整体性治理视角下网格员培训模式创新研究

刘大伟

(南京晓庄学院 教育治理与智库研究中心，江苏 南京 210017)

一、网格员培训问题的涌现：网格化治理面临的新挑战

作为网格化治理的最终执行者，网格员在政策法规宣讲、日常治安巡防、安全隐患排查、城乡治理协管等多方面发挥了重要作用。尤其是在此次新冠肺炎疫情的考验下，网格员群体在拉网排查、区域联防、重点管控上发挥了积极的战斗堡垒作用，实现了习近平总书记提出的“强化社区防控网格化管理，采取更加周密精准、更加管用有效的措施，防止疫情蔓延”(1)《中共中央政治局常务委员会召开会议研究加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作》，《人民日报》2020年2月4日，第1版。目标。但与此同时，伴随着疫情的聚焦，网格员群体中一些简单粗暴的防控做法开始出现，反映出其整个群体在专业素养上的问题。结合疫情考验以及国家治理体系和治理能力现代化目标的实现，加快对网格员群体的培训，解决网格员群体来源不一，年龄、学历、经历等差异导致的专业能力差距，提升群体素养，已经成为了城市现代化治理目标实现过程中刻不容缓、亟待解决的重大问题。但就目前各地情况来看，对网格员群体的关注还明显不足，尤其是借助培训提升网格员能力这一点来看，各地还缺乏整体协同、统一推进的能力，导致网格员群体的培训碎片化，阻碍了群体能力的提升。具体而言，网格员培训存在着培训政策的碎片化、培训体系的碎片化和培训信息平台的碎片化。

(一)培训政策的碎片化

培训政策的碎片化主要体现在网格员培训政策制定执行的碎片化。网格员的培训属于一个新生事物，是伴随着网格化治理的不断推进后考虑的下一步问题，所以各地在政策制定方面也是在不断完善的过程中，其政策制定执行多是附属于网格化治理的主体文件当中。就目前来看，对网格员培训的政策制定及执行基本由县区甚至乡镇街道一级完成，这也造成了各地各自为政的碎片化局面。如江苏省在2017年12月江苏省委办公厅、省政府办公厅联合印发的《关于创新网格化社会治理机制的意见》中提出，“网格管理员……培训后持证上岗”，“积极开展各类专业技能和业务知识培训，提升网格管理人员相关业务工作能力和专业水平”，但如何开展、由谁主导，在省一级文件中并无具体细则。在随后的贯彻落实过程中，还是由各乡镇或街道来具体操作。仅以江苏为例，靖江市马桥镇的《创新网格化社会治理机制实施方案》中提出“建立网格人员业务培训机制，强化网格人员能力培养”，邗江区甘泉街道《创新网格化精细化社会治理工作实施意见》提出“采取专题授课、现场教学、定期培训等多种方式，教会网格员开展社会治安综合治理相关工作，全面提升网格员能力素质”，盐城市盐都区盐渎街道《关于创新全要素网格化社会治理机制的实施意见》提出“由街道组织开展能力素质培训，提高网格员发现问题、处理问题、服务群众的能力，社区(村居)和各部门……开展网格员队伍常态化学习培训，有关职能部门要主动参与网格员业务培训和工作指导”。

这种碎片化的局面在大多数省市都是如此，如宁夏回族自治区银川市政府印发的《社区网格化服务管理队伍建设实施方案》提出，“各县(市)区要有计划地开展网格员培训工作，以政策法规、社区管理、职业道德、网格化服务基本技能等为主要内容”；安徽省淮北市发布的《关于进一步推进全市城乡社会网格化服务管理的意见》提出，“各县区网格监督管理中心要有计划地对网格员进行综合培训和专项工作培训”；浙江省杭州市上城区《深化网格化管理和网格员队伍建设的实施方案(试行)》中要求“将网格员培训纳入年度培训计划，由区、街两级分别组织网格员培训，相关业务部门应积极做好网格员业务培训和工作指导”；山东省青岛市即墨区《关于推进社会治安网格化服务管理标准化建设的实施意见》要求“各村庄(社区)要有计划地开展好网格员的学习培训、经验交流，不断提升每一位网格员的素质和能力”；四川省资阳市雁江区《关于网格化社会服务管理的实施方案》提出“办事处每月召开一次网格员月会，分类别持续不断地开展学习培训工作，提高网格员的素质和能力”。

