乡村振兴背景下土地承包经营权流转问题及其对策

晏意华 郑向东

（广东工贸职业技术学院 广东广州 510510）

乡村振兴背景下，土地承包经营权及其流转问题成为“三农”问题的重点，需要不断研究和解决的问题。在农业科技发展过程中，农业生产规模不断扩大，农业机械化水平不断提升，这些农业技术的发展，使得传统的小农经营方式越来越不适应当前社会的发展，传统农业生产中人均耕地面积较小，而承包到户的经营权流转，在一定程度上解放生产力，提高土地资源利用率以及进行资源优化配置。

新农村的发展是我国农业发展的方向和趋势，在新时代下，农业机械化、科技化的革新对于农业的发展有非常重要的意义。在此背景下，人均耕地面积过少，土地资源利用率较低成为农业发展的阻碍。因此，农业在发展过程中，在国家政策引导下，实行经营权流转，可以提升耕地的利用率，加强农村土地改革。然而在农村土地承包经营权流转过程中还存在着一些问题，需要不断地研究、发现、解决，从而促进农村经济的创新与改革，逐步实现乡村振兴战略。

一、土地经营权流转对乡村振兴的意义

（一）实施乡村振兴战略的重要推力

在乡村振兴战略背景下解决“三农”问题，要求不断巩固基础，完善基本的制度，不断深化农村土地改革，切实解决人们当前面临的各种问题，关心土地问题和农民的利益[1]。在新的形势下，农村发展关系着国家经济的发展，农村如果发展不起来会影响到国家经济的整体发展。在新农村建设过程中，土地问题仍然是重点问题，党的十九大报告明确指出，要保持土地承包稳定关系的长久不变，保证农民的切身利益，促进三农政策的稳定性与持续性，不断激发农民生产与创新的积极性为乡村振兴战略奠定基础。

（二）保护农民财产权益的关键举措

党的时十九大报告中明确指出要深化农村集体产权，保障农民的利益和财产，不断发展农业、壮大农业经济，使得农业发展水平可以不断提升。“在土地政策中，其根本还是要保障农民的根本利益，坚持土地承包关系的稳定性、坚持集体所有、坚持以家庭经营为主”[2]。在这样的土地政策下，农民的土地承包经营权利可以得到保障，农民通过土地可以获得长期稳定的收入，保障了农民的土钉经营权，也使得广大农民对于生产的积极性不断天宫，这也是进行土地流转承包经营的基础。在保障土地承包的稳定性与长期性基础下，才可以进行承包土地流转经营权，使得农民的土地可以更灵活的经营，促进农民土地承包的稳定性。

（三）推进农业现代化的必要之举

随着社会的发展，越来越多的农村青壮年在城镇就业，还有一部分创新创业，从而造就以一大批的合作社、农业企业。在此基础上，农村土地流转面积也在不断扩大，农村有利实现规模化生产和集约化生产的技术与条件，从而实现了家庭承包与多元经营相结合的生产模式[3]。农村机械化水平的提升、水利化以及农业科技的成熟，改变了农村的生产关系，土地承包的延期也有利于是实现土地流转承包的规模化与专业化，这样可以实现土地经营效益的提升，也使得农民可以获得洪涝，加快了农村建设。

二、我国农村土地承包经营权流转存在的问题

（一）农村土地“三权”分置界定不够明确

农村土地中“三权”分置指的是土地的所有权、承包权以及经营权是分置设立的。由于“三权”分置的概念不够明确，导致我国当前土地制度中还存在着一些问题和不足，这三权中并没有非常明显的界限，从而土地的各种权限较为复杂，对于农村土地流转问题的发展是一种阻碍。经营权的性质不清楚是一个非常大的制度障碍。承包经营权和经营权，从本质上说都是为了解决使用权的问题。如果经营权还是物权的话，那么一物一权，一个物上不能设两个物权。当初改革的目的就是为了将资源配置给生产者，但是生产者现在拥有的只是一个债权，实际上仍然面临着投资没有积极性的难题，而且债权容易违约。我国土地法在农村土地产权方面存在一定的缺失，从而面对土地产权问题过程中，农民的财产与土地产权得不到法律的保障，而流转土地经营的效益更得不到保障，这也会造成土地承包经营权流转发展较慢，农民顾虑较多的问题。

