国家监察体制下职务犯罪案件指定管辖研究——基于对241名副厅级以上官员职务犯罪案件的统计分析

李震

（山东大学 山东青岛 266237）

近年来，职务犯罪刑事诉讼中指定管辖的案件越来越多，这也引起了学界和实务界对刑事诉讼中指定管辖制度的关注。主要原因在于，随着国家反腐败斗争的深入开展，越来越多的官员因涉嫌职务犯罪被推上审判席，而涉嫌职务犯罪的被告人又有其特殊性，在法定地域管辖原则下，职务犯罪案件的处理常常面临地方权力干扰、人情关系障碍、媒体公众质疑等问题，特别是2001年辽宁“慕马案”使得地域管辖原则受到冲击，职务犯罪案件指定管辖逐渐成为司法惯例。目前已有的研究主要论述了职务犯罪案件指定管辖制度的优势与缺点，并提出了制度改革意见，但是相关的实证研究仍然缺乏，且对国家监察体制改革对职务犯罪案件指定管辖制度带来的影响关注不多。本文采取实证研究的方法，结合国家监察体制改革这一大背景，对收集的241件副厅级以上官员职务犯罪案件进行分析，希望能够对监察体制下职务犯罪案件指定管辖问题研究有所助益。

一、职务犯罪案件指定管辖的界定

管辖在《中华人民共和国刑事诉讼法》中自成一个体系，被规定在第二章，其中既包括立案管辖即法院、检察院、公安机关直接受理刑事案件的范围，也包括审判管辖，即法院受理审判第一审刑事案件的范围，审判管辖又可以分为地区管辖、级别管辖、专门管辖和指定管辖。[1]目前已有的研究成果对刑事诉讼指定管辖的阐释已经颇多，[2]但是如果将指定管辖细化到职务犯罪案件中，特别是在国家监察体制下，职务犯罪案件指定管辖的概念值得进一步厘清。

就职务犯罪而言，因其涉案主体的特殊性，其案件的调查权归监察机关，由监察机关调查终结后移送同级检察机关，检察机关或自行审查起诉或指定下级检察机关审查起诉，由审查起诉检察机关同级的审判机关审判。监察调查需要指定管辖的，由上级监察机关依据《中华人民共和国监察法》（下称《国家监察法》）指定下级监察机关调查；审查起诉阶段需要指定管辖的，一般由立案调查监察机关在移送检察机关审查起诉前，与检察机关、审判机关沟通协调，就案件的管辖事宜达成一致。总的来说，在职务犯罪案件办案程序中，共涉及三种类型的指定管辖，先后是指定调查管辖、指定起诉管辖、指定审判管辖。

二、职务犯罪案件指定管辖的现状及评析

职务犯罪案件指定管辖、异地审判目前已经从一种例外变成常态，成为中国反腐败斗争工作中独特的风景线。特别是十九大以来，国家进行监察体制改革，集中统一、权威高效的监察体系初步建立，制度优势正在逐渐转变为治理效能，越来越多的涉案官员被推上被告席。与此同时，指定管辖在职务犯罪案件中也被运用得越来越多。笔者对2018年3月-2019年3月最高人民检察院官网权威发布的案件做了数据统计，截至3月7日，各级检察院共计对241名涉嫌职务犯罪的副厅级及上官员（含国有企事业单位）进行了审查起诉。省部级高官案件由国家监委调查、最高检指定管辖、地市级检察院审查起诉，厅局级官员由本省监委调查、省检察院指定管辖、地市级检察院审查起诉是目前相对固定的案件办理模式。

（一）调查阶段的指定管辖明显减少

1.调查阶段省部级官员职务犯罪案件指定管辖明显减少

在国家监察体制下，调查（侦查）阶段的指定管辖明显减少。以省部级高官职务犯罪案件为例，在国家监察委建立前，侦查阶段的指定管辖率高达91%，由最高检察机关直接立案并侦查的案件仅王三运1案，其余案件均由最高检指定异地省一级检察机关侦查；但是在国家监察委建立后，调查阶段的指定管辖率仅为41%，半数以上的案件直接由国家监委立案调查，且指定调查管辖的情况越来越少，表明随着国家监察制度的进一步完善和成熟，省部级高官的职务犯罪案件的立案调查将由国家监委实施。