省市政府将网格员培训事项下放至县区或乡镇街道，是基于“谁主管谁负责”“谁使用谁负责”的原则，表面上落实细化了网格员的培训主体，但实际上造成了操作中的诸多困难。因为在涉及网格员培训的过程中，有很多利益相关和无关的群体。美国经济学家爱德华·弗里曼(R.Edward Freeman)认为，“任何能够影响公司目标的实现，或者受公司目标实现影响的团体或个人”(2)[美]R.爱德华·弗里曼著，王彦华等译：《战略管理：利益相关者方法》，上海译文出版社2006年版，第30页。都是利益相关者，从这一层面来说，受益者如乡镇、街道对网格员进行培训的态度是非常积极的，因为这样一来可以不断提升网格治理的效率，但对于其他部门，如提供培训经费的财政部门、提供师资的党校或民政部门则兴趣不大。而这些部门又多与乡镇、街道在行政上同等级别，在无法获得利益的情况下，自然不会有积极的动力参与网格培训。简而言之，在培训政策制定上，各级政府层层分解，造成了当前碎片化现状；同时在执行过程中由于利益驱动又造成了执行的碎片化，从而对培训效果产生了不利影响。

(二)培训体系的碎片化

培训政策制定的碎片化会进一步导致培训体系的碎片化。由于各级政府将培训任务分解到乡镇街道一级，造成了县域范围内的网格员培训由于行政属地的不同形成了不同的培训体系。这种培训体系的碎片化主要体现在两点，一是培训组织的碎片化，二是培训内容的碎片化。

先看培训组织的碎片化。从宏观层面来看，目前尚未能够形成有效的职前职后协同推进的组织形态，造成了职前与职后培训相脱节的碎片状态，出现这一现象的原因是培训组织者尚未能够从体系化的角度对网格员培训作出深入思考，仅仅将其视作工作的技术性培训，而没有站在网格员职业发展的整体视角来思考培训组织形态。纵观目前各省市的网格治理相关文件，几乎没有提到全程全周期培训的目标。如宁夏回族自治区银川市的《社区网格化服务管理队伍建设实施方案》要求“街道(镇)负责网格员教育培训的具体实施，并做好登记管理工作，指导社区开展日常培训工作；社区负责网格员信息采集、综合服务、应急处置等日常培训”；四川省古蔺县土城乡的《创新社会管理进一步推进网格化服务管理工作的实施意见》规定，“加强教育培训，采取以会代训、集中培训、一对一培训等多种方式，开展网格员系统平台操作、矛盾纠纷调处、特殊人群管理、信访案件办理等方面培训”；江苏省兴化市大邹镇《关于创新网格化社会治理工作的实施意见》要求“按照‘全要素’网格、‘全能型’网格队伍的建设思路，切实加强各类业务培训，提升综合业务技能”。从上述各地的文件要求我们可以发现，在网格员培训时各地的关注点多集中在上岗培训，缺乏全周期培训的整体思考，也没有能够考虑网格员职业发展等问题。从微观层面来看，培训组织还存在着培训条件不佳、师资水平不高的问题。由于各自为政的碎片化培训体制，各乡镇街道在师资遴选聘请、教学场所选择方面并无更好更佳的举措，通常是借助现有的场地和人员完成培训，不能整合行业专家及现代化教育技术手段。

再看培训内容的碎片化。由于缺乏系统性科学性的思考，造成各单位在培训内容方面重复性严重。根据百度搜索“网格员培训”相关内容显示，各地大多数的培训内容是关于基础信息采集、政策法规宣传、公共服务代办、社情民意收集等内容，且会就类似内容进行反复培训，缺乏对培训课程的长效性整体规划，尤其是对理论性培训如网格治理的基本理论、社会心理学理论等内容设计不足，存在重实践轻理论的现象。同时，在当前网格员整体学历不高的情况下，各地也没有形成完整的学历提升教育与技能实践教育结合的“理论+实践”课程模式，缺乏一种统筹通盘思考培训课程内容设计的格局。