（二）法律规范操作性不强

首先，流转程序不规范，由于在土地法律中关于土地流转经营没有明确的规定，造成在实际流转经营过程中容易发生利益纠纷。还存在在实际土地流转过程中没有签订合同，没有对流转双方进行权利与义务的规范，这样更容易出现一些利用纠纷。有的农户虽然也签订了流转合同，但是这种合同不够规范。比如，合同的主体是否规范、合同的内容是否完整、是否将利益双方的权利与义务表达清楚，在遇到各种问题的情况下如何处理解释清楚，没有统一的标准和规范，这都为后续产生矛盾与问题埋下了隐患。其次，农村土地承包流转经营权政策与法规不够健全，法律上很多细节都没有详细的规定，也就缺乏一定的可操作性，从而使得土地承包经营权流转发展过程中遇到了很多阻碍。最后，市场机制不成熟。当前在土地经营流转过程中，还没有形成市场机制，各地区的土地经营流转服务还存在着较大的差异，从而导致评估不够准确，流转服务中介机构比较少，信息不够畅通，这都影响着土地经营权流转的发展。

（三）市场交易机制规定不完善

首先，登记不严谨。据《物权法》的规定，在土地承包经营权流转过程中是债权，登记具有一定的对抗效力，缺少登记或者登记不够严谨，容易造成流转纠纷，也不能有效地明确权责关系。其次，土地流转交易平台不成熟[4]。当前我国土地流转市场不够成熟，还有配套的机构服务和完善的规定，市场机制不够完善，加以平台规范不完善，在实际交易过程中也没有明确性、规范性，随意性太强，这种情况容易造成纠纷，对于土地流转造成一定的阻碍。最后，当前我国还没有形成统一的土地流转市场，各种流转价格不够规范，导致农民的怀疑和不确定性，没有可信赖的经营权评估机构，造成农民的迟疑，农民的财产权益不能得到保障，因此也不会选择这种评估的方式，阻碍了土地流转的进行。

（四）规模化流转程度低

土地可以说是农民的身家性命，农民对于土地极为看重。在土地上生产经营，虽然所获得的经济效益比较少，但是土地对于农民来说是一种资产，也是一种保障。因此，还有很多农民不愿意将自己的土地进行流转，这也导致了土地流转市场不够活跃，只会在一小部分的范围内实现流转，这与土地流转的政策与发展要求不符合，农民的小农思想也非常严重，影响了土地流转经营的发展。

三、解决农村土地承包经营权流转问题的对策

（一）有效化解矛盾，稳定土地承包整体局面

首先，搞清原始资料，进行确权登记。在土地承包经营权流转过程中，还要进行宣传、调查、培训，使得登记确权可以严格规范化，使得登记的资料可以更加真实有效。当前，农村土地承包权确权在登记过程中，实行的主要政策在大范围中较为稳定，小范围内进行调整。在调整确权方案过程中需要得到农民大会多数人的同意，还要征求乡镇主管部门的审批，对土地确权进行严格的核算。其次，根据不同的村庄采取不同的政策，解决人们的顾虑和矛盾，保障农民的根本利益。在确权登记过程中，涉及到非常多农民的权利和利益，需要国家出台相应的法律政策，从而在登记确权过程中可以做到有法可依，有政策可依，通过法律法规保证农民的根本权益。在土地调整以及承包比较稳定的村庄中，要保持原承包关系不变。近年来，对于一些矛盾较多的村庄要解决问题，进行一定程度的调整，使得政策可以因地制宜，更适应当地的发展，并保留各自的承包地。在规划之后，对于基本定型的城镇郊区，涉及到较大工程建设的村庄要位置成本严重以及土地承包关系，对有较小调整确权方案的村庄，在农户接受的基础上可以根据相关习俗进行一定程度的调整，从而可以使承包关系可以稳定[5]。最后，应该充分地尊重历史和现实，对于存在的问题正确面对并采取合理合法的手段进行解决，对于机动土地不应该超过总耕地的5%。在农村土地承包确权登记过程中，还需要有法律合同的保障，要有土地承包台账、证书等资料，使得承包关系可以维持稳定，不得违法进行调整，也不能强行收回农户的土地。对于不能确定是否外出打工、创业以及其他原因自己退出二轮承包的农户，可以将其土地按照机动地处理。对于没有机动地的集体可以进行补偿，如果无法补偿则可以进行登记，后期进行妥善地解决。还有一些村庄执行抛荒政策，这是国家所不允许的，但是农户也不言语将多分出来的土地上交集体，可以进行协商，如果协商没能解决问题可以从保护耕地的角度，对农民多种的土地暂时不确定确权，多余的土地仍然可以由农民继续种植，在解决了这些争议之后在进行确权的登记。对于集体机动地可以按照相应的承包法律法规，将机动地控制在5%以内，在保留原有的沟渠以及集体设施后，多出来的耕地应该秉持公平、公正、公开的原则进行分包到户，也可以氛围新增人口，还可以用于解决一些矛盾问题。比如，利用这些多余的土地解决机动田超标问题。

