“印太”框架下美印在东南亚的合作态势与前景 *

邹应猛

【内容提要】 当前亚太地区的地缘政治格局正经历巨大变革，正在浮现的“印太”叙事就是这种地缘政治格局变化最为明显的体现。对美印关系而言，“印太”不仅为双边合作提供了新的叙事，而且使双方的合作在地理上进一步聚焦到东南亚地区。美印在东南亚的合作，涵盖了政治外交、互联互通、海事领域以及军事合作等诸多议题。尽管如此，美印合作受制于国家实力不足、中国崛起以及东南亚国家的战略取向等因素约束，无法实现根本性突破。但是，美印合作对中国在东南亚的利益实现产生的负面影响仍需充分重视。

2021年3月12日，美国联合印度、日本和澳大利亚等“印太”四方成员国举行了首脑会议，峰会上四国除了讨论了联合应对新冠疫情等紧迫任务，还强调了“自由、开放、基于规则的秩序”的重要性。此次会议除了将早先在外长层次的对话提升为领导人层次之外，美印关系的转换也是值得关注的一大亮点。印度学者认为，本次会议标志着印度 “走出了对追随美国的犹豫，开始像澳大利亚和日本等其他成员国一样，将美国视为关键的地区安全提供者”。(1)Manoj Joshi，Can India walk the talk on Quad? That's what China wants to know， the Print，16 March，2021. https：∥theprint.in/opinion/can-india-walk-the-talk-on-quad-thats-what-china-wants-to-know/622464/.在2020年美印双方签署的《全面全球战略伙伴关系愿景和原则》的联合声明中，一个重要内容就是两国“印太战略的融合”，“美国和印度之间紧密的伙伴关系，对维持印太地区自由、开放、包容、和平与繁荣至关重要”。(2)The White House (2020), Joint Statement：Vision and Principles for the United States-India Comprehensive Global Strategic Partnership,February 25,https：∥www.whitehouse.gov/briefings-statements/joint-statement-vision-principles-united-states-india-comprehensive-global-strategic-partnership/.2019年6月美国五角大楼发布的首份《印太战略报告》文件中也强调“美国和印度对印太地区有着共同看法”，表示“过去20年来，美国和印度基于日益趋同的国家利益，战略伙伴关系得到明显巩固。美国将利用不断深化的美印关系，在印太内外发展新伙伴”。(3)The U.S. Department of Defense (2019). Indo-Pacific Strategy Report. Washington：the U.S. Department of Defense. https：∥media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.

不难发现，“印太”已成了美印关系发展的新动力。其中，从地理上看，尽管一些国家间在“印太”指涉的范围上存在差异，但东南亚显然是美印“印太”战略共同的地缘焦点。东南亚是印度地理上的重要邻国，是其“向东看”和“东向行动”战略的起点。同时，东南亚也是美国在亚太立足的长期据点。为此，本文选取东南亚这一当前地缘政治巨变中引人关注的区域，作为考察“印太”框架下美印关系的窗口，并提出以下论点。首先，美印在东南亚利益的趋同，将推动双边合作日益密切，尤其是基于“印太”这一新叙事为美印合作提供的新动力。只是目前美印在东南亚的合作尚未转化为专业性政策协调的制度化机制。第二，美印在东南亚合作的实质性深化受到一系列因素制约，包括印度需要优先处理周边挑战，以及担心引发域内国家的疑虑。其三，美印自身的实力也制约了双方合作的深度和广度。因此，美印在东南亚的合作短时间内难以实现根本性突破。除了引言和结论剩余内容由四部分构成，结构如下：首先概述了美印的东南亚战略演变，接着考察了“印太”框架下两国在东南亚的利益趋同及合作态势，最后分析了美印在东南亚合作的制约因素。

一、美印东南亚战略的演变

自进入新世纪以来特别是2008年金融危机之后，全球权力重心进一步向亚洲转移，国际格局和地缘政治进入重组时期。一度被忽视的东南亚重新进入了大国地缘政治博弈的视野。美印两国的东南亚战略也正经历细微但深刻的调整。美国重新回归亚太，加大对东南亚的投入力度。印度继续 “向东看”，尤其是莫迪上台以来将其升级为“东向行动”战略。随着美印两国东南亚战略的演变，战略趋同走势日益明显。

(一)美国从“善意忽视”到“自由、开放的印太”

