电子政务中区块链技术价值、瓶颈与赋能的研究

杨尚烨

（南京审计大学公共管理学院，江苏 南京 211800）

习近平总书记在中央政治局第十八次集体学习时指出，要强调区块链技术的集成应用在新的技术革新和产业变革中发挥重要作用，要进一步探索利用区块链形成数据共享模式，以实现政务数据跨部门、跨区域间的利用与维护，促进业务协同办理。其中特别围绕 “区块链+政务服务系统”提出了要深化区块链技术在政务服务系统中的应用，给人民群众更好的政务服务体验。当前，如何借助区块链技术改进和完善电子政务已成为提升政务服务效能的重要课题。

1 区块链技术的内涵及特征

区块链技术是一种以类似于分布式账本的形式记录和保存信息的技术，最早由中本聪 （Satoshi Nakamoto）提出[1]。其基本原理是利用密码学技术将交易网络中的信息以数据包的形式存储，并且根据实时数据变动层层递进更新。区块链网络中的用户只有在拥有上一个数据包使用权并进行相关验证后才有权利进入下一个数据包实现信息共享，而这一个个数据包就是所谓的 “区块”，每下一个区块都包含了上一个区块中的所有信息[2]。区块链技术的诞生为进一步保护网络中用户的隐私以及数据安全提供了新的解决方案。

区块链技术最早应用于金融领域，其核心产物便是当下最热门的虚拟货币——比特币。由比特币的交易模式可知，区块链技术主要具有以下特征。首先是区块链网络的去中心化。相比于传统网络中“由点及面”的发散性传播，区块链网络信息传递模式可以理解为 “链式”的单向传播。即区块链网络中是没有核心节点的，信息传递是在一条设计好的 “链条”上层层递进的，同时每下一个区块包含了上一个区块的所有信息，因此不需要相关硬件设备的中心化管理，避免了传统网络存在的因核心节点被破坏而导致整个系统瘫痪的风险。其次是区块中数据的不可逆性。这也是区块链技术能在各大领域大放异彩的核心特性。区块链网络中的数据以“时间轴数据库”[3]的形式产生和存储，通过时间戳、哈希值校验等技术实现单向链式传递，确保了网络中所有交易行为的完整记录和可追溯。此外，由于各区块间的层层关联，导致了一旦形成记录就不可更改，因此区块中的数据还具有审计价值[4]。最后是区块链的智能合约属性。该特征可以理解为将整个区块链网络作为新式的 “信任背书”，网络中的交易者通过事先商定并设置达成协议的条件录入区块，由对应节点的机器设备按照协议自动匹配完成了交易[5]，不仅降低了信息交换成本还提高了执行效率。同时，区块链系统的维护是由网络中所有节点共同负责的，因此还具有稳定性和低耗性。

2 区块链应用于电子政务的技术价值

当前区块链技术已高效赋能多个领域，例如数字金融、物联网、智能制造等。在新时代国家治理能力现代化要求的背景下，电子政务融合区块链技术的应用既是必需又是必然。对于区块链技术在我国电子政务应用中的发展前景，本文认为主要集中在以下3个方面。

2.1 推进政务公开的透明化和智能化

研究表明，政府部门掌握了近80%的社会信息资源[6]。随着生产力的发展，公众的民主意识普遍觉醒，他们对政府政务信息公开透明程度的要求越来越强烈。区块链技术的诞生恰好可以满足这一需求。一方面，区块链技术特有的以时间戳为链式结构的网络形态，能够按照时间顺序记录政府的每一次决策，包括文件发布、实施过程以及结果评估等，同时相关资金去向、使用情况也能够实时记录并及时向社会公示，确保公民获取信息真实可靠的同时，进一步提升了政府的公信力[7]。一旦出现问题，区块链技术特有的 “时间轴数据库”还能随时追溯每个环节的责任人，因其不可篡改的特性，可以避免因责任主体模糊而导致的相互推诿现象，从而实现精准问责。另一方面，区块链技术可以拉近公众与政府的 “距离”，实现政民间的良性互动。区块链网络的 “点对点”机制能够顺畅民意的表达，降低传统科层体制下信息传递过程中的失真问题。同时，区块链技术能够进一步优化政府在信息公开时的选择。政府部门可以通过区块链智能合约属性对政务信息进行分级分类，利用区块链中的 “公钥”和 “私钥”进行可视人群划分，这样既能够保障公民的知情权，又避免了传统密码交换环节可能出现的安全性问题[8]。