2.调查阶段厅局级官员职务犯罪案件指定管辖成例外

在“党管干部”原则和“下管一级”的国家监察体制下，厅局级官员职务犯罪案件指定调查管辖率不足2.3%，调查阶段的指定管辖成例外。以厅局级官员职务犯罪案件为例，涉嫌职务犯罪的厅局级官员，中管干部由国家监委立案调查，省管干部一般直接由本省监委进行调查，省管干部被省监委指定给市级监委调查的仅王赤卫案1例（该案由江西省监委指定南昌市监委调查）。在笔者统计的44件厅局级官员职务犯罪案件中，由其本省监委调查的有39件，占比高达88.6%。

（二）审查起诉阶段的指定管辖率高，受指定对象相对确定

1.审查起诉阶段指定管辖率居高不下

在审查起诉阶段，指定管辖是常态，通过计算发现，241件副厅级以上官员职务犯罪案件中指定管辖率达到95.9%，异地审判率则为91.5%，指定管辖案件中仅存在部分官员由其犯罪地管辖。以26件省部级高官职务犯罪案件为例，仅1件由北京市监委调查，后由北京市检交北京市检一分院审查起诉，另外25件均由最高检指定管辖，其中跨省异地管辖率92%。

2.审查起诉阶段检察机关有较为确定的受指定对象

笔者通过对数据分析发现，在审查起诉环节，最高检和省一级检察机关指定管辖存在相对较为确定的受指定对象。最高检在指定管辖时指定江苏省、河北省、北京市三地的检察机关审查起诉案件较多，湖北省检则将其辖区内近九成的职务犯罪案件指定给了咸宁、襄阳、黄石、荆门四地市一级检察机关，广东、湖南、吉林、内蒙古、安徽、四川等省（自治区）检察机关均将其辖区内半数以上的职务犯罪案件指定给了相对确定的3-4家市一级检察机关。针对这一现状，一方面我们可以分析为上级检察机关对其所辖的这几家检察机关的办案能力比较认可，对其承办案件的质量比较有信心；另一方面也可能是相对确定的几家受指定检察机关办案经验丰富且能够很好地整合司法资源，保障案件得到公正而又迅速地处理。

（三）审判阶段异地审判是常态，犯罪地审判成例外

实践中，副厅级以上官员职务犯罪案件异地审判是常态，犯罪地审判成为例外。笔者通过数据梳理发现，241件职务犯罪案件中被告人在其犯罪地审判仅有19件，占比不足9%。存在犯罪地审判的案件主要集中在北京、重庆、天津、海南等四省（市），其余案件的审判机关也均为省会城市的中级人民法院，且被告人均非地市一级党政部门的主要领导人员。

通过对比检察机关的指定管辖率（96%）与审判机关的异地审判率（91%）发现，实践中存在部分案件虽然经过指定管辖，但是仍由其犯罪地审判机关审判，这部分案件占比在5%左右；除此之外亦存在部分案件未经指定管辖，直接由其犯罪地审判机关审判，这种符合新《刑事诉讼法》法定地域管辖原则的案件占比在4%左右，主要为被告人非地市一级党政部门的主要领导人员的案件，且犯罪地为省会城市，案件在省会城市的中级人民法院审判。

三、职务犯罪案件指定管辖的意义与问题

职务犯罪案件指定管辖、异地审判是中国人民在几十年的反腐败斗争中创造的“中国办案模式”，这种中国模式是用中国司法智慧解决中国司法难题的一大创造，这种模式不是来自西方语境也非来自书本教条，而是切切实实地产自中国的司法土壤，对打击职务犯罪、维护司法公正、提高司法公信力发挥了积极的作用，[3]这值得我们肯定；但是法定地域管辖从世界范围内来看是通例，我国的新《刑事诉讼法》管辖一章也对法定地域管辖做出了原则性的规定，从立法的层面看，职务犯罪案件指定管辖缺少相应的法律规范，与法定地域管辖相比，仍应是一种例外情况，且职务犯罪案件的指定管辖在实践中亦存在诸多不足，影响了司法的公正和效率。

（一）职务犯罪案件指定管辖的意义

1.克服地方权力干扰，消解公众质疑，提高司法公信力

已有学者指出，对高官职务犯罪案件实行指定管辖、异地审判，取得了非常好的效果，有效地排除了案件查处过程中的各种干扰和阻力，也有效地消除了媒体公众对审判工作的质疑和误解。[4]涉嫌职务犯罪的官员多数是在犯罪地耕耘多年，社会关系盘根错节，或亲戚朋友仍身居高位，或门生故旧已遍布地方，借助其辖区的司法工作人员地进行调查、追诉、审判，极容易受到地方“关系网”的干扰，给办案人员造成极大的心理压力和工作障碍；此外，有的官员身居要职，一旦被查处，可能会牵出一串涉嫌职务犯罪的地方干部，当地党政一把手出于地方稳定的需要难免会在相关问题的查处上“捂盖子”，这对腐败问题的及时发现、迅速查处会造成不良影响，从而给公众造成“官官相护”的印象，使得公众对案件的办案程序和定罪量刑产生质疑。