美国的东南亚战略服务于其全球霸权战略，在越战结束之后的相当长时期，东南亚作为重要的泛亚贸易通道、投资场所和自然资源来源地在美国全球地缘战略中主要发挥地缘经济作用。然而进入新世纪以来，随着全球权力中心向亚洲倾斜，美国开始从地缘政治和安全角度重新打量东南亚的角色。(4)邹应猛：《网络力与东亚伙伴外交》，北京：中国社会科学出版社，2019年。但世纪之初爆发的“9·11”事件，使美国被迫将精力集中到危及国内本土安全的恐怖袭击事件上。在阿富汗和中东旷日持久的反恐分散了美国的注意力。2008年金融危机爆发之后，中国经济的强劲表现与面临危机时美国的相对衰落，形成了更为明显的对比，引发美国国内学界和政界关于权力转移担忧的紧迫性。此后中国与东南亚国家之间围绕南海主权的争端，进一步加剧了美国的疑虑。在此背景下，美国强力回归东南亚。无论是奥巴马政府的“亚太再平衡”政策，还是特朗普启动的“自由和开放的印太”战略，都将东南亚放在了重要位置。

近年来在美国的大力推动下，美国与东南亚的关系取得了很大进展，逐步扭转了曾经留给外界“犹豫不决”的印象。(5)Liow，J. (2017). Ambivalent Engagement:The United States and Regional Security in Southeast Asia after the Cold War. Washington，D.C.：Brookings Institution Press.2009年美国签署《东南亚友好合作条约》，扫除了多年影响双边关系的主要障碍，并开始与东盟举行领导人年度会议，实现了双方政治对话的制度化。2016年美国和东盟将双边关系升级到“战略伙伴关系”，提升了双方在各自外交领域的优先度。 2019年9月美国与东盟举行了首次联合海上军事演习，标志着美国与作为整体的东盟在安全领域合作的深化和制度化。

首先，在单个国家层面美国大幅度改善了与一些重要东盟成员国的关系。2010—2016年间美国向东南亚地区提供了40亿美元发展援助，启动了“湄公河下游倡议”支持可持续发展。美国还与数个东盟国家签订了双边执法合作协议，与所有东盟成员国一起发起了《东南亚海洋法执行倡议》，以增强印尼、马来西亚、菲律宾和越南等海洋国家的海上执法能力。2018年12月特朗普签署《亚洲再保证创制案》，授权政府未来5年每年拨款15亿美元，用于包括东南亚地区的军事、外交和经济参与等活动，以加强与地区战略盟友的合作。法案要求继续推进冷战时期建立起来的军事同盟关系，深化同印尼、马来西亚、新加坡和越南的安全伙伴关系，并择机发展新的伙伴关系。

美国对东南亚战略的转变，很大程度上源于东南亚在当前地缘政治变化中日益增长的角色。(6)Shambaugh，D. (2018). U.S.-China rivalry in southeast Asia：power shift or competitive coexistence? International Security，42(04)，pp.85-127.首先，从当前国际体系来看，东南亚是美国应对权力转移，塑造地区乃至全球秩序的重要堡垒。随着中国对外开放和综合实力崛起，首先在周边地区尤其是东南亚地区影响力增强，被一些学者称之为“魅力攻势”。 “一带一路”的推行，进一步提升了中国在东南亚的影响力，美国学者声称东南亚正被中国纳入“新朝贡体系”。基于这种担忧，美国开始重新重视东南亚。

其次，经济上东南亚是美国实现“再次伟大”“美国优先”的重要平台。东南亚庞大的人口和稳步发展的经济，成为美国日益重要的投资目的地和出口市场，是美国维系经济实力的重要依托。(7)Ibid.，pp.85-127，106.尤其是随着中国经济和世界经济整体进入“新常态”，东南亚已成为全球经济的重要驱动引擎。

最后，在地缘政治和安全领域，东南亚被美国视为推行“自由”和“开放”印太的重要场域。同时，东南亚沿海航道是美国海军用来向全球投射军事力量的重要渠道。“自由、开放的印太”战略对海洋领域和海洋合作议题的强调，赋予了东南亚特殊的角色。东南亚位于印度洋东部和太平洋西部，是连接印度洋和太平洋的重要走廊。每年世界上大概2/3的石油和价值近5万亿美元的货物经由东南亚附近水域运往世界各地。因此美国试图通过控制东南亚海域的主导权，应对中国崛起带来的冲击，以维系其全球霸权地位。

(二)印度从“向东看”到“东向行动”