(三)培训信息平台的碎片化

网格化治理的优势就是依托数字化信息平台。在网格化治理的过程中，一般依托的是“社会管理信息平台”“基础数据平台”“统计分析平台”“社情民意平台”“评比平台”“指挥中心平台”“信息管理平台”“百姓互动平台”(3)张双喜：《社会治理方式网格化创新》，《人民论坛》2015年第32期，第161页。等数据平台开展各类数据搜集，研判治理形式与模式。但恰恰吊诡的是，一种基于数字化信息平台构建的治理模式却忽略了对基层执行者即网格员群体的培训数据搜集，长此以往，会造成在培训工作中出现一些重复性问题，甚至还会产生不同部门组织培训的相互冲突。归根到底，主要还是没有构建一个统整的培训信息平台。

网格员培训是一个新生事物，相对于其他各类已经成熟的培训而言，还需要有一个不断探索的过程。在这一过程中，其培训信息平台的建设应该是一个由多部门共同参与、资源共享的过程，如财政部门对平台经费的支持、人社部门基于平台的人事考核、教育部门基于平台提供优质的课程、网信部门基于平台提供数据反馈等等，多部门协同构建培训信息平台才能够有效协同作业，推进平台高效发展。但就目前而言，统筹各方协同作业的信息平台还未能够有效形成，这就会导致各部门对培训过程中的信息掌握度不够，重复培训、考核不佳、课程设计缺乏系统等现象会在今后的过程中不断涌现。如银川市要求“民政部门负责网格员教育培训的师资协调、经费落实、规划制定等工作”，街道(镇)负责网格员教育培训的具体实施，社区负责网格员日常培训。这样一来，网格员培训信息会在三方系统中分属存在，极易造成上述的诸如重复培训现象的出现。

二、整体性治理：对网格员培训问题的一种理论回应

针对网格员培训问题中出现的各类碎片化现象，公共管理研究领域已经提出了理论回应。对于各种碎片化和重复性的问题，单一的行政管理改革是无法解决的，这就需要一种整合性的思维来思考这一问题，整体性治理理论恰好是回应碎片化的最好解答。事实上，“整体性治理是在反思新公共管理时代个体主义导致的大量碎片化的基础上产生的”(4)刘大伟、操太圣：《整体性治理视角下的义务教育学校标准化建设》，《教育科学研究》2019年第12期，第21页。，其目的就是从整体治理的视角解决公共产品和服务中出现的各类碎片化现象，再次树立起公共部门的权威性。整体性治理的代表人物佩里·希克斯(Perry Hicks)认为，碎片化的治理会导致以下问题：“一是部门之间相互转嫁问题和成本；二是相互冲突的项目；三是重复建设；四是相互冲突的目标；五是缺乏沟通；六是在回应需求时各自为政；七是公众无法获得恰当的服务；八是在对棘手问题的原因缺乏考虑的情况下，倚重可得的或固有的一套专业干预”(5)胡象明、唐波勇：《整体性治理:公共管理的新范式》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2010年第1期，第11-12页。，这些碎片化的问题进一步加剧了各部门之间的分散，导致在决策过程中相互推诿扯皮的现象严重，增加了决策的复杂性。所以希克斯以“目标和手段”关系分析了碎片化政府和整体性政府的区别，认为整体性政府需要回答的问题是“需要谁参与，并在什么基础上来取得我们在这里真正想取得的东西”(6)竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，《中国行政管理》2008年第10期，第54页。。

从制度层面来看，网格员培训属于准公共产品的范畴，其规划建设过程中涉及到了政法委、财政部门、民政部门、人社部门、乡镇街道等多个在行政上互不隶属甚至不属于同一层次的机构，且最终的培训效果会在社区治理上得到充分显现，所以说从站在国家治理体系和治理能力现代化的高度来看，重视网格员培训，并运用好这一载体提升治理能力是非常重要的。基于这样的一个出发点，运用整体性治理理论，牵头协调各方资源，对于解决当前培训过程中的碎片化和重复性问题具有很重要的理论意义和应用价值。整体性治理可以就网格员培训这一问题对相关各部门的思维方式及治理模式方面提供有效的帮助。从思维方式上来看，整体性治理的思维方式“注重各部分之间的联结方式或结合方式，以及在这种结合方式中产生的新的现象、新的属性，它是社会科学研究中一个行之有效、并被广泛应用的传统方法”(7)蒋俊杰：《我国城市跨界社会问题的整体性治理模式探析——以上海市长宁区社会管理联动中心为例》，《中国行政管理》2015年第3期，第62页。，这种整体主义的思维方式有助于各参与方齐心协力推进目标的实现。从治理模式来看，整体性治理强调将不同层次或同一层次的治理进行整合，并在功能内部进行协调，提供一站式的服务(8)竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，第54页。，这样将有助于提高治理的效率。

