推进苏通跨江融合发展的路径探析

王 锋，包 卿

（1. 中共江阴市委党校 改革发展研究院， 江苏 江阴 214431； 2. 江南大学 金融研究所， 江苏 无锡 214122）

推进锡常泰、苏通跨江融合发展，加快引领省内全域一体化是江苏省贯彻落实习近平总书记“争当表率、争做示范、走在前列”新要求的需要，也是全方位融入长三角一体化和国内大循环的需要。苏通合作不仅关系到两地的发展，更关系到江苏省“1+3”重点功能区战略，乃至长三角一体化等国家战略的实施成效。两地要跨越长江天堑，谋求联动发展，积极创新跨江融合发展的模式与机制。

1 苏通跨江融合发展的战略意义

（1）苏通跨江融合发展是落实中央精神、融入长三角一体化布局的迫切需要

2014 年12 月，习近平总书记在视察江苏时提出，要做好区域互补、跨江融合、南北联动大文章。近几年来，江苏省将习近平总书记的指示作为根本遵循，大力推动宁镇扬一体化、锡常泰一体化和苏通跨江融合发展，形成了融合发展、联动发展的良好局面。2018 年，长三角一体化上升为国家战略后，苏通跨江融合发展驶入了“快车道”。2019年，江苏省委提出，要实质性推动苏锡常、宁镇扬、锡常泰、苏通等地的一体化融合发展，通过省内都市圈的发展来带动省内全域一体化，以点及面，实现长三角区域一体化发展。2020 年8 月，江苏省委提出，要做深做实苏锡常、宁镇扬一体化发展和锡常泰、苏通跨江融合，加快推进省内全域一体化，全方位融入长三角一体化和国内大循环。2021 年3 月发布的《江苏省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出，纵深推进区域一体化发展，以重点区域融合示范、重点产业园区共建为突破口，高质量推动跨江融合发展，建设南通沪苏跨江融合发展试验区。中共中央和江苏省委的一系列部署为新时代苏通跨江融合发展指明了方向，提供了遵循。因此，必须深刻领会战略思想、准确把握战略意图，真正推动苏通跨江融合落地、落细、落实。

（2）苏通跨江融合发展是两地共赢互利、优势互补的内在要求

苏州和南通分别为苏南和苏中强市，两市虽在发展路径、发展进程上略有差异，但在融合发展新探索、新实践的推动下，互补优势逐渐显现。苏州作为全国最强地级市，其发展空间与发展速度不相匹配，在探索高质量发展路径中，面临着土地、空间等一系列制约，亟须扩大腹地、拓展空间；南通积极融入长三角一体化高质量发展，更多、更便利地接受上海和苏南的经济辐射，是其突破瓶颈、跨越发展的最大诉求。在此背景下，打通长江区隔、实现融合发展，成为苏通两市高质量发展的不二选择。

（3）苏通跨江融合发展是推动长三角一体化的重要一环

近年来，随着交通的不断“破题”，苏通之间、沪通之间的联系不断加强，地域相连、文化相通、经济互补的三地正不断融合发展为“金三角”。打造“金三角”的苏通“金边”，推动南通、苏州两地在交通、产业、园区、公共服务等方面互联互通，进而带动苏中、苏南融合发展、共同发展，以局部的一体化促进更大范围的一体化，为整个长三角一体化做出积极探索，提供可复制、可推广的经验，为江苏高质量融入长三角一体化探出新路，是南通、苏州两地的重要历史使命。

2 苏通跨江融合发展的基础与现状

南通和苏州隔江相望，两地自古以来文化相通、血脉相连，历史上多有经济、文化交流合作。新的历史时期，以苏通科技产业园为代表的重大项目合作见证了两地交流融合的进一步加深。如今，苏通两地位于“一带一路”交汇点，也是长江经济带、长三角一体化最前沿，都处在向自己的历史性台阶全力冲刺的关键阶段，正处于大有可为的战略机遇期[1]，新时代新机遇呼唤新合作、新融通。

新时代推动苏通跨江融合，有着深厚的历史基础和现实需要。首先，有“思想共识”。对南通而言，跨越思想上的“长江天堑”，实现南向发展、融入苏南，早已成为该地干部群众的深度共识。早在21 世纪初，南通就提出“接轨上海先要融入苏南”，并据此形成了“依托江海，崛起苏中，融入苏南，接轨上海，走向世界，全面小康”的发展思路。之后，随着苏通大桥的建成通车、苏通科技产业园等一批共建园区的建设和一些重大项目的落户，两地交通连接进一步加强，产业协同进一步深化，平台共建进一步拓展，创新合作进一步升温。在此基础上，2020 年初南通提出全方位融入苏南，全方位对接上海，全方位推进高质量发展的目标思路[2]，在工作理念上进一步对标苏南，在精神状态上进一步比肩苏南。沪苏通长江公铁大桥通车不久，南通又进一步提出，要打造长三角一体化沪苏通核心三角强支点城市。对苏州而言，跨江北上发展，进一步发挥辐射功能，建立新平台、增添新动力、开辟新空间，也日益成为发展共识。其次，有“精神共鸣”。“包容会通，敢为人先”的南通精神，与“崇文睿智，开放包容，争先创优，和谐致远”的苏州精神互相契合。南通的“张謇精神”和苏州的“三大法宝”交相辉映。最后，有“利益共通”。从长远和高质量发展上看，苏通跨江融合发展是共赢乃至多赢发展，不但苏通两地人民都可从中受益，而且还会产生“溢出效应”，惠及整个长三角地区。