（二）建立健全土地流转管理机制

在农村土地承包经营权流转发展过程中，还应该建立健全土地流转管理机制，搭建土地承包经营权流转交易平台，从而提高信息交易的速度，降低土地流转信息交易成本，也可以吸引到和更多农户进行土地流转参与到流转市场中，从而使得土地流转市场可以更加活跃。首先，不断健全土地流转管理体系。在土地流转进行过程中，基层领导和基层经营机构的发展是非常重要的，应该积极构建基层队伍，开展县、乡镇、村的政策资源与信息发布，可以让更多的农户了解到土地流转政策，了解交易的合同签订、档案管理以及纠纷协调等服务。根据土地确权对于耕地的流转以及为流转状况进行掌握，记录在册，并成为档案资源。不断加强村级土地承包管理，对于流转土地的互换、调整工作要做好，对于经营权转染、互换的合同签订工作以及租赁转包等合同做好管理和备案。其次，“可以建立产权交易服务体系，对于土地承包经营权流转以及产权交易，打造产权交易市场，整合资源进行交易规范与制度的制定”[6]。建立产权交易管理委员会，以县级部门带头，在乡镇以及村庄设立产权交易所，为信息的发布、产权鉴定、政策咨询、抵押办理、合同服务、组织交易等进行服务，并减少农村产权交易网络平台，使得农户可以在网络上清楚地看到各种模块以及相应的服务，从而实现在网络上的交易。农村产权交易与土地流转服务进行整合，从整体上进行数据信息的收集与整理，从而更好地为农村产权交易服务，更好地为农户服务。

（三）建立规范的土地流转市场

在农村土地承包经营权流转过程中，为了实现产权交易以及租赁服务，可以从以下几个方面进行。首先，土地承包经营权流转与农民的利益是不可分割的，应该充分考虑到农民的利益，政府部门应该制定扶持机制以及惠民政策，以长远的角度不断宣传和推广，使得广大农户可以积极响应，并加入到土地经营权流转市场中，制定有效的政策，保证各个环节都可以完善，并明确在实际工作汇总的权利与责任，提升工作人员的专业性，明确工作人员各自的职责，从而可以在出现问题的过程中找到负责人，防止出现相互推诿的情况。工作人员的工作能力和专业能力也非常重要，因此应该定期进行培训学习，提升在工作中的主动性以及灵活性，积极关注政策上的变动，在实践中可以负责，并严格落实工作流程，明确流转工作的各种手续与合同。其次，在土地产权交易中不仅需要市场机制的支撑，也需要政府部门的宏观掌控与调整，不断推进各项工作的顺利进行。因此，要不断构建与完善市场机制，使得市场机制可以更好地促进土地经营权流转工作质量的提升，出台相应的政策进行扶持，不断完善市场，保证土地承包经营权流转行业的可持续发展。

（四）加强农村社会保障体系建设，维护农民权益

首先，就我国当前农村发展情况而言，社会保障体系还不够健全，社会保险以及救济内容不够完善，尤其是土地社保机制还比较缺乏，这对于实现土地流转造成一定的阻碍，使得农民的利益不能得到报站。而农民对于土地的依赖性比较强，也容易阻碍土地流转效率的提升。因此，可以从构建农村社会保障机制入手，对于农民的各方面利益进行保护。比如农民子女的教育问题、农民医疗保障、社会保障等，使得农民的基础的问题可以得到解决，免去了后顾之忧，这样才会更有安全感，才愿意实现土地经营权流转，也会更信赖市场机制，实现土地承包流转工作的高效进行。其次，定期对广大农民进行培训与宣传，使得农民的整体素质可以得到提升，促进农业生产的积极性以及对新的生产模式的接受，逐渐摆脱对土地的依赖心理，更好地为土地承包经营流转打下基础。政府部门可以为农民创造更好的就业环境，使得农民可以上班工作，不会以土地作为唯一的保障，可以对农民的创业进行支持和帮扶，免去农民的后顾之忧。通过一系列的措施，不仅可以提升农民工作、创造的积极性，使得农民可以获得更好的发展，提升农民的整体素质，可以在城市中生活。还可以让农民掌握一技之长，使得农民自己的综合能力可以得到提高，从而对自己的生活更有信心，可以更好地接受土地承包经营权流转。因此，农民的思想观念的改变也是非常重要的因素，要实现土地承包经营权流转，就需要不断给农民信心，为他们提供更好的保障，提升他们的整体素质解决他们的疑虑，消除他们的心理负担和对土地的过分依赖，促进流转工作的顺利完成。

总之，在建设新农村过程中，通过土地经营权流转可以有效地提升耕地资源的利用率，更符合当前机械化生产，可以有效地提升生产效率。在土地经营权流转过程中还要解决好问题，明确土地产权、经营权以及承包权，使得土地的交易市场和租赁市场可以活跃起来，为农民提供可靠的保障和服务，获得农民的信任，提升农民的综合素质，从而使得土地承包经营权流转可以更加顺利，解决土地问题，促进乡村振兴战略的实现。