自1991年拉奥政府提出“东向”政策以来，东南亚一直是印度推动全球外交和实施内政的重要组成部分。“东向”政策因而也成了印度推动东南亚外交的抓手。但在“东向”政策实施的早期，印度更为关注与东南亚邻国的经济合作，以摆脱国内面临的财政危机，解决经济长期停滞不前的困局。在战略上缺乏连贯性和整体性。

自“东向”政策实施以来，印度经济形势整体好转，地区和国际影响力逐渐增强，开始步入全球新兴大国之列。到莫迪政府上台时，印度崛起态势非常明显。在2014年第12次印度—东盟峰会期间，莫迪提出了“东向行动”政策。与早期的“东向”政策相比，“东向行动”政策在外交上无疑更加自信和进取。首先，印度开始从更全面的角度来看待东南亚的角色，通过参与安全合作、互联互通和区域一体化，深度介入地区事务；其次，在地理范围上，尽管东南亚仍然处于核心位置，但“印太”所指涉的地理范围已经扩大到南海至印太地区；最后，在国内发展与对外关系上，形成了更为紧密的联系。(8)Medcalf，& Rory. (2014). In defence of the Indo-pacific. Australian Journal of International Affairs，68(4)，pp.470-483.在“东向行动”政策下，印度的东南亚外交，已从早期零星、分散的行为，变成了系统的区域战略。

东南亚对印度的战略重要性体现在多个领域。首先，在经济领域，东盟已成为印度第四大贸易伙伴(仅次于中国、美国和阿联酋)，双方贸易额超过700亿美元。东盟也是印度重要的外国直接投资来源地。自2000年以来，东盟的投资占印度外国直接投资总额的18.28%左右。(9)Ministry of External Relations (India)，“ASEAN-India Relations”. http：∥mea.gov.in/aseanindia/20-years.htm.据亚洲开发银行统计，2020年4—11月份印度共接受外来直接投资584亿美元，其中仅来自新加坡一国的投资就达83亿美元。新冠疫情的冲击，也为印度与东南亚国家在医疗健康等领域的合作提供了机会。(10)Bob Savic，Advisor to Dezan Shira & Associates，“Asia leads the global economy out of 2020's record FDI inflow slump”，Asia Briefing. https：∥www.asiabriefing.com/news/2021/02/asia-leads-the-global-economy-out-of-2020s-record-fdi-inflow-slump/.

其次，加强与东南亚邻国的关系，对于解决长期困扰印度东北部的问题尤其是普遍存在的贫困和稳定问题，具有重要作用。印度东北部一直是困扰历届印度政府的一大隐忧。印度于冷战结束之后推行“东向”政策的部分原因，就是希望通过该政策将封闭的东北部地区变成连接南亚东南亚的枢纽和桥梁。然而，经历长达将近半个世纪封闭的东北部，短时间内并无法从“东向”政策中获益，甚至境内的暴力活动愈演愈烈。莫迪上台之后，在加大打击东北部暴力活动的同时，升级“东向”政策为“东向行动”，并大力加强基础设施建设和与邻国的互联互通，来改变这一局面。(11)邹应猛：“印度的东向政策与东南部治理”，《南亚研究季刊》，2018年第3期。毫无疑问，紧邻东北部的缅甸、泰国等扮演着重要角色。

第三，竞争大国地位。在当前“百年未有之大变局”的背景下，东盟为维系自主性和中心性，普遍实施对冲战略，积极与域外大国接触，以降低本地区被任何大国主导的可能性。(12)温尧：“东南亚国家的对华对冲：一项理论探讨”，《当代亚太 》，2016年第6期。这为新兴大国印度参与东南亚事务提供了机遇。另一方面，“印太”构想，则为印度参与东南亚地区事务获得了合法性，并为其竞争亚洲大国地位提供了外交渠道。

最后，与中国展开地区影响力竞争。中国的崛起及在地区和全球影响力的增强，尤其是“一带一路”倡议的实施，引发了印度的疑虑。“东向”则为印度实现在东南亚的积极存在，并对冲中国的地区影响力提供了筹码。事实上，早在印度开始实施“东向”政策之初，就有印度学者强调其在“遏制”中国地区影响力方面发挥的潜在作用。(13)例如，Yahya，F. (2003), India and Southeast Asia：Revisited, Contemporary Southeast Asia，25(1)，pp.79-103.

