后扶贫时代相对贫困治理体系的构建与优化

王 丹, 傅思忆

(成都银杏酒店管理学院 思政部， 四川 成都 611743)

截至2021年2月25日，“我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，创造了又一个彪炳史册的人间奇迹！”[1]但2020年后相对贫困问题成为主要的、核心的问题，“相对贫困不是一个囿于经济学领域的问题，其治理没有完成时。”[2]消除长期困扰中国农村原发性绝对贫困并不意味着中国将不存在贫困问题，也不意味着扶贫工作的结束，扶贫工作将由解决绝对贫困，转入解决相对贫困的新阶段，届时扶贫将由突击性工作转入持续性工作[3]。十九届四中全会提出“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”[4]。按照党中央对新时代解决相对贫困的政策要求，从中央到地方的各级政府都要把继续做好相对贫困的治理制度、治理政策、治理体系、治理模式和治理措施纳入地方政府统筹规划与实施，尤其要把构建解决相对贫困治理的地方法规与治理架构纳入地方政府常态化的管理与考核中。只有从国家层面顶层设计入手，把相对贫困治理纳入国家发展规划统筹安排之中，形成自上而下的相对贫困治理体系，才能达到实现相对贫困的社会治理效应。

绝对贫困的消除并不意味着中国就终止了扶贫事业。从某种意义上讲，绝对贫困转入相对贫困后，相对贫困将现象不仅广泛存在于农村，还呈现出从农村逐步转入城镇及中小城市的趋势。因此，相对贫困所在地区将更分散、地域空间更大，需求愿望也将从物质刚需逐步转向思想文化和精神需求。从相对贫困的特点与需求来看，后脱贫时代相对贫困的治理任务更艰巨，各级地方政府反贫困的任务不是更轻松，而是更繁重。

一、准确把握后扶贫时代相对贫困的新特点

2021年,中国向世界庄严宣告，有十四亿多人口的大国完成了第一个百年奋斗目标，消灭了统计意义上的绝对贫困，创造了中国历史甚至是世界历史未曾有的人类奇迹，更是谱写了人类历史消灭贫困的辉煌篇章。但是，我们还应当看到，中国当下仍然是社会主义初级阶段，社会生产力水平仍然不高，也不能满足广大人民群众对美好生活向往的各项需求，解决相对贫困仍然是社会主义新时代长期存在的政府工作难题。只有准确把握相对贫困内涵及特征，才能高效有序地推进相对贫困的治理体系构建与完善。

绝对贫困的核心问题是解决最基本的生存问题，其特点是人均收入和人均消费均低于当代社会最低生活标准。政府消灭绝对贫困的着力点就是调动社会力量，解决绝对贫困人群生活物资上的需求，让绝对贫困人群收入和消费达到当前社会最低生活标准。绝对贫困考量的主要指标是收入、消费和住房等偏重刚需方面的物质需要，而相对贫困考量的主要指标更多聚焦在思想文化、精神意志和科技教育等精神层面的向往，着重表现在公平、正义、和谐、机会共有、成果共享等社会发展方面的问题。只有准确认识和把握相对贫困呈现的新特点和新趋势，才能准确制定治理相对贫困的新政策和新措施。

首先，相对贫困具有多维度的新特点。相对贫困既有收入低，又有消费不能满足基本需求；既有物质贫乏，又有精神贫困；既有教育问题导致的贫困，又有医疗卫生问题导致的贫困；既有大量的农村贫困人群，又有各种原因导致的城镇及中小城市建设过程中产生的新的贫困群体。

其次，相对贫困具有人口基数大和动态变化大的新特点。在过去几十年消灭绝对贫困的过程中，地方政府就贫困地区所辖的贫困户按照规定标准划定了贫困区域(或称为贫困县、贫困村)，统计出了绝对贫困的人口数量。而相对贫困对于未来的治理来说，还是一个全新的社会课题，如何界定相对贫困的标准，既可以参照世界银行的相对贫困标准，将相对贫困设定为当前社会平均收入的1/3，又可参照欧盟设定相对贫困的标准，即中等收入数量的60%。所以，无论按什么标准划分，相对贫困数量都是巨大的，并且这些人群是动态变化的[5]。

再次，相对贫困由农村向城市发展转移。在社会主义新时代发展过程中，推进农村城镇化建设是地方政府尤其是农业大省地方工作的重中之重。在推进城镇化建设进程中，农村人口将大量向城市尤其是中小城市转移，成为新一代城市居民。而这类人群必将出现收入低、住房面积窄、优质的教育资源享受困难、优质的医疗保障难度大、社会养老保险压力大等一系列因贫富差距而出现的新问题[6]。

只有深入研究相对贫困出现的新特点，多方面研究相对贫困面临的新问题和新困难，在对未来发展的新趋势的准确把握上，厘清导致大量相对贫困户产生的根源，才能提高政府解决相对贫困问题的治理能力。为此，认真研究相对贫困的主要问题是必要的。