三、南京网格学院：网格员培训问题整体性治理模式的创新探索

(一)南京网格学院机制创新的背景

南京网格学院的筹划建设是与南京市网格化治理的快速推进同步开展的。2017年下半年开始，江苏省委省政府部署开展创新网格化社会治理机制工作，南京市成为省里确定的五个试点单位之一。因此，南京市委市政府先行先试，在《南京市创新网络化社会治理机制的实施意见(试行)》指导下，在江宁、玄武、栖霞、建邺、浦口5个区15个街道107个社区开展试点工作，形成了如江宁“全要素网格”等一批有代表性的网格治理模式。在网格化治理的过程中，南京市按照每个网格至少配备一名专职网格员、专属网格配备一名固定网格工作人员的要求，将全市划分为12853个网格，配备了专兼职网格员30970名(其中专职11417名)(9)《我市评出“最美网格员”“最美平安志愿者”》，《南京日报》2019年1月30日，第B03版。。随着网格员队伍的不断扩大，原有的以乡镇(街道)为主体的培训模式已经不能适应现代城市的发展需求，亟待培训模式的改革创新，其主要原因在于以下几点：

首先是公众的诉求呈现出多元化趋势。截至2019年底，南京市实有人口为1031.22万，作为一个千万人口的城市，其网格治理的方式方法需要经过科学的考量，才能够满足辖区内公众诉求不断多元化的趋势。这就要求网格员要具备“大型城市治理”的宏观思维，才能应对城市治理的多元变化，而这样的思维仅靠简单的操作性培训是无法形成的。其次是网格员涉及的治理范围不断拓展。随着网格化覆盖面不断扩大，网格员的功能定位已经从城市管理、综合维稳等方面不断扩大至民生服务、政务服务甚至社会服务的层面，如此次新冠肺炎疫情又将网格员的治理范围扩大至抗疫，大型城市甚至还要包含涉外工作。随着工作范围的扩大，原有的培训内容和体系已经不能满足南京等大型城市的网格员的日常需求。在这一背景下，为了通过培训提升网格治理的效率和能力，整合各方培训资源，南京市委政法委联合南京晓庄学院挂牌成立南京网格学院。作为全国首家网格员教育培训和网格化社会治理研究机构，南京网格学院的定位就是“加强网格员职业化培育”，从而实现提升社会治理专业化水平的最终目标。

(二)南京网格学院机制创新的举措

1.成立学院实体，实现培训的整体架构保障。2018年5月14日，在江苏省委政法委的指导和南京市委领导下，南京市委政法委会同市委组织部、市公安局、市民政局、市财政局、市人社局、市综治办、市委社建工委、信息中心等多个部门，联合南京晓庄学院，共同成立南京网格学院。学院由市委常委、政法委书记担任院长，上述各职能部门一把手担任副院长，日常运转由南京晓庄学院负责。学院教学实体由南京晓庄学院提供教学楼一栋，共15层1.5万平方米，划分为教学培训、学员住宿、指挥调度、展陈中心、健身休闲和综合保障等功能区，构建形成了网格员教育培训、网格理论研究、市级网格化治理指挥调度和南京市域社会治理成果展示等目标于一体的综合实体，为网格员培训的整体性治理目标提供了建构保障。

2.明确培训职权，实现培训整体性治理的政策基础。为解决网格员培训中各自为政、重复性和碎片化严重的局面，南京市政府从政策层面作了整体规划。2018年4月南京市出台的《南京市创新网格化社会治理机制的实施意见(试行)》提出，“建立与网格工作任务相适应的网格员队伍教育培训机制，在市级层面组建南京网格学院，各区设立网格分院，……配齐配强专兼职师资队伍，统一规范培训科目和内容……”(10)宁委办发〔2018〕33号《南京市创新网格化社会治理机制的实施意见(试行)》，2018年4月。。这一文件明确提出要由南京网格学院开展统一规范的培训。南京网格学院挂牌成立后，南京市委市政府又印发了《南京市社区工作者管理办法(试行)》，文件认定的由社区工作者担任的专职网格员，一律被纳入社区工作者范畴，要求参加由南京网格学院开展的分层分级培训工作，社区党组织书记、居委会主任等在任期内必须参加一次市级或市级以上培训并纳入考核，所有社区工作者在“培训期间的表现及考勤结果纳入当年的年度考核”(11)宁委办发[2018]64号《南京市社区工作者管理办法(试行)》，2018年7月。。南京市委市政府相关系列文件的出台，进一步明确了培训职权，解决了当前各地培训中存在的重复性和碎片化问题，在顶层制度设计方面实现了整体性治理的政策基础。