二、“印太”构想与美印的战略趋同

进入新世纪以来，美印逐步摆脱了核问题带来的阴影，尤其是在小布什政府推动下达成的《美印民用核合作协议》，使两国关系进入了快车道。两国关系的改善，成为国际地缘政治中尤为值得关注的现象。(14)Burns，R. N. (2007), America's Strategic Opportunity with India：The New U.S.-India Partnership,Foreign Affairs，86(6)，pp.131-146.美印“全球伙伴关系”的建立，以及在多个领域形成的制度化合作，便是两国关系不断趋近的表现。然而，美印两国的走近面临着国内外诸多约束条件，在政治领导人持续推进两国关系时受到严重制约。

印度国内对与美国合作仍然持有不少疑虑。印度对外政策整体上仍然坚持不结盟主张，追求国家自主，对与大国的合作刻意保持着一定距离。其次，美国与巴基斯坦的关系，以及美印两国历史上的龃龉，使得印度对美国的意图存有根深蒂固的怀疑，并担心与美国在安全上合作的可靠性。(15)Riedel，B. O. (2013), Avoiding Armageddon：America，India，and Pakistan to the Brink and Back. Washington：Brookings Institution Press.

美国对发展与印度的关系同样面临类似困境。其一，在过去相当长时期内，美国对印度在地区事务中能够发挥的作用持怀疑态度。美国著名的印度研究专家认为美国政策界一直“严重低估”了印度的潜力。(16)Cohen，p.Stephen. (2001)， India：Emerging Power. Washington. D.C：the Brookings Institution Press.其二，在美国日益意识到印度崛起的国际影响力并逐步增加与印度的接触之后，两国在一些地区和国际问题上的矛盾和利益冲突也开始凸显出来。例如，在全球气候变化、国际贸易等议题上，两国的利益鸿沟远非短时间内能消饵。(17)Efstathopoulos，C. (2016)，India and Global Governance：The Politics of Ambivalent Reform. International Politics，53(2)，pp.239-259.

因此，尽管美印关系已经提升为“全球伙伴关系”，但仍无法掩盖两国关系中的矛盾，显得后劲乏力。随着地区和国际地缘政治环境的变化，尤其是浮现的“印太”议题，一定程度上弥补了美印关系中的动力不足，并为双边关系的进一步推进提供了新的叙事。

美印两国对“印太”地区战略重要性的认识具有相当程度的共识。印度早在2004年发布的《印度海事原则》就强调，“全球的海事焦点正从大西洋和太平洋转向太平洋-印度洋”。(18)Government of India. (2004)， Indian Maritime Doctrine. New Delhi：Ministry of Defence， pp.65-67.因此，印度前海军司令普拉可什(Arun Prakash)很早就呼吁用“印太取代亚太”作为印度海军的指导原则。(19)Prakash，A. (2009). A Moment for India. Force，July,p.7.最早提倡“印太”概念的印度战略家、前海军上校库鲁纳(Gurpreet S. Khurana)指出：“尽管‘ 印太’架构中的‘印’指的是印度洋而非印度，但通过将印度纳入海洋亚洲，有助于克服(亚太)概念的排他性。……中国崛起导致其海洋势力增强，并且日益自信。印度洋与太平洋的这种联系呈现出了北京的战略脆弱性，为遏制中国的进攻性态势提供了机遇。”(20)Gurpreet S. Khurana. (2017). Trump's New Cold War Alliance in Asia is Dangerous. Washington Post. November 14. https：∥www.washingtonpost.com/news/theworldpost/wp/2017/11/14/trump-asia-trip/.可见，“印太”对印度而言，具有很强的地缘政治吸引力。

对美国而言，“印太”同样具有超高的地缘战略重要性。美国地缘战略家卡普兰认为，印太已经成为全球经济的地理中心，“如果美国现在不转向印太，除了已经存在的多极经济和政治秩序，将不得不接受多极军事秩序”。(21)Kaplan，R. (2012). America's Pacific Logic. Stratfor Analysis，April 4. http：∥www.stratfor.com/analysis/americas-pacific-logic.“印太”从地理上将印度与东南亚一起被整合进单一战略空间。这有利于降低美国的战略压力，同时让印度等新兴大国分担责任。其次，“印太”概念为美国的东亚战略，尤其是东南亚外交，提供了新的话语叙事，满足了一些国家希望美国留在东南亚的“承诺”。

尽管印度传统上一直将印度洋视为自己的专属领地，对外界的介入保持高度警惕。而美国在亚洲的重心也一直放在东亚和中东地区。在印度洋地区日益正成为大国角力场所的背景下，“印太”为美国在印度洋的合作找到了契机。美国加大对印度洋与太平洋的战略整合，并试图在印度洋地区保持更大力度的存在。而印度也开始放松了对“印度之洋”的坚持，转而用“印太”战略来有条件地接纳域外大国的存在。