3 苏通跨江融合发展的路径探索

（1）规划先行，两地共绘“同城化”一张蓝图

推进苏通跨江融合发展，要重视科学规划的引领作用，坚持规划先行，谋定后动。探索建立两地规划协同机制，贯穿规划编制与认定、实施与监督、维护与评估全过程，推动两地重大规划、战略和制度实现无缝对接。围绕“同城化、协同化、差异化”发展目标，借助国家高端智库专家和地方有关专家的力量，共同研究制定《苏州南通一体化空间协调规划》和各类专项规划及政策配套体系，统筹引领跨江生产、生活、生态要素布局，促进沿江空间布局和跨江联动布局相互协调、港口航道资源统筹利用、港产城融合发展。要“跳出江苏看苏通”“立足长三角规划苏通”，在更高层次、更大范围凝聚智慧力量，集聚资源要素，形成巨大能量，使苏通跨江融合发展成为江苏高质量发展、长三角更高质量一体化发展、长江经济带绿色发展和“一带一路”倡议纵深发展的标志性典范，为全省乃至全国高质量发展做出积极贡献。

（2）以共同打造国际性综合交通枢纽为依托，加快交通运输体系的全方位对接

加快交通运输体系对接，以交通同网推动两地发展要素低成本流动，是实现一体化、同城化发展的先决条件。由苏通大桥、沿江高速公路、沈海高速公路、新长铁路等构成的传统交通运输体系是苏通交通融合的平面化1.0 版本，要在此基础上进一步谋划在长江岸线资源的保护和利用、港口功能定位、轨道交通等方面统筹规划、协调布局，打造交通同城化的立体化2.0 版本，共同构建内畅外联、快捷高效的现代综合交通运输体系。建立跨区域交通基础设施合作建设机制，加速推进苏通第二过江通道、张皋过江通道、海太过江通道建设，与此同时，不断延伸城际交通骨架，确保两地交通畅通和高效衔接；深化通州湾与苏州港、如皋港与张家港等港口合作，在货源组织、航线优化等方面相互协作，丰富港航服务，增强综合贸易功能，提升供应链全流程服务能力。深化两地港口企业合作，支持发展智慧物流，打造长江中下游地区重要物流节点；强化海港、江港统筹联动，构建江海河、公铁空多式联运的一体化现代港口集疏运体系，共同打造江苏自己的出海大通道；整合口岸资源，加强口岸建设，深化口岸管理与服务协作，形成苏通一体化的区域通关平台。

（3）以共建园区为载体，推动产业深度对接

苏通跨江融合发展，产业是“最强黏合剂”，园区是“最有效载体”。苏通融合，需要产业上的“持续融通”，园区上的“持续共建”。要充分发挥苏州资本充足、企业家资源丰富、外资高地等优势与南通土地资源充足、腹地广阔和靠江靠海靠上海优势，共建先进制造业基地，大力发展服务业，实现两地产业优势互补和分工合作。以苏州的纺织、钢铁、机械、高端装备制造，南通的建筑、纺织和船舶海工等支柱产业为基础，衍生外化，通过垂直分工与水平分工的产业整合，形成规模型、集约型、外向型的一体化产业链[3]。南通要积极参与长三角城市经济圈的分工体系，承接苏州乃至上海的产业转移、资本溢出，共同打造长三角北向沿海先进产业带。以产业联动为依托，推动苏锡通科技产业园不断优化升级，通过深化跨国合作和跨江合作，重点打造以新能源汽车及其核心部件为重点的精密制造、以大规模集成电路封装测试为重点的新一代信息技术和以生产性服务业为重点的现代服务业，把苏锡通科技产业园建设成国家级“跨江融合发展试验区”。同时，鼓励两地下辖市（县、区）开展园区或产业集中发展区合作共建，在规划管理、土地管理、项目管理、要素流动、财税分享、公共服务政策、公共信用管理、生态保护等方面，积极探索园区合作利益共建共享机制，发展“飞地经济”，打造跨江产业合作“区中园、园中园”。

