画地为牢、以邻为壑，难以规避日益突出的文化市场跨区域性和系统性风险。最后，政府单一的治理模式挤压了社会治理，限制了市场自治理，间接导致了社会和市场治理能力弱、发展滞后的问题涌现。单一治理模式下的政府是“全能型选手”，几乎要治理包括市场、社会在内的一切。控制型的治理方式使得政府进入越管越多、越管越难的恶性循环中。

可见，现代文化市场具有数量无限性、内容虚拟性、边界不确定性和知识综合性等特征，对于主体单一、资源有限的政府治理部门而言，完成如此庞大、复杂的治理任务是非常困难的，治理供需过于不平衡，亟需多元主体参与。

(二)“多元协同”是国家治理能力现代化的重要路径

国家治理能力现代化要求政府从“管制政府”向“服务政府”转型，从“全能政府”向“有限政府”瘦身，而多元化治理格局是政府职能转变的重要途径。一方面，市场、行业组织、社会等力量的加入使得政府在市场治理中的角色从市场发展的主导者逐渐转变为方向的引导者、规则的制定者、利益的协调者和正义的守护者。政府逐渐退出微观管理领域，这在本质上打破了原有的利益格局和管制壁垒，倒逼政府管理改革。另一方面，多元治理格局的形成，要求与之相适应的治理制度承接政府“退出”职能。

虽然在形式上现代文化市场治理突破了单个主体的局限性，但在本质上仍是“一元”治理。首先，各主体存在形式上(结构上)和功能上的多元非协同。虽然文化市场治理主体的多元形态及其治理结构基本形成，但非政府市场治理主体的独立性和自主性尚未解决，对于现代文化市场出现的各种新问题、新困境的解决及优化路径选择等仍处于摸索阶段，多数时候是通过政府跨部门的综合治理机制发挥其治理作用。其次，归责机制在“接口”衔接和关键程序上存在缺失，使得“设计的协同共治”和“实现多元化”之间存在较大差异。多元治理主体、多种治理方式、多层治理模式之间未能产生较好的协作，反而引发多元异化。最后，在某些情况下产生的多元异化抑制而非促进多元治理，尤其是基层政府部门，更习惯于将行业和社会组织看作是帮助自己完成基础性工作的一种补充性力量，这使得其更倾向于行政化管理思路，而忽视多元治理结构特征。在这种逻辑下，多元主体共同治理的机会可能会被愈发增强的自上而下的技术水平所挤压，从而导致多元主体的市场治理异化为“组织外形化和功能碎片化”。

五、多元协同：文化市场现代治理的出路

中国现代文化产业发展内生于现代化进程中，是经济社会一体化的重要体现。[19]建构中国特色现代文化产业多元治理格局，既要立足于中国国情，处理好政府与市场的关系，又要明晰政府与其他治理主体的责任边界，同时要划分好政府内部文化事业和文化产业之间的治理职责。多元协调的前提应遵循四个基本条件。第一，监管主体内部存在多元且独立自主的组织。第二，多元参与市场的秩序监管协调机制的基础是参与各方具有理性阐述、理解他人和妥协的素养，且要求各方均有公共参与意识。第三，多元组织参与监管有赖于一系列制度安排，使得各主体通过制度获取稳定的预期，由此来保障协同共治的合法性和效率性，使之积极参与监管活动。第四，多元主体参与是多方“同意”的秩序生产机制，是经济社会复杂性不断再生产的内在诉求。与其说，中国特色的文化建设是实现“鱼与熊掌”兼得，不如说是采取何种恰当的制度安排，在两者之间进行取舍来获得平衡，进而实现文化产业效率改进和文化事业质量提升的良性互动。

