红色文化地方立法探究

当前，各地正在掀起一股红色文化地方立法的热潮。在红色文化资源比较丰富、基础条件较好的地方涌现出一批关于红色文化的地方性法规、规章，也有许多地方已着手或积极准备进行本区域的红色文化立法，推进对红色文化及其立法的研究实属必要和迫切。

一、红色文化及其意义

（一）红色文化的界定

红色文化的界定是立法的首要问题。立法首先应明确调整的对象，如果界定不清，则会导致法律调整范围的界限不明确，进而引发实践中适用法律的争议。另外，调整范围过小，则会导致立法的缺位；调整范围过大，则会导致立法的越位。关于红色文化的界定，首先涉及到红色文化的时间外延界定的问题，目前有两种认识。第一种观点认为：红色文化仅限于革命战争年代中国共产党领导人民创造的中国先进文化。例如，全国首部红色文化遗存保护地方性法规《龙岩市红色文化遗存保护条例》第三条规定：“本条例所称红色文化遗存，是指新民主主义革命时期，中国共产党团结带领各族人民进行革命活动所遗留的，具有纪念、教育意义或者史料价值的遗址、遗迹和实物。”第二种观点认为：红色文化应是纵贯革命、建设和改革开放各个时期中国共产党在领导人民所创造的先进文化。例如中山大学马克思主义学院的沈成飞教授就是持这种观点。[1]这种观点下红色文化实质上是由革命文化和社会主义先进文化共同构成的。上述两种定义的区别在于红色文化是否只限于新民主主义革命时期形成的革命文化，或者说红色文化是否包括社会主义先进文化。笔者认为社会主义先进文化应当属于红色文化的范畴。社会主义先进文化是社会主义制度建立后，中国共产党领导中国人民进行伟大的建设、改革的过程中形成与发展起来的。革命文化和社会主义先进文化是中国共产党团结领导中国人民在不同的历史阶段所形成的先进文化，“红色”是中国共产党的底色，二者在本质属性上是相同的。

关于红色文化，还必须廓清其外延应包含物质形态和非物质形态两种文化形态。非物质形态存在的文化与物质形态存在的文化共同构成完整的文化范畴，非物质文化的地位和作用不可忽视。在红色文化领域，同样有着大量以非物质形态存在的文化资源，例如红色歌谣、红色文学（含红色民间传说）、红色影视等。传统上对红色文化的关注主要集中在红色遗址、遗物等物质形态的文化资源，但如果将非物质形态的红色文化资源遗落在外，必将造成红色文化资源的巨大损失。近年来，国际国内保护非物质文化遗产的热潮提示着我们不可忽视红色非物质文化的存在。

当前，对红色文化的内涵、外延存在不同认识，地方立法实践中也存在不同规定，因此全国统一界定的标准实属必要，当然各地可以根据自身的情况有所侧重地保护某一部分的红色文化。

（二）弘扬红色文化的现实意义

弘扬红色文化的意义重大而丰富，不仅许多论著已经作过全面、深入的阐述，而且公众对其基本内容也有相当程度的认识。因此，本文不求面面俱到，仅是着重强调弘扬红色文化的现实意义。

1.习近平总书记指出：“实现中国梦必须走中国道路、弘扬中国精神、凝聚中国力量。”[2]中国精神就是以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神。笔者认为红色文化蕴涵的精神中最主要的是两点：爱国主义和艰苦奋斗。正因为拥有这两种精神，在中国共产党的领导下，中国人民才能历经千辛万苦完成反帝反封建的重任、成功开展社会主义革命，才能在“文革”内乱后开创改革开放的伟业。2020 年初突如其来的新冠疫情防控人民战争总体战阻击战，中国人民的家国情怀、斗争精神为胜利写下了最生动的注脚。当前，中国特色社会主义已经进入了新时代，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的“中国梦”，红色文化所能提供的精神动力仍然是毫不过时、十分必需的。

2.习近平总书记强调：“关于发展红色旅游，指导思想要正确，旅游设施建设要同红色纪念设施相得益彰，要接红色纪念的地气，改善人民生活。”[3]红色文化与众多产业发展有所关联，最直接最紧密的当属旅游，二者相辅相成、互相促进。红色文化资源比较集中的地区往往是革命老区，缺乏发展经济的地域优势，发展以红色旅游为核心的、包含红色文创、红色培训等的“红色+”全产业链条，可以实现物质文明和精神文明的双丰收。在保护红色文化资源的前提下推动开发、在开发红色文化资源的过程中加强保护，保护、开发相辅相成，让红色文化充分发挥其社会效益和经济效益。