2.2 完善个人征信体系以优化政务审批流程

基于区块链的非对称加密技术以及数据的不可篡改特性，区块链网络有助于政府部门进一步完善个人征信体系：制作基于全网共识机制的 “个人电子身份证”[9]。当用户进行相关政务活动需要进行身份验证时，无需再提供繁杂的实体证件证明，通过连接区块链网络便能对个人的身份信息进行确认。同时，由于在区块链网络中录入的信息具有不可更改以及可追溯特性，一旦形成身份ID，个人信息只能在原有信息基础上不断更新但不能覆盖，进而保障了用户录入信息的真实性和关联性。在此基础上，区块链技术的普及应用能够进一步规范个人道德行为。因为失信等不良记录同样会被实时更新于区块链系统中并同步到整个网络持续保留，成为个人不可磨灭的污点。政府部门亦可根据个人失信行为对其日常消费等活动进行限制；此外，区块链网络本身作为 “信任背书”，很大程度上免去了传统的第三方担保制度[10]，进而可以简化政务审批流程。有关交易记录、资金动向以及产权责任都能用区块链技术进行记录和查实，降低了传统行政审批环节中因信息不对称造成的资源浪费。

2.3 打破 “数据壁垒”以提升政务服务质量

区块链技术对政府部门治理能力和服务质量的提升主要体现在以下两个方面。一是可以促进不同部门内部信息交流和数据共享，有助于打破 “数据壁垒”。以区块链网络为范式构建的部门间 “点对点”直接关联的网络结构，实现了纵向整合、横向贯通的 “信息高速公路”，避免传统信息交换中因层层审批流程导致的效率低下。在此基础上，各政务服务部门可以共同打造集成的、全方位的政务服务电子平台，实现用户业务 “一机办理”。二是区块链技术的智能合约属性可以更好落实扁平化管理、一站式服务的理念。政府部门通过将各类业务的审批要求、所需材料事先录入合约，业务办理者只需通过网络查询并提交相关材料，由区块链网络智能核验并通过。对不符合要求的申请，系统将自动返回上一界面并提示问题所在环节。既可以降低传统政务服务中的人力成本，又赋予公众更现代化、便捷化的服务体验。近年来浙江省全面开展的“最多跑一次”改革便是典型示例[11]。

3 当前“区块链+政务服务”发展存在的技术掣肘

没有任何一项技术不存在缺陷。区块链技术作为刚诞生的网络应用范式，虽然对于我国电子政务发展具有极大的应用前景，但是当前技术本身仍不成熟，应用于电子政务服务不可避免地将面临诸多瓶颈限制。

3.1 技术安全隐患仍然存在

目前，区块链技术应用于电子政务服务尚存在3个方面的安全隐患。首先是区块链技术设计本身存在的安全隐患。虽然区块链技术的去中心化是优势之一，但这同时也是一把双刃剑。区块链技术始终面临着51%算力攻击的威胁，这是区块链技术自诞生起就注定了的弊端。虽然要想在整个区块链网络中掌握51%的节点数，无论是在技术难度，还是在资金成本的投入上都是极为困难的。不可否认的是存在这一可能，即一旦有人掌握了51%的网络节点数，他就能掌控整个区块链网络，可任意盗取、篡改所有数据。我国政务系统掌握的数据包含整个社会资源，一旦失控，损失是不可估量的。其次是用户在使用区块链网络过程中的安全隐患。由于区块链技术在实际操作过程中涉及到公钥和私钥的交替使用，其中公钥意味着整个区块链网络中用户都能获取的个人帐号公开信息，个人信息隐私安全存在风险。私钥则更为重要，私钥往往意味着个人不能公开和更为机密的数据，也是私人交易过程中用户间进行身份认证的依据。一旦私钥密码遗忘或是丢失，结果将是不可挽回的。因为当前技术并不存在帮助找回私钥的可能，所以用户将面临丧失交易权利的风险[12]。最后是区块链技术应用中存在的安全隐患。虽然区块链技术以其对数据的实时记录且不可篡改特性作为信任背书，但毕竟技术研发时间较短，在电子政务中的应用更是处于起步阶段，谁都无法确保该技术的持续稳定和安全可靠。因此，区块链技术在电子政务服务发展过程中的普及还有待观察。

3.2 使用成本难以衡量

一是数据长期保留的成本问题。区块链技术的一大特征是对在区块链网络中所有数据进行全过程留痕，这也是其能够实现数据可追溯的基础保障。然而，当海量的数据被保留下来后，其管理成本便成了一个大问题。无论是将其存储在云系统中，还是转移到相关档案管理部门进行管理，期间数据的维护、更新、调用都将消耗大量人力、物力和财力。同时，由于数据中包含大量个人、企业、社会等的私密信息，难免会引来黑客的攻击，因此对数据库安全进行技术保障以及定期维护也是十分必要的，但这也意味着更多成本的投入。二是区块链技术与电子政务结合中配套设施的建设成本问题。“区块链+电子政务”并不是简单的 “1+1”，其中还包括各种互联网技术的同步应用，例如5G、大数据、云计算、物联网等，因此要想实现区块链技术更好地赋能电子政务服务，必须搭配更多新基建的开发利用，配套相关技术的软硬件作为支撑。而这些基础设施的投入成本以及构建完成时间都不是短期能够实现的。此外，由于当前缺乏统一的区块链平台建设规划与职能要求，各地方政府各自为政搭建的各类政务服务电子平台存在功能重叠、彼此不兼容的情况[1]。今后在对其进行整合、排查的过程中又将会造成不少公共资源的浪费，这也是值得考量的事。