（4）以绿色发展为导向，推动生态共保共治

绿色是苏通跨江融合发展最鲜亮的底色，两地要牢固树立绿色发展理念，形成打造“生态共同体”的自觉追求，守护好出江入海的生态本底。积极贯彻《长江（江苏段）两岸造林绿化工作方案》，共同推动沿江生态廊道建设，打造长江经济带示范性绿色城市组团。大力发展绿色产业，以绿色新政倒逼污染企业和项目转型。积极落实国家发改委、科技部《关于构建市场导向的绿色技术创新体系的指导意见》，加大对企业绿色技术创新支持力度，努力培育绿色技术创新龙头企业。支持第三方机构加大对绿色企业和绿色项目的认定，通过产融结合汇聚金融资源、资本资源、技术资源和政治资源。探索建立环境突发事件信息通报和应急联动等机制，强化跨区域环境违法问题协同处置。落实长江水道联防联控要求，建立生态环境共保共治管理机制，加强重点区域环境监测，实现重点区域监测信息共享。建立两地环保资源共享机制，明确两地环境保护数据、技术、标准、政策对接清单，推动开展环境科技联合攻关项目。

（5）以人才交流为支撑，加快科技创新步伐

推进苏通跨江融合发展，人才是关键。要抢抓上海建设科技创新中心机遇，两地共同建设上海创新创业资源外溢的最佳承载区、周边科教资源的集聚区、科技创新的新高地。主动接受G60 科创走廊的引领和辐射带动作用，立足两地产业发展需求，着力引进大院大所、国家重点实验室、企业研发中心等，科学布局研发设计、检验检测、技术转移、产业基金、科技咨询等服务业态，推动苏州重大创新平台对南通企业开放，鼓励研究成果到南通企业转化，构建两地之间从研发实验到成果转化的完整创新链。加强区域公积金合作，促进人才自由流动。在沿江八市联动引才联盟基础上，进一步加强苏通引才合作，联合开展创客节、创新创业大赛等创业服务活动。依托苏通青年人才协作联盟，充分发挥产业集聚优势，立足于服务成员企业发展，整合苏通两地产业政策和人才政策，实现信息、政策与人才的互通共用。要加强人才交流合作，采取多种形式进行干部、人才交流。

（6）以同城化为目标，提升城市治理和公共服务水平

同城化的实质是以产城人深度融合为目标，推动城市发展资源共享的过程。要以保障和改善民生为重点，推动基本公共服务一体化，构建资源要素优化配置、共建共享、治理科学的公共服务发展机制，推动教育、文旅、卫生、体育等资源共建共享。在教育领域，充分放大南通的基础教育优势和苏州的高等教育优势，实现优势互补。在文体领域，强化联动融合，用市场化的手段整合两地文体、会展资源，推动公共文化建设和文化产业发展，有效提升公共资源的使用效益和民生服务能力。在旅游领域，充分发挥南通国家生态园林城市、国家森林城市的优势和苏州5A 级景区多的优势，实现强强联合、旅游融合。在医疗卫生领域，探索建立养老共建对接合作机制，推动两地医院合作成立医疗养老联合体，共同开展养老健康服务。推进两地网络对接，放大苏州市政府与中国电信江苏公司的战略合作效应，积极将南通纳入合作框架，共同推进两地5G 网络建设及产业发展，在新一代信息基础设施建设、数字政府、工业互联网、新型智慧城市等领域开展合作。

（7）构建加快实施苏通跨江融合发展的行政推动体制，完善相关工作的推进机制

实践证明，经济一体化发展与行政单元权力边界之间往往存在一些难以协调的矛盾，如在发展理念、发展基础等方面的差异性，现有各种政策协调的有效性，以及生态建设与经济发展的协同性等。因此，两地融合发展，需要跨越、削弱行政权力之间的分隔，强化经济融合功能，建立健全有效合作的联动机制。可借鉴京津冀、长三角、珠三角和苏锡常一体化经验，建立多层面、多领域区域协调机制。比如，建立苏通一体化发展合作峰会制度，以轮流主办的形式，定期召开苏通合作例会，同时，针对两地合作的关键领域和焦点问题，可考虑成立苏通一体化合作办公室，加强两地政府部门的组织、协调和引导服务[4]。在此框架下，培育多种形式的市场联盟、合作论坛，建立各层级常态化对接机制，尤其是企业常态化沟通机制。充分发挥苏锡常通跨江融合产业协作联盟的平台作用，加强企业家协会、行业协会互动合作，搭建工业互联网协作平台，推动资本、技术、人才等要素资源充分流通，实施产业联盟建链、补链、强链工程，用市场的力量推动两地产业协同创新、配套集群、优势互补。同时，借鉴江阴、靖江跨江融合发展的经验，以优势互补、合作共赢的理念，探讨建立有利于推动两地共赢发展的利益分享机制。积极对上争取，创建跨江融合发展实验区，在项目审批、工商登记、财政扶持、用地政策、收费减免、公路建设、金融扶持、外事审批、人才引进、社会治理等10 个方面争取江苏省委省政府的大力度支持。