2.整合司法资源，保障办案质量，锻炼司法队伍

在审查起诉和审判环节，指定管辖、异地审判，除去排除地方干扰的因素外，还有一个重要的作用就是整合司法资源、保障办案质量，也在一定程度上解决了司法系统案多人少的问题。笔者通过对241件副厅以上官员职务犯罪案件的数据分析发现，受指定管辖的机关相对确定（前已述及），在全国范围来看，江苏、河北、北京三省市的司法机关承办了三分之一以上的重大职务犯罪案件，这既是最高司法机关对这三省市司法机关办案能力的一种认可，也反映出这三省市的司法机关办案经验丰富且能够很好地整合司法资源，保障办案质量。另外，已有学者通过调研发现，职务犯罪案件指定管辖的启动与地方司法机关锻炼当地司法队伍的考虑有关，[2]这与笔者对广东、湖南、内蒙古、湖北、安徽、四川、甘肃等7省（自治区）检察机关指定管辖案件的数据分析相印证，这7家省一级检察机关指定管辖的案件半数以上指定给了相对确定的3-4家其所辖的市一级检察机关，而该省（自治区）的省会城市检察机关均不在这3-4家市一级检察机关之列，将职务犯罪案件指定给非中心城市的检察机关、审判机关，可以在平衡司法资源的同时，锻炼司法队伍。

（二）职务犯罪案件指定管辖的问题

1.缺乏相关法律制度的规范，指定管辖决策依赖相关机关的协商

由于缺乏具体的规范，职务犯罪案件的指定管辖一般由监察机关、检察机关与审判机关协商确定。一方面，因为协商的前提是合意，协商的成功与否取决于相关主体的意思自治，而司法案件均具有复杂的“社会结构”，[5]相关主体在协商的过程中难免会考虑自身的“利益”（实践中，存在中级人民法院以“本院刚办理过一起厅级官员职务犯罪案件”和“市中级人民法院刑事审判工作人员紧缺，曾向省高院汇报无力承担此类案件的指定管辖”为由拒绝了案件的指定管辖），这无疑会增加协商的难度，拉低司法效率。

2.管辖申请权和异议权缺失，被告人程序权利保障不足

在职务犯罪案件指定管辖中，被告人没有指定管辖的申请权和管辖异议权，被告人及其辩护人无法参与到指定管辖的决策过程，指定管辖由国家机关单方作出，呈现出行政性强而诉讼性弱的“畸形”状态，对被告人的程序性权利保障不足。

3.犯罪地与指定管辖地存在地域差异，可能导致审判结果的实质性不公

犯罪的社会危害性是定罪量刑的基础，而社会危害性是一个具有特定地域性和时间性的概念，脱离犯罪地的特定地域时空而将案件转移到其他地域的司法机关管辖，会对案件的社会危害性产生不同的评价。[6]我国虽然建立了全国统一的法律制度，但是法律允许根据不同地区的社会状况和经济发展水平制定不同的标准，就职务犯罪案件而言，不同的犯罪嫌疑人受贿同样的金额，如果放在经济较为发达的地区进行审判，对其受贿行为的“社会危害性”评价可能比较低；而如果放在经济较为落后的地区进行审判，其受贿行为的“社会危害性”可能就明显偏高，被告人受到刑罚一般会比前者更加严厉。

自2001年辽宁“慕马案”以来，地方司法机关办理本地高官职务犯罪案件的能力和司法公信力受到普遍质疑，检察机关指定管辖、审判机关异地审判也成为解决这个问题的良方，时至今日，这种本应当是刑事案件管辖例外的异地管辖却在职务犯罪案件办理中，越来越成为一种常态化的操作模式，这无疑是对近二十年来司法改革和建设进步的无视。

四、职务犯罪案件指定管辖的改革建议

国家监察体制改革，使得原本存在于职务犯罪案件侦查阶段的指定管辖大幅减少，这得益于通过监察体制的改革确立了职务犯罪调查机关的权威，有效的摒除了地方权力对案件调查工作的干扰。那么能不能通过对审判体制的改革，也确立司法审判的独立性和权威性呢？答案是肯定的！本文认为，在职务犯罪案件中，指定管辖之所以大量存在，归根结底是因为司法独立不彰，司法机关抗干扰能力不强，使得指定管辖、异地审判成为一种次优选择，当下，监察体制改革确立监察机关的权威，有效地解决了侦查（调查）阶段指定管辖问题，可以预见在今后的司法改革中，通过增强司法机关的权威，提高司法机关的抗干扰能力和司法公信力将是主要方向。