二、当前红色文化保护存在的问题及立法现状

（一）红色文化的保护现状不容乐观

第一，经济发展的需求与红色文化保护之间的矛盾。我国正处于经济发展的上升期，对于基础设施建设、旧城改造、新农村建设等需求强烈，而经济建设是所有工作中的核心，这就造成了有些地方有时一味追求经济利益最大化，忽视了红色文化保护，甚至以牺牲红色文化为代价。这种情况对物质形态的红色文化遗址、遗迹、实物等破坏最为明显。例如，贵州遵义会议会址周围历史建筑被全部拆除，中国抗日战争鸣响第一枪的地方——沈阳“北大营”最后的历史遗迹被轰然拆毁。[4]更有甚者，由于大量的红色文化遗存散布于广大农村，农村的保护力度总体上远不如城市，许多红色文化遗存已面目全非甚至无人问津。如何将经济建设和红色文化保护两项工作协调好，已成为一个重要的课题。

第二，红色文化保护的人、财、物投入与需求有较大差距。我国正处于经济社会发展的关键期，各项工作千头万绪，人、财、物的需求都很大，使得红色文化保护的投入常常捉襟见肘。据统计，龙岩市革命旧址保护需要投入资金9.7 亿元，但国家文物局批复的文物保护单位维修项目资金约4900 万元，缺口较大。由于资金投入不足、保护力量薄弱，不少红色文化遗存处于无人管、无人修的境地。[5]

第三，有些地方存在政治站位不高，削弱甚至是破坏红色文化精神内核的现象。有些红色文化景点一味追求商业利润，内涵挖掘肤浅，甚至商业化、庸俗化现象严重，编造“野史外传”，夹杂封建迷信，在伟人故居臆造“升官发财”的盈利项目，严重扭曲亵渎了红色文化。有些地方在红色旅游设施的建设上追求“高大上”，现代化的风格与红色文化的精神内涵格格不入，甚至影响了红色文化遗存发挥其应有的教育作用。有些媒体传播平台上“灰色文化”蔓延、娱乐化膨胀，大肆恶搞、篡改、戏谑包括红色文化在内的主流文化。比如，一些粗制滥造的“抗日神剧”，事实上消费、贬损了红色文化。还例如，有些网络写手为了追求商业利润，不惜“恶搞”红色经典文艺作品和革命人物的英雄事迹。

（二）红色文化立法相对滞后

1.从中央立法层面上看，目前没有国家层面上针对红色文化的专门立法。即使与红色文化相关的法律、行政法规，主要是《公共文化服务保障法》《非物质文化遗产法》《文物保护法》《档案法》《英雄烈士保护法》《著作权法》和《历史文化名城名镇名村保护条例》等，保护对象的覆盖面不符合实际需求，虽然都能从某个侧面对红色文化的保护起作用，但综合起来仍然无法形成完整的保护体系，并且规定分散，不利于法律的适用，容易发生错误、遗漏。另外，以上法律法规的规定内容比较原则、概括，可操作性不强，碰上实践中的具体问题显得无所适从。

2.从地方立法层面上看，红色文化保护的地方性法规、规章近年来呈现出较快增长的趋势，但由于中央层面的专门立法尚缺，而地方立法惯常依赖上位法，致使立法进程仍显缓慢、立法标准不统一、立法质量参差不齐。现有的地方立法总体上存在以下一些问题：在基本概念、基本原则上各地出现分歧；较多地关注物质形态文化的保护，较少地涉及非物质形态文化的保护；存在没有把握好地方立法的原则的现象，与上位法的关系没有处理好，立法的系统性、协调性不足；立法的理念没有及时跟上社会发展趋势，一些侵害红色文化的新现象、新问题仍然处于立法空白的状态；对于红色文化产业发展中的问题没有进行有力地规范；由于简单的借鉴其它地方已有的立法，没有深入结合本地实际对红色文化的保护、开发、利用等问题作出有针对性的规定，法律的规范、引领作用受到局限和制约。

三、红色文化地方立法的几点思考

2015年修订的《立法法》赋予了所有设区市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个领域的立法权，为全国各地普遍开展红色文化立法提供了依据和契机。当前，在国家层面的红色文化立法相对欠缺的背景下，红色文化的地方立法有着积极意义并且方兴未艾，笔者认为红色文化地方立法应注意研究以下几个问题：