(一)科学划分文化事业与文化产业

在我国，文化事业和文化产业是具有特定意义历史遗留的产物，两者存在显著差异。以前我国只讲“文化事业”，文化产业是随着经济体制改革的深入和对文化逐渐全面认识才发展起来的，在党的十五届五中全会上首次提出了“文化产业”这一概念。文化事业追求的是社会效益，是公共产品，体现的是公共责任。文化产业是在保证社会效益的基础上追求经济效益，属于私人产品范畴。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，“坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一”。以此为准绳，对于社会效益较高的行业，无论其经济效益高低都应被纳入文化事业范畴，除此以外的行业均可被纳入文化产业范畴，由市场进行资源配置。

据此，文化事业应包括三大行业。第一，保证国家文化安全和社会文化效益的行业，主要是新闻传媒行业，包括新闻通讯社、报刊、广播电视、网络新闻等。第二，承担民族文化传播和发展的公益性行业，如文化遗产保护、民族文化和艺术等。第三，文化基础设施，如博物馆、图书馆、文化馆、美术馆、档案馆等。文化产业的范围应涵盖上述文化事业以外的所有其他文化行为，遵循“非禁止则可为”的原则。通过进一步划分文化产业，清晰定位国家文化产业政策方向，从而降低社会效用损失，缓解治理被放松的态势。需要指出的是，这种划分会随着经济社会发展和价值取向的变化而进行调整。从整体发展趋势看，文化事业逐渐向文化产业转变，政府对文化的干预范围逐渐减少。

(二)明确主体角色，划清责任边界

将政府角色定位为元治理者与协调主导者。元治理，即 “治理的治理”，是指对市场、行业、公民、社会等治理的形式、力量或机制进行的一种宏观安排，在构建现代文化市场的多元治理格局中，政府在治理方式变革、法律法规的制度建设、体制机制创新以及人力、物力、财力集中动员等方面有着无可比拟的优势，是市场治理服务体系中最为核心的一环。

首先，政府应从全局出发，对现代文化市场的多样化需求做出战略性整体规划，发挥政府在宏观治理、制度创新和组织建设上的优势，激发企业、行业和社会组织的积极性和能动性，搭建多元主体治理格局的宏观框架。其次，发挥政府核心和协同中枢的功能，起着“他组织”的作用。对内协调各级政府、不同部门之间的关系；对外协调政府与企业、行业和社会之间的关系，鼓励公民积极参与市场治理实践。最后，虽然政府部门是协同治理的主导者，但应更多地扮演引领者和促进者的角色，除了为协同治理创造良好的外部环境之外，更需要发挥协调引导的功能。

将文化企业角色定位为具有社会责任的市场主体，这是运用私人部门能力实现公共目标的另一种方法。作为市场主体，现代文化企业应从市场治理的边缘逐渐走向中心，从被治理者逐渐成为市场治理不可缺少的合作伙伴。由于文化产业双重价值的特殊性，有效维持行业秩序和市场环境，既能塑造良好的企业形象，又能在一定程度上提升企业自身价值。

将社会主体角色定位为有效参与，可以说，几乎所有的公民都是现代文化产品的消费者，这一群体有着特殊的双重身份，既是现代市场治理的服务对象，也是治理主体，这使得其在构建现代文化市场多元治理格局中具有举足轻重的作用，高效有序的社会主体参与有利于提高市场治理效率，化解市场治理的供需矛盾。相反，市场治理则会失去重要的协同对象和基础，治理低效不可避免。因此，将社会主体角色定位为“有效参与”，其内涵主要包括三个层面。

第一，参与的范围广，利益相关者都可以参与协同供给的过程。第二，参与的程度深，即社会共治主体有权参与市场治理实践、表达自身市场需求、适时参与政府决策制定和执行、对市场供给活动进行监督、对供给绩效进行评价及反馈。第三，参与过程有序，优化参与环境，确保消费者、生产者和政府之间的沟通顺畅。