虽然美印两国对“印太”概念框架的理解存在差异，但这一概念为两国关系赋予新的共同利益，并可能加速双边关系的制度化。2012年成立的旨在评估印度内部和外部挑战的纳雷什·钱德拉委员会直截了当地指出：“印度与美国日益增长的战略伙伴关系为加强我们国家的安全能力、塑造全球安全架构以及寻求与美国进行更大的政策协调提供了机遇。”(22)India National Security Council Secretariat (2012)，Report of the Task Force on National Security. New Delhi.可见，无论是在印度政府内部，还是在更广泛的学界和政策界，越来越多的人认为印度与美国在印太地区开展合作，是一个合乎逻辑的长期战略。(23)例如，Center for American Progress，“The United States and India：Forging an Indispensable Democratic Partnership，” Task Force Report，January 2018; Abhijit Singh et al. (2018). The New India-U.S. Partnership in the Indo-Pacific：Peace，Prosperity and Security. New Delhi：Observer Research Foundation，2018.

事实上早在2011年，时任美国务卿希拉里访印时就表示将大力支持印度在东南亚乃至太平洋地区扮演更为重要的角色，并催促印度不仅要“向东看”，而且要“向东行动”。(24)The U.S. State Department (2011),Secretary of state Hillary Rodham Clinton speaks on Indian and the United States：a vision for the 21st century, July 20.2013年美国国家安全顾问汤姆·多尼隆(Tom Donilon)认为，美印在“印太”的利益非常一致，从支持缅甸的改革到促进海上安全，印度可以做出很多贡献，也可以获得很多收益。(25)Tom Donilon，The United States and the Asia-Pacific in 2013,https：∥obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2013/03/11/remarks-tom-donilon-national-security-advisor-president-united-states-an.在2017年12月特朗普政府发布的第一份《国家安全战略》报告中，欢迎“印度崛起为全球大国和美国在印太地区更强大的战略和防务伙伴”，并承诺“支持印度在地区事务中发挥更大作用”。(26)White House (2017), National Security Strategy of the United States of America Washington，D.C.：White House，pp.46-47. https：∥www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.拜登政府上台以来，尽管其印太政策尚处于成型之中，但印度作为美国推动印太地区战略目标的关键伙伴角色只会加强。(27)Business Standard，India is critical to American strategy in Indo-Pacific region：Experts，February 23，2021. https：∥www.business-standard.com/article/current-affairs/india-is-critical-to-american-strategy-in-indo-pacific-region-experts-121022300397_1.html.

现在美印两国在东南亚战略目标的契合度不断加强。在地区层面，两国拥有共同的目标，包括维系印太稳定，确保通过马六甲海峡的航运安全，加强陆海空基础设施互联互通，以及和平解决南海领土争端。在国家层面上，美印在鼓励缅甸民主转型、遏制印尼和马来西亚的激进主义、增加越南的对外接触，以及维系与泰国、新加坡和菲律宾的传统关系等方面也存在着共同目标。(28)Blank，Jonah et al. (2015), Look East，Cross Black Waters：India's Interest in Southeast Asia. Santa Monica：RAND Corporation，pp.xv-xvi.

三、美印在东南亚的合作态势

莫迪2018年访问东南亚时，将东南亚界定为印太地区的“十字路口”，声称“东盟10国不仅从地理上而且从文化上连接了两个大洋。包容、开放和东盟的中心性、团结，是新印太的中心”。(29)Kavi Chongkittavorn (2018), ASEAN is key to Indo-Pacific：Modi. The Myanmar Times. June 6，https：∥www.mmtimes.com/news/asean-key-indo-pacific-modi.html.美国近年来也尤为重视东南亚在“印太战略”中的角色，并在东南亚外交方面采取了大量举措，包括提高经济和军事援助规模，加大外交接触力度，继续推动地区民主化进程等。(30)Shambaugh，D. (2018), U.S.-China Rivalry in Southeast Asia：Power Shift or Competitive Coexistence? International Security，42(04)，pp.85-127，106.尽管美印两国目前尚未在东南亚形成明确的合作机制，但东南亚无疑是印太框架下两国最具潜力的合作地区。美印在东南亚的合作涵盖了外交、经济、军事以及最新正成为区域热点的海事议题等多个领域。