（一）与上位法的协调一致。《立法法》第八十七条、第八十八条、第八十九条对宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章的效力等级作出了明确规定，体现了“上位法优于下位法”的原则。红色文化是中国特色社会主义文化的重要组成部分，一般意义上的文化的综合立法同样适用于红色文化。红色文化地方立法与文化领域的上位法保持协调一致，是立法工作的基本要求。红色文化的国家专门立法当前尚付阙如，但是，已有的文化领域的部分国家立法与红色文化都能产生交集：有的是关于一般意义上的文化的立法，当然适用于红色文化，例如《公共文化服务保障法》；有的是关于特定领域的文化的立法，虽然不能完全涵盖或等同于红色文化，但是能涉及红色文化的其中一部分，例如《文物保护法》。因此，不能因为尚没有关于红色文化的国家专门立法，便认为红色文化地方立法就不存在上位法的依据进而在未对上位法做好功课的情况下开展立法工作。相关上位法与红色文化产生相关的内容，红色文化地方立法仍应当严格遵循，防止任意地扩大或缩小上位法限定的范围，特别是“法律责任”条款涉及到权利义务，有些处罚措施诸如限制人身自由、罚款等，《立法法》《行政处罚法》等相关法律法规已对立法权限作出了明确限定，不可越权设定。例如，对于红色文化中的文物部分，地方立法就应当在《文物保护法》的条文和精神下才能作出具体、细化或补充、完善的规定。红色文化地方立法目前以设区市立法为主，省级的地方性法规、规章相对而言也是上位法，同样应当得到遵循。例如《福建省文物保护管理条例》，明确福建省各级政府和各有关部门在革命文物经费保障和调查、研究、保护、展示、宣传等方面的职责，[6]因此福建省各设区市在进行本区域的红色文化立法时也应当加以注意。

（二）充分涵盖红色文化的应有外延。首先，保护的范围应涵盖革命文化和社会主义先进文化。红色文化包括社会主义制度建立后形成、发展的社会主义先进文化是其应有之义，如果将立法的视野局限于新民主主义革命时期的革命文化可能会造成部分珍贵红色文化资源的损失，影响到红色文化内涵的完整体现。不可否认，部分形成于社会主义时期特别是改革开放时期的红色文化，可能因为与当前形势更加贴近有其独特甚至是不可替代的价值。例如，习近平总书记在担任宁德地委书记期间“三进下党”所蕴含的精神对我们当前决战决胜脱贫攻坚战、全面建成小康社会意义重大。又例如，深圳“蛇口精神”所代表的改革、创新，可能是其它文化难以完全替代的。深圳也在着手进行红色文化的地方立法，如果将红色文化局限于革命文化，那么深圳这座年轻的城市就不可能有红色文化立法的空间了。其次，保护好红色物质文化的同时保护好红色非物质文化。习近平总书记指出：“无数革命先烈留下的优良传统是永远激励我们前进的宝贵财富，任何时候都不能丢。对于红色文化资源，我们既要注重有形遗产的保护，又要注重无形遗产的传承，大力弘扬红色传统。”[7]从红色文化保护的现状看，红色民间文学、红色歌谣等非物质形态的红色文化相较于遗址、文物等物质形态的红色文化在保护力度上相形见绌。目前，已出台的立法更多地集中于或者局限于保护物质形态的红色文化，非物质形态的红色文化被遗落在旁，一些红色民间文学、红色歌谣没有加大力度予以整理、编纂、传播，甚至于濒临消失的境地。因此，通过对非物质形态的红色文化进行针对性的研究，通过立法实施与物质形态的红色文化不同的保护措施，是必要并且紧迫的。

（三）杜绝扭曲、亵渎红色文化的商业性开发利用。发展以红色旅游为核心的红色文化产业，如果能坚守“突出红色，坚守红色”的本质和主旋律，不仅能带来经济效益，还能反哺红色文化，促进红色文化的传承、弘扬。但是，如果单纯地追求经济利益，不惜以扭曲、亵渎的方式利用红色文化，将是对红色文化的巨大伤害。红色文化地方立法的宗旨应当包括推动红色文化产业的高质量发展，相应的在条款设置上既有激励又有约束，大力扶持红色文化产业发展的同时有力打击将红色文化过度商业化的现象。红色文化立法应当建立监管机制，制止编造野史、欺客宰客等有损于红色旅游形象的错误做法和行为。立法明确在红色文化产业发展中禁止从事的行为类型，并设置相应的法律责任；明确宣传、文化、旅游、文物、规划、建设、市场监督等相关主管部门的职责，严格审核红色旅游等产业中宣传资料、导游词、解说词、衍生盈利项目的内容和形式，监管相关建设项目的合法合规设计、施工，杜绝封建迷信和虚构杜撰，防止低俗化、娱乐化。另外，当前涌现出一批深挖红色文化基因而创作的的红色影视、红色舞台剧、红色歌曲、红色出版物等，为群众所喜闻乐道。2016 年由中央电视台、福建省委宣传部等联合摄制的电视剧《绝命后卫师》，不仅收视率在全国同类节目中排名前列，更一度登上微博话题热搜榜。那么，对于这些新创作的优秀红色作品，红色文化地方立法可以制定措施助力保护、管理、利用好创作者的著作权，促进著作权人运用维权手段打击歪曲、篡改作品内容等各种侵权行为，提高优秀创作者弘扬红色文化的积极性。