3.3 顶层设计急需完善

一项技术的普及应用，尤其是要与我国政务服务系统进行结合，势必要从上至下进行统筹协同，规范其运行框架以及职能清单。然而现阶段国家层面并未出台有关区块链技术的统一应用规范，导致当前各地方政府在实际应用过程中出于对政绩的需要或是追求治理能力的创新，各类电子政务网站、平台层出不穷，出现了 “技术浪费”现象。此外，由于缺乏统一的构建标准以及数据传输渠道，各类政务服务平台间无法有效兼容。而区块链技术的分布式算法如果没有统一的沟通机制，依旧会出现各节点间数据交互不匹配的状况，形成新的 “信息壁垒”。除了技术规范外，区块链技术在实际应用于电子政务中的操作规范还有待完善。例如责任主体的界定、违规行为的判定以及相应的惩治措施的制定等。如果不从法律层面对技术操作进行规范，技术 “双刃剑”的弊端将会暴露无遗。最后，当前政府部门有关区块链技术人才的储备匮乏。人才作为创新的核心要素，如果没有合格的 “掌舵人”，区块链技术也无法在政务服务实际应用中发挥其应有的效能。

4 拓展区块链技术持续赋能电子政务的政策建议

鉴于区块链技术的特有属性和优势，广泛应用区块链技术可有效推动我国电子政务现代化建设，提升服务效能。但当前区块链技术在应用于电子政务建设的过程中还存在不少瓶颈，制约着技术价值的最大化，这需要通过一系列政策来加以突破。

4.1 进一步推进区块链技术的研发工作

基于当前区块链技术与我国电子政务的结合还处于探索阶段，一方面，要继续推进有关区块链技术的研发工作，不断更新技术，与时俱进。同时大力发展与之配套的5G、云计算等新基建建设，为区块链技术赋能我国电子政务 “保驾护航”。另一方面，目前在有关电子政务中应用区块链技术还停留在理论分析阶段，今后应着手于将诸多理论研究付诸实践，要按照习近平总书记的有关指示，实时关注区块链技术的发展现状和应用趋势，加快落实相关技术在电子政务中的应用，开发统一高效的区块链使用平台。同时，各地方政府可根据自身情况，研发具有地方特色的 “区块链+政务服务”系统，针对在使用过程中显露的弊端不断调整和完善现有区块链技术，弥合理论与现实差距，从而更好地为当地百姓提供精细化的政务服务，实现治理现代化。

4.2 加快推进区块链技术应用中的标准化

应用区块链技术发展电子政务，首先要明确工作目标，即政府部门要有选择性地利用区块链技术弥补电子政务服务过程中的短板。明确区块链技术与电子政务的结合并不是简单的 “1+1”，明确技术的应用只是手段，是为了更好地服务于治理，因而不能陷入 “技术主导论”的思维中。政府部门在秉持一切为了更好服务人民理念的同时，也要考虑到当前区块链技术的发展水平与当前制度政策保持一致性，进而因地制宜地利用区块链技术赋能电子政务发展。其次要规范制度建设，要加强区块链技术应用于电子政务的顶层设计，特别是要从国家层面出台总的技术标准与操作指南，以此统筹地方性发展。同时，各地方政府要出台与之配套的又具有地方适应性的区块链技术应用指标、规范，确保各区块网络间能够实现互联共享，避免新的 “信息壁垒”产生。最后要整合当前存在的各类政务服务平台，避免功能重叠以及资源浪费。要始终坚持依法治网，明确区块链技术在应用电子政务操作过程中的责任主体、监管主体以及惩罚机制，确保 “区块链+政务服务”工作能够规范展开。

4.3 扩大区块链技术人才的储备

“区块链+电子政务”发展的基础在于对区块链等互联网技术的应用，而目前我国行政人员中具备相关技能的人才少之又少。为了今后更好实现区块链技术对电子政务的赋能，一是要加强对现有政府人员的技术培训，可以选择部门中有互联网应用技术基础或者有兴趣学习区块链等相关技术的行政人员进行技能培训。二是政府部门可以考虑与相关互联网公司合作，通过技术交流与人才引进，从市场吸收相关区块链技术人才，发挥术业专攻优势，用“协同治理”理念打造专业互补的区块链政务服务平台。三是充分发挥高校为社会培养所需人才的职能，定向培养一批兼具行政管理能力以及互联网应用技术的复合型人才，为我国电子政务现代化的持续发展积蓄力量。

5 结束语

区块链技术特有的去中心化、数据留痕以及智能合约等属性，无疑为我国电子政务的现代化发展提供了强大助力，但区块链技术本身存在的安全隐患以及其在与电子政务实际结合过程中存在的一系列弊端都应得到广泛关注。在继续推进 “区块链+电子政务”研究的同时，要从政策层面尽快落实相关规范，培养更多掌握区块链等互联网技术的公共管理复合型人才，更好地释放技术价值，提升政府治理能力现代化水平。