(一)外交领域

美印在东南亚外交领域的合作，主要体现为围绕地区热点问题和地区秩序走向，发表联合声明或开展对话。自2010年美印开始举行年度东亚对话，双方就东亚和东南亚局势的发展定期举行高级别磋商。对话主题涉及从“如何在多边论坛上协调政策”到“就中国崛起和南海争端交换意见”等系列议题。2016年美印两国启动了助理国务卿/国务卿级别的联合海上安全对话，将其作为双方就印太海事发展交换意见的论坛。

在奥巴马政府时期，美印两国就一系列议题进行了30多次政府间双边对话。美印两国领导人联合发表的公开声明体现了明显的政策趋同趋势。2014年9月奥巴马和莫迪的联合声明直接提到了东南亚的紧张局势，声称“两国领导人对不断升级的海上领土争端紧张局势表示关切，确认维护海上安全、确保地区特别是南海航行和飞行自由的重要性”。(31)India Ministry of External Affairs (2014), Joint Statement during the Visit of Prime Minister to USA. September 30. http：∥www.mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/24051/Joint_Statement_during_the_visit_of_ Prime_Minister_to_USA.在特朗普政府执政期间，美国对印度采取务实的外交姿态，将关注焦点集中在“尊重地区航行、飞行和商业自由的重要性”等少数几个特定议题上。(32)The White House，U.S. India Joint Statement：Prosperity through Partnership，June 26，2017，https：∥www.whitehouse.gov/briefings-statements/united-states-india-prosperity-partnership/.在2018年9月举行的首次“2+2”会议上，美印双方签署了长期悬而未决的《通信兼容和安全协议》，允许两国军队通过专门的安全通信系统实时共享数据，而不是印度目前使用的商业硬件。

拜登政府上台以来，延续了对印度的重视。拜登在2月初与莫迪总理进行的首次通话中，表示“印美两国对民主价值观的共同承诺将双方联系在一起”，两国领导人同意继续保持密切合作，促进一个自由和开放的印度-太平洋地区，包括支持航行自由、领土完整和通过美日印澳四方机制合作加强区域架构。(33)The white House，“Readout of President Joseph R. Biden，Jr. Call with Prime Minister Narendra Modi of India”，February 08，2021. https：∥www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/02/08/readout-of-president-joseph-r-biden-jr-call-with-prime-minister-narendra-modi-of-india/.随着“四方对话”首次将外长层次的会议提升为领导人层次，美印关系在围绕“印太”合作的制度化方面迈出了关键的一步。可以预期，美国拜登政府大力推动美印关系的发展势头不会降低，地处“印太”关键枢纽的东南亚，将继续成为两国外交合作的重点领域之一。

(二)互联互通

在区域经济一体化方面，美国和印度正致力于推动南亚和东南亚的互联互通。早在2010年，在美国支持下，世界银行就将南亚与东南亚的互联互通作为国际援助和一个重要项目提上多边议事日程。(34)ADB Institute (2015), Connecting South Asia and Southeast Asia. https：∥www.adb.org/sites/default/files/publication/159083/adbi-connecting-south-asia-southeast-asia.pdf.对印度而言，实现南亚与东南亚的互联互通，尤其是将贫困的印度东北部地区与世界上增长最快的经济体联系起来，不仅有利于实现印度国内经济发展目标，还将使印度在亚洲生产网络中占据更为中心的位置。2011年时任印度总理曼莫汉·辛格就明确将与东盟物理上的互联互通，作为印度发展与东盟关系的一个“战略目标”。(35)B. Muralidhar Reddy，“India-ASEAN Connectivity Is Our Strategic Objective，Says Manmohan，” Hindu，November 20，2011. http：∥www.thehindu.com/news/national/indiaasean-connectivityis-our-strategic-objective-says-manmohan/article2641786.ece.