（四）加强新媒体的运用与治理。首先，当前新媒体以其信息传播便捷高效、内容丰富多样、形式生动亲和等优势得以迅猛发展，手机等移动终端设备以及随之而来的自媒体传播平台特别受到年轻人的青睐。红色文化立法应当顺应新媒体传播趋势，推动各级宣传、新闻、文化、文物、教育等部门与机构加大投入，加强红色文化新媒体渠道建设、内容建设，使人们能够从视觉、听觉等多重感官上直观体验红色文化，让红色文化的传播推广更有感染力。其次，新媒体给我们带来文化传播的崭新空间的同时，也使红色文化的传承、保护，面临着很多崭新课题，需要应对新的风险与挑战。新媒体以虚拟网络空间为主要阵地，网络的虚拟性、开放性、实时性，使得网络的监管相较于传统媒体难度大，因此网络传播行为失范现象不在少数。对于红色文化而言，明目张胆的反动言行基本上不会出现，也比较容易鉴别、监管，主要是一些“灰色文化”的传播构成了负面的影响。“灰色文化”游走于边缘，甚至于带着伪装传播红色文化的面具，恶搞、篡改、消费红色经典文化，这种社会责任感缺失的做法可能导致社会公众尤其是青少年群体对红色文化的错构、误读，进而理想信念迷失、人生观价值观扭曲。虚拟网络空间并非法外之地，红色文化立法应当与时俱进，将视野扩展到新媒体以及所在的网络空间，加强对网络作品的监管，规定创作者应承担的法律责任，对网络平台经营者赋予其相应的义务以及加以不履行义务所应承担的法律后果，明确网络空间作品传播的主管部门及其职责。2018 年4 月通过的《英雄烈士保护法》在这方面为我们作出了示范，其中第二十二条、第二十三条将网络空间违法行为的主体、类型、责任和执法部门加以规定，值得借鉴。

（五）注重体现地方特色。立法工作中互相借鉴确实是加快立法工作、提高立法质量的有效手段，但是如果一味的照抄照搬就失去了地方立法的意义。特色是衡量地方性法规、规章质量高低的重要标准，也是检验地方立法能力水平的试金石。地方立法的亮点在于突出地方特色。[8]各地红色文化资源各有特色，应当结合本地红色文化的特点和红色文化保护的独特需求立法，更有针对性。例如，《龙岩市红色文化遗存保护条例》将调整对象集中于新民主主义革命时期的红色文化遗存，这与龙岩曾为土地革命战争时期的“中央苏区”所在地密切相关，而深圳的红色文化立法显然必须将调整对象置于改革开放以来在当地形成、发展的独具特色的先进文化；龙岩作为革命老区，散布着大量红色文化遗址、遗迹、实物，保护这些物质形态的红色文化是重中之重，而深圳作为国内文创产业领先的城市之一，又必须对以文创产品方式出现的非物质形态的红色文化作出针对性乃至前瞻性的制度安排。又例如《龙岩市红色文化遗存保护条例》第二十条对非国有红色文化遗存的保护进行了制度创新，规定所有权人不具备修缮能力的，可向政府申请修缮资助，政府应当给予资助，或者通过产权置换、购买等方式予以保护。《龙岩市红色文化遗存保护条例》这一制度的创新完全出于立法者的调研、论证，在实践中有利于解决本地存在的突出问题，是体现地方立法特色的典型案例。

注释：

[1]沈成飞、连文妹：《论红色文化的内涵、特征及其当代价值》，《教学与研究》2018 年第1 期。

[2]习近平：《在文艺工作座谈会上的讲话》，北京：人民出版社，2015 年，第22 页。

[3]王树茂、刘高平：《开辟红色旅游发展新境界的科学指南——学习习近平总书记关于发展红色旅游的重要论述》，http：//theory.people.com.cn/n/2014/1128/c40531-26113318.html.

[4]邓凌月：《加强红色文化遗产保护地方立法研究》，《理论学刊》2018 年第4 期。

[5]胡健：《红色文化的立法保护亟待加强》，《人大研究》2018 年第9 期。

[6]傅柒生：《传承红色文化保护革命文物》，《中国文物报》，2018 年2 月27 日。

[7]张广智：《让红色资源成为发展支撑》，http：//theory.people.com.cn/n/2015/1009/c40531-27675459.html.

[8]田成有：《地方立法中为何“特色”越来越少》，http：//www.lifawang.cn/show-70-5591-1.html.