二、后扶贫时代治理相对贫困中遇到的主要问题

在新中国建立的七十多年里，党中央高度重视扶贫工作，尤其是改革开放四十多年来，党中央把消除绝对贫困作为执政为民的重要工作来抓，从中央到地方都成立了扶贫专门机构，出台了一系列扶贫政策。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了一系列关于精准扶贫的治理措施，并庄严向世界承诺到2020年消灭绝对贫困治理任务。习近平指出：“2020年全面建成小康社会之后，我们将消除绝对贫困，但相对贫困仍将长期存在。到那时，现在针对绝对贫困的脱贫攻坚举措要逐步调整为针对相对贫困的日常性帮扶措施，并纳入乡村振兴战略架构下统筹安排。”[7]相对贫困是未来中国社会长期存在的，其治理难度更大、任务更艰巨，要解决的问题也更多。

(一)国家层面消除绝对贫困一系列优惠政策、措施逐渐退出所带来的困难

在近几年实施的精准扶贫治理过程中，党中央和国务院出台了一系列脱贫攻坚的支撑政策，从人力、物力和财力方面支持完成脱贫攻坚任务，尤其是动员东部经济发达地区对口帮扶西部地区发展经济、科技和教育等各项精准援助项目，支持贫困地区完成脱贫攻坚任务。东部省份地方政府派出具有创新开拓精神的干部到西部贫困地区挂职锻炼，全国高校、科研机构拿出科技扶贫项目落地贫困地区发展高附加值经济，省部级高校派出硕士、博士到地方任职对口援助，重点扶持落后地区发展基础教育、职业技术教育和乡村惠农科技等项目[3]。在这一系列的对口支援中，国家、地方政府和地方科研院所在人力、物力和财力上投入巨大，成就显著，完成了脱贫攻坚任务。然而，在治理相对贫困过程中，这些精准扶贫政策措施必将逐渐退出，原有的人力、物力和财力等巨大的支持力度也将逐渐减弱甚至消失。一旦这些重点支持脱贫攻坚的政策与措施退出，这些地区极易引发相对贫困，产生一系列返贫问题。

(二)相对贫困人口分布在农村和城市，人群数量更加庞大，消除返贫现象更为困难

在过去几十年脱贫攻坚治理中，贫困人群较为集中，而且还可以从经济收入不达标划定哪些是贫困县、贫困乡、贫困村和贫困户，要帮助的贫困对象和贫困任务非常清晰和明确。而相对贫困对象不容易确定，解决需求也更为多元化。首先是相对贫困标准如何界定的问题。东部、中部和西部社会经济发展状态差别很大，城市和农村人群收入与消费更有较大差距，如何确定相对贫困人群的标准就成为难题。其次，绝对贫困对象主要是居住在落后山区、丘陵或农村。在后扶贫时代，不仅农村仍然还有大量的相对贫困人群，而且这些贫困人群在未来的城市化进程中，其中有一部分会向城镇、中小城市转移流动，成为城镇中新的贫困人群。再次，未来新的贫困人群具有更为突出的不确定性。在未来的城市化进程中，将不断出现城乡差距扩大、大中小城市差距扩大、各阶层人群收入与消费差距扩大等社会性问题。因此，相对贫困问题也将会随着这些差距而出现不确定性，这种现象也必将是长期存在的，所以消除相对贫困将面临问题多、难度大和时间长等难题。

(三)相对贫困不仅表现在物质需求，而且更多表现在文化与精神方面的需求

在消除绝对贫困的过程中，国家从中央到地方实施的治理举措大多是通过项目和资金支持，主要是从物质需求上资助贫困人口脱贫脱困，因为在这一阶段，解决贫困人群衣食住行困难的问题是消除绝对贫困最核心的任务。而在未来相对贫困人群问题上，不仅有经济收入低带来的衣食住行问题，而且更多的还有教育贫困、思想贫困、精神贫困和文化贫困等精神层面上引发出现的新问题。这些问题更多表现为收入不公平、教育不公平和社会不公平等社会主义核心价值观层面的突出的新问题。

三、构建和优化后扶贫时代治理相对贫困问题的战略举措

相对贫困是社会主义新时代发展过程中长期存在的社会问题，相对贫困问题的治理涉及当代社会政治、经济、文化和生态各个方面，是一项系统工程，更是事关社会公平、收入公平、分配公平及社会和谐等当代社会主义核心价值观践行的重大治理方向的重大问题[5]。为此，治理相对贫困，必须高举社会主义核心价值观的理论旗帜，充分利用好集中力量办实事、办大事的政治举措，利用好和发挥好社会主义制度的优势，最大程度上形成治理相对贫困的社会合力，稳步推进解决相对贫困出现的社会新问题。