（一）明确职务犯罪案件法定地域管辖原则，建立监察监督机制

本文认为，官员职务犯罪案件的审查起诉和审判由其犯罪地管辖有其先天的优势：一方面，犯罪地管辖符合了刑诉法规定的法定地域管辖的基本原则，且由其犯罪地的司法机关进行追诉审判能够实现教育效果和社会效果的有机统一，降低诉讼成本，提高诉讼效率，诉讼经济优势明显；另一方面，监察体制的设立使得职务犯罪案件犯罪地管辖有了保障，以厅局级官员职务犯罪为例，一般是由其本省监察委员会立案调查，调查终结后移送本省检察院，如果省检察院将案件交犯罪地检察院审查起诉，并在犯罪地法院进行审判，与此同时，省监察委员会对案件的起诉审判环节进行监察监督，有一双“眼睛”始终盯着案件的办理，如果此时地方势力干扰案件的处理，省级监察委员会正好“顺藤摸瓜”，将涉案被告人在其犯罪地的“关系网”彻底打碎。

（二）保留指定管辖这一中国司法智慧的适用，建立指定管辖申请制度

对于极为特殊的案件，允许指定管辖，但将案件指定管辖的权力真正的收归法院，让法定的指定管辖的主体得以回归，法院成为职务犯罪案件的指定管辖的主体而非检察机关对案件指定管辖后的被动接受者。日本请求转移管辖制度值得我们借鉴。所谓请求转移管辖是指当刑事诉讼中的检察官、总检察长、被告人认为案件存在可能影响案件公正裁判的特殊情况时，可以向上级法院提出转移管辖的请求，由上级法院作出管辖裁定，有管辖权的法院将案件移送其他法院管辖。[7]我国可以借鉴日本的请求转移管辖制度，建立指定管辖申请制度，将指定管辖的作出建立在检察机关建议或被告人及其辩护人申请的基础之上，将指定管辖的决定权赋予审判机关。这一制度的优势在于，一方面，将指定管辖的决定权留给了法院，而检察机关仅具有指定管辖的建议权，进一步确立了“审判中心主义”的地位；另一方面，赋予被告人指定管辖的申请权，增加被告人、辩护人对指定管辖的程序性参与，被告人可以在一定程度上排除他所信不过的人，这符合公正原则，[8]也可以纠正指定管辖行政性强而诉讼性弱的畸形状态。

（三）确立职务犯罪案件指定管辖类似地域原则

对指定管辖、异地审判可能因地域差异造成审判的实质性不公，前文已有论证，在指定管辖实践中，确立类似地域原则，要求受指定管辖地与法定地域管辖地的经济和社会发展水平相似，面对同类型的案件，能够根据基本相同的量刑标准，作出轻重基本相同的刑罚判决。这样一来，能够有效避免受指定管辖法院在定罪处刑时的两难境地，既不用为了照顾被告人的合法权益突破本地的判决先例，也不会因为根据本地犯罪标准判决造成被告人的“罪”与“刑”失衡。当面临极为特殊的案件时，检察机关或职务犯罪案件的被告人可能会向审判机关提出指定管辖的申请，这时审判机关遵照类似地域原则指定与犯罪地法治水平相似，经济和社会发展水平相当的区域法院管辖，这样便能够有效克服指定管辖制度的缺陷，避免审判结果对被告人的实质性不公，同时兼顾打击职务犯罪与保障人权的平衡。[6]

五、结语

在国家监察体制下，反腐败斗争取得了压倒性胜利，越来越多的涉嫌职务犯罪的官员被推上了审判席，而职务犯罪案件的指定管辖也在实践中被运用得越来越多，伴随着指定管辖存在的问题也越发凸显，受到了理论界和实务界的重视。我们在肯定监察体制改革有效解决了调查阶段的指定管辖问题的同时，也应该清晰地认识到，在审查起诉阶段和审判阶段的指定管辖、异地审判的诸多问题仍然存在。职务犯罪案件指定管辖这一中国司法智慧在实践中的积极功效值得保留，但是法律规定的法定地域管辖原则有其深厚的理论基础和实践价值。我们可以将指定管辖、异地审判作为“排除权力干扰、消解公众质疑、避免人情障碍”的良方，但是更应该清楚地认识到问题的根源还是在于当下的司法机关独立性不彰、司法公信力不足，一味地适用指定管辖、异地审判终非治本之策。