3.借助高校优势，实现培训整体性治理的体系支撑。将高校整合进网格员培训，其目的就是需要借助高校的智力优势，构建完善的培训体系。在培训组织上，南京网格学院一是整合南京晓庄学院师资队伍，并邀请南京各高校专家学者及相关职能部门领导、优秀社区工作者、精神病学医师等组成了理论与实务并重的教师队伍计53人；二是注重职前职后协同培训，通过制定《关于网格员开展专业学历教育的方案》，组织网格员报考南京晓庄学院社工专业成教本科，实现学历加专业的双重培训。在培训内容上，南京网格学院通过问卷调研后开发出了一批满足网格员实际工作需要还兼具南京特色的培训课程，如“以基层党建引领社会治理创新”“网格化社会治理概论”“健康心态与社会治理”“网格员政策与法律知识基础”“精神障碍及其社区应对”“老人与老年人社区服务”“非法集资的防范识别与处置”等课程，借助课堂教学、案例教学、情境教学、现场教学等教学方式，提升了教学效果。可以说，高校的参与，彻底解决了长期以来网格员培训体系的碎片化问题，构筑了稳固的支撑系统。

4.整合信息系统，实现培训整体性治理的资源支持。南京网格学院由南京市委政法委和南京晓庄学院共同支持，借助相关研究机构开发了培训信息管理平台1.0版本。在网格员信息管理方面，学院为便于业务开发和后续的可扩展性，在系统中采取了数据库与前端物理及逻辑分离措施，构建了每个网格员的培训数据信息库，对网格员的个体培训历程精准画像并持续关注，避免了培训的重复化。而在课程信息整合方面，信息平台逐步上传提供了更多理论与实务相结合的课程内容，实现线上线下课程相并重的格局。根据学院规划，在未来的2.0信息管理平台版本中，将提供更多的专家精准支持培训、培训反馈评估等内容，将网格学院本身所具备的信息化优势发挥到最大化。

(三)对南京网格学院机制创新的评价

中央政治局委员、中央政法委书记郭声琨在2018年6月调研南京网格学院时强调，网格学院的成立是一个创新，要注重网络信息化建设，一定要把网格学院办好。2019年10月，江苏省委书记娄勤俭就南京网格学院建设作出批示，认为“南京网格学院是社会治理创新的一项有益探索，……充分用好网格学院这一创新载体，大力推进社会治理人才培育、理论研究、实践创新，不断提升培训质量和水平，着力提升网格员化解社会矛盾、维护平安稳定、服务基层群众的能力”(12)《省市共谋南京网格学院建设发展》，《新华日报》2019年10月26日，第1版。。

与现行全国各地的网格员培训模式相比，南京网格学院是一种制度上的创新，它通过整合高校参与的模式，利用“借智”“借地”解决了原有培训模式的重复性与碎片化问题，提高了培训效率，也回答了佩里·希克斯提出的“需要谁参与”这一问题。截至2019年底，南京网格学院已经成功举办50期南京网格员骨干培训班、3期新入职网格员培训班、9期社区书记主任(网格长)培训班等多个网格培训班，累计培训学员8072人，取得了良好的社会反响。当然，作为一种新的社会治理创新探索，南京网格学院仍然存在着很多需要进一步改进的地方。如工学矛盾较为突出，网格学院的培训学时任务与网格员工作时间产生了冲突，造成网格员两头难以兼顾，这需要政法委等牵头部门与街道乡镇之间进一步做好信息沟通工作；如实务性师资协调不畅，政府实操性人员受制于相关规章制度无法到学院讲课，这需要牵头部门统筹协调与各职能部门关系，在规章制度上不断创新；如培训课程针对性不强，这就要求高校不断深入调研网格员群体需求，整合更多师资力量，设计更有针对性的课程体系。