(一)构建治理相对贫困的政策理论体系

在过去几十年中，中国在实施消除绝对贫困过程中已经构建了较为系统和完善的脱贫攻坚的理论体系和政策措施，这些政策法规是治理脱贫攻坚任务的政策依据。同样，未来治理相对贫困更需要政策支持。在未来治理相对贫困问题时，相对贫困人口多、分布更为分散、需求更为多样化，问题更多、困难更大，若没有国家政策支撑，地方政府无政策引领，难有作为，甚至不敢作为。因而只有中央政府牵头，在国家顶层设计上把相对贫困纳入国家治理发展规划之中，统筹研究并制定相对贫困制度和政策，构建治理相对贫困的框架理论体系，用于指导全国相对贫困实践活动。

(二)实施城乡一体化治理模式

转变运动式治理绝对贫困的思维观念，建立和完善相对贫困的制度治理模式。当前，中国特色社会主义建设仍然处于初级阶段，人民日益增长的对美好生活的向往和当前不能满足这种需求的矛盾还相当突出，农村贫富差距仍然十分突出，城乡贫富差距等社会问题也依然存在。虽然原有物质贫困问题已经解决，但各地区之间、各阶层之间分配差距矛盾仍然很突出，尤其是思想文化上的贫困矛盾凸显，一维贫困向多维贫困的转变，物质贫困向精神贫困的转变，农村贫困向城镇贫困转移。要解决和治理相对贫困问题，必须充分认识相对贫困的表现形式及其特点，并且从国家层面构建相对贫困的制度治理的模式，加大社会民生工程政策指导和经费投入，将相对贫困治理纳入政府发展规划统筹安排、统筹实施和统筹考核管理中，从而有序有效地推进相对贫困的社会治理。

(三)将相对贫困治理纳入法治建设轨道

构建和完善从中央到地方治理相对贫困的法律规范，把相对贫困治理纳入法治建设轨道，使之成为最具中国特色的解决相对贫困的治理新机制。依法脱贫、依法治贫曾在绝对治贫中发挥了积极作用。相对贫困问题更多、地域更广、要求更高，因而更需要从政府层面做好体制机制的法治保障，把相对贫困纳入法治化和常态化的政府工作考核与管理范畴之中。法律是治国重器，良法是善治前提，有法可依是实现依法治贫、依法扶贫的前提条件和重要保障。法治治贫就是依法保障人民群众对扶贫工作的知情权、参与权、表达权和监督权等权利。而法制法规的建立与完善必须从中央到地方在顶层设计中作出安排才能得以实施和推行。

(四)相对贫困治理与乡村振兴战略实施同步推进

从新中国建立，再到几十年计划经济建设，国家把发展城市建设作为国民经济重点，并以此来安排国民经济发展的方向，实施了农业为基础、工业为主导的经济发展政策，农业为新中国城市经济和工业经济的发展做出了重要贡献，为中国工业体系完整构建奠定了坚实的基础，也为推进中国工业化上升到一个新的台阶做出了重大贡献。在党的十九大后，中央出台了乡村振兴发展规划，就乡村振兴战略总体方针、主要内容、三步走具体时间表都做出了战略规划[8]。党中央在新的十四五规划中，把振兴农村经济纳入国家战略统筹安排，将其作为未来国民经济发展工作的重点。为此，在未来实施相对贫困治理的战略思考中，从中央到地方各级政府，应将相对贫困治理与乡村振兴发展战略同步规划，同步协同实施，乡村振兴必将重塑城乡关系；走城乡融合发展之路，必将巩固完善农村基本经营制度；走共同富裕之路，必将创新乡村治理体系；走乡村善治之路，必须打好精神脱贫攻坚战，走好中国脱贫减贫之路。

四、结语

消除贫困是中国共产党执政为民的奋斗目标。在建党一百年到来之前，中国共产党领导中国人民经过七十多年不懈奋斗，完成了绝对贫困治理的艰巨任务，创造了人类发展史上一个有十四亿多人口的大国消灭绝对贫困的历史奇迹。但中国共产党并没有宣告扶贫事业的终结，而是提出了更新、更高标准的扶贫任务。虽然在2020年完成了绝对贫困脱贫的攻坚任务，但相对贫困任务更艰巨更繁重，并要求从中央到地方各级政府持续推进相对贫困工作，要求各级政府厘清思路，建立长短结合、标本兼治的体制机制，继续推进全面脱贫与乡村振兴有效对接。

在第二个一百年奋斗目标实践中，要让十四亿多人口整体迈入现代化社会，这将又是人类历史上一件具有深远影响的大事件。在这一过程中必须践行习近平以人民为中心的执政理念，自觉主动解决好地区差距、城乡差距等问题，促进社会实现公平正义，促进物质文明和精神文明协调发展，稳步推进相对贫困治理在质量上迈向一个新的台阶。