美国积极支持南亚与东南亚的互联互通倡议，认为实现这两个地区的互联互通，将有利于推进亚洲国家的安全与繁荣，符合美国整体利益。(36)Sumar，F. Z. (2014), Shaping the Future of Trade and Connectivity in the Indo-Pacific, Kolkata，India, May 8. https：∥2009-2017.state.gov/p/sca/rls/rmks/2014/226364.htm.随着中国与东南亚和南亚国家互联互通条件的改善，美印期望通过“把南亚与东南亚连接起来，更好地实现经济一体化，增强区域间的相互依赖”，从而为区域内国家对中国的依赖提供替代选择。(37)Joshua P. Meltzer，China's One Belt One Road Initiative：A View from the United States， ASAN Forum，June 19，2017 u http：∥www.theasanforum.org/a-view-from-the-united-states-2.当然，美国对这一项目的支持，不仅仅是出于地缘政治考虑，也是基于现实的经济利益。从地缘经济角度看，美国期望南亚与东南亚之间的“大量基础设施建设和繁荣的贸易关系，有助于进一步扩大商品和服务市场”。(38)Ted Osius，Connectivity's Benefits and Challenges， in Enhancing India-ASEAN Connectivity，ed. Ted Osius (Washington，D.C.：CSIS，2013)，20. This report provides a good overview of issues relating to India-ASEAN connectivity.

在互联互通领域，美印发挥各自优势，形成互补效应，共同推动一些具体项目的落实，并初步取得了成果。例如，最近美国对推动印度-缅甸-泰国三方公路的建设发挥了重要作用。这条三方公路始于2002年，由于相关三国缺乏财政和体制支持，工程一直难以取得突破。目前，在美国推动下，世界银行和亚洲开发银行等机构已经同意为这一跨境公路工程提供贷款支持，并提议将其延伸到越南、老挝和柬埔寨等国。(39)U.S. State Department，Joint Statement on the U.S.-India-Japan Trilateral Meeting，April 5，2018. https：∥www.state.gov/r/pa/prs/ps/2018/04/280254.htm.随着“印太”战略的大力推进，孟加拉湾尤其是孟加拉国的地缘政治重要性凸显出来，2020年12月孟加拉国宣布将加入三方公路，从而有可能使该公路在2021年完成后变成四方公路。(40)Dipanjan Roy Chaudhury，Bangladesh wants to join India-Myanmar-Thailand (IMT) trilateral highway，December 18，2020.https：∥economictimes.indiatimes.com/news/politics-and-nation/bangladesh-wants-to-join-imt-highway/articleshow/79802686.cms?utm_source=contentofinterest&utm_medium=text&utm_campaign =cppst.除了强大的融资能力，美国还充分发挥先进科技，助推印度互联互通计划，包括为印度正在推动的“智能物流”提供资金和专业知识，通过在跨境经济走廊上提供用于跟踪货运车辆并自动通过的综合系统，推动跨境经济走廊朝着无缝连接的方向发展。(41)Zamora，J. (2017), Rise of the Chatbots：Finding A Place for Artificial Intelligence in India and US, International Conference on Intelligent User Interfaces Companion.

(三)海事领域

随着南海主权争端的升温和海上通信线路重要性的凸显，美印在东南亚海事领域的合作正取得新突破。两国围绕东南亚及周边地区的海上安全对话、跨境海事合作的法律和制度建设、海洋领域意识培育、以及公海安全等议题重点开展合作。(42)India Ministry of External Affairs，Third Round of the India-U.S. Maritime Security Dialogue， Press Release，May 2，2018.

首先，在既有区域多边机制中进行政策协调。美印在联合国下的多边安全架构，以及由东盟发起的东盟地区论坛、东盟防长会议和东盟防长会议组织的对话伙伴等多边平台，围绕东南亚地区的海事安全和海洋合作开展沟通和政策协调。(43)Jayasuriya，D. (2017), India Turns East：International Engagement and US-China Rivalry. New York：Oxford University Press.印度一直积极响应和参与东盟主导的地区对话和合作机制，目前加入了东盟地区论坛、东盟防长会议、亚信会议等区域综合性的多边安全机制，以及《亚洲打击海盗和武装抢劫船只区域合作协定》(ReCAAP)、侧重于区域海事合作的信息共享中心等专注于海事合作的专业性多边倡议。而美国也逐步摆脱单边主义做法，在安全领域尤其是海事领域，越来越注重发挥由东盟主导的地区多边组织的作用。(44)Mary Fides Quintos and Joycee Teodoro，Moving ASEAN-U.S. Security Relations to a New Level? East-West Center，Asia Pacific Bulletin，No.256，April 15，2014. http：∥www.eastwestcenter.org/publications/moving-asean-us-security-relations-new-level.因此，尽管由东盟主导的地区多边机制内部存在分歧，而且倾向于采取类似于“清谈馆”的“东盟方式”，但仍然为美印在海事领域的合作提供了平台。更重要的是为美印寻求对东南亚海洋事务的参与提供了合法性。