(三)形成多元协作的市场治理共识，完善相互治理机制

企业、行业组织和社会团体的市场治理能力差异性较大、独立性和自主性不强是当前我国形成多元主体治理格局的现实约束。多元主体的成长是一个需要长期引领、培育和扶持的过程。在这方面，一是要转变理念。政府的市场治理部门应认识到，多元主体的市场治理是市场治理的大方向，有着独特的地位和不可取代的作用，应逐渐转变大包大揽的做法，调整选择性培育、限制型发展的观念，为多元主体的自我管理、自我协调和自我发展创造制度空间。二是要形成相互依赖、共同发展的组织关系和治理结构。政府部门可以通过政策引领、制度设计等方式对其他治理主体进行观察、干预、调控、管理，共同实现治理目标。

要完善相互监督制度。多元主体参与市场治理意味着政府不仅直接参与治理，还要承担对其他主体治理、指导和居间等工作。这些间接治理比直接管理更需要深入细致的规划。以政府为主导的多元主体协同市场治理结构决定了政府的市场治理部门要超越传统的公共行政理念。在多元主体的市场治理格局下，一些能够通过内部变通实现治理目标的方式则需要具有法律约束的契约、合同和标准来进行规制和治理。

(四)整合组织机构，实现合作伙伴关系

从组织路径上讲，多元主体的协同治理，需要推动组织结构从单向的垂直化线性结构转向交互性的扁平化网络结构，各主体之间的关系由控制导向型关系转向为合作伙伴关系。首先，要建构任务型组织结构。组织结构的整合与设置应围绕现代文化市场治理问题的不确定性、复杂性和跨区域性等展开，以社会效益为中心，以市场治理目标为导向。其次，要整合现代文化市场各治理主体的功能，通过将不同主体的比较优势与其价值取向有机结合，实现功能和价值的整合。再次，要优化各主体合作治理流程，在多元主体格局下，各主体之间应该是非线性的、交互的关系，除“输入、输出”之外，还有“反馈与回应”等环节。最后要整合资源，以保障多元主体形成的网络结构有效衔接和有序运行，提高资源利用效率。

非政府主体是一种 “组织化私序”，以其无边界、无等级、高度灵活的特点有效地实现职能分担、利益纠纷、信息收集和矛盾化解等功能，尤其在应对现代文化建设中复杂的社会诉求与不确定性因素等方面具有较为明显的优势，是应对复杂性和不确定性越发明显的现代文化市场领域中的“缓冲区”，也具有发挥“润滑”各方利益的作用。重构原有的管控导向型关系，实现“互惠互利”的合作伙伴关系，营造开放、包容、友好协商的环境。一是要放开现代文化市场治理的准入门槛，鼓励非政府主体积极参与文化市场治理实践。二是不仅要让非政府主体参与市场治理的实际过程，还应被允许参与决策过程。三要实现包容的关系，这是对开放关系的深化与延伸。多元主体的市场治理格局是多样性的统一，有多元的利益诉求和价值，这些都要求在多元格局中应对分歧时要采取包容的态度。

(五)技术赋能，建立现代文化市场的多元治理系统

与西方国家市场治理中的自主治理以及专业第三方治理不同，在中国现代文化市场的多元化治理格局中，社会共治是政府治理职责的延伸。政府对社会诉求有相当大程度的回应，政府部门承担起社会公平、文化效益等职责，其重大决策不是单纯的分析风险，而是综合考量政治、经济、社会等效果。现代文化市场治理要素的不断增多，仅依靠传统的治理手段存在明显的治理瓶颈，运用信息网络技术提高治理水平是必然选择。信息网络技术在汇集市场主体信息、社情民意、整合分配资源、信息交流和提高协调沟通等方面具有重要作用。一是加强大数据综合分析，整合宣传、文旅、工商、市场治理等数据资源，加强监测分析和预测语境，提高市场治理的精准性、科学性和实效性。二是要重点对现代文化企业的运行规律和经营行为进行大数据分析，建立风险监测预警机制，以防止系统性、区域性和行业性风险。三是要运用大数据资源科学地制定现代文化市场治理政策，完善相关制度，并对实施效果进行跟踪监测，定期反馈并酌情及时调整。