其次，共同推动东南亚盟友或伙伴国的海洋领域意识(MDA)和海洋能力建设。有学者认为，随着中国和印度等印太国家的崛起，连接东亚与印度洋地区的海上运输线路将成为世界商品、能源和原材料运输的主要通道。由于存在南海主权争端以及沿线国家低下的海洋安全能力，使得从实时态势感知和安全保障能力来看，这一关键海上线路的许多地区仍然处于“未知领域甚至空白地带”。(45)Abhijit Singh，Searching for a High Note in U.S.-India Maritime Partnership， War on the Rocks，May 4，2018. https：∥warontherocks.com/2018/05/searching-for-a-high-note-in-the-u-s-indiamaritime-partnership.美印在东南亚海事合作的一项重要议题，就是与东南亚国家一道，加强区域内的海洋信息共享和海事监测合作。美国资助印度完成了从安达曼群岛到菲律宾东海岸的海洋水文信息收集，并为菲律宾和印尼的海事领域意识和海洋能力建设提供专项援助资金，并将这一援助项目扩大到越南、马来西亚和泰国等东南亚国家。美国和印度在推动菲律宾、马来西亚、印尼等南海沿岸国的海事监视机构建立海事信息共享网络方面，也开展了大量协调工作。(46)U.S. Department of State，U.S. Building Maritime Capacity in Southeast Asia， Fact Sheet. https：∥id.usembassy.gov/our-relationship/policy-history/embassy-fact-sheets/fact-sheet-u-sbuilding-maritime-capacity-in-southeast-asia.

尤其值得注意的是，美印在提升东南亚国家的海洋能力建设方面，还形成了隐形分工。对于那些与美国在海事领域开展合作可能引发地区争议的国家，印度海军则扮演了专业知识和先进设备提供者的角色，通过提供具有很强互操作性的通信和传感器系统以及专业培训，来提高东南亚一些国家的海洋实时态势感知和监测能力。(47)Pande，A. (2018), The elephant looks around the dragon. Asia Policy，25(2)，pp.138-141.此外，美印与日本、澳大利亚和新加坡等区域内的海洋强国协调，在推动东南亚国家的海事能力提升方面形成合力。例如，日益通过转让水面舰艇和联合演习，努力推动菲律宾和越南海岸警卫队的能力建设，澳大利亚也向菲律宾海军提供了类似援助。

最后，美国和印度充分发挥与东南亚国家的海事联系，推动东南亚国家间的信任建设，实现对地区海洋事务框架的整合，进而在区域海洋秩序的形成中扮演重要角色。印度海军参谋长苏尼尔·兰巴上将(Admiral Sunil Lanba)公开表示，推动印太地区新海洋秩序的形成，是印度海军的一个重要使命。(48)Peri，D. (2017), Full Text of Interview with Admiral Sunil Lanba，Chief of Naval Staff，Hindu，November 4.美国特朗普政府更是将在包括东南亚国家在内的印太地区建立“自由、开放的印太”纳入了国家安全战略。当前，印度已经与包括新加坡、印尼、马来西亚、越南等东南亚国家在内的12个印度洋沿岸国家签署了共享白色航运信息协议。最近美印《地理空间情报交流与合作协议》的签署，使得双方能够基于民事和军事目的交换地理空间信息，将为双方在海事领域的合作提供更大空间。(49)Mark Rosen and Douglas Jackson，The U.S.-India Defense Relationship：Putting the Foundational Agreements in Perspective， CNA，February 2017. https：∥www.cna.org/CNA_files/PDF/DRM-2016-U-013926-Final2.pdf.

美印在东南亚海事领域的合作，部分是通过区域和国际多边平台进行对话和政策协调；部分是由各国单独与第三方国家开展，但存在隐性协调，包括双方事先针对东南亚国家的安全合作或援助的优先顺序、区域信任措施建立、区域多边合作机制的演进等事宜开展磋商。大量的合作与协调行为，无疑有助于确保每个国家的努力都获得最大回报。

(四)军事领域

美国和印度很少围绕传统安全议题在东南亚开展直接合作，但近年来通过同时支持印太地区伙伴国加强防务和军事力量的方式，美印两国实现了间接协作。这种合作的进展，得益于美印双边的军事合作。在制度化方面，2020年10月美印签署了《地理空间情报交流与合作协议》，继两国2016年签署《后勤安全协议》、2018年签署《通信、兼容与安全协议》之后，美印完成了通常美国只与军事盟友才会签署的三个基础性防务合作文件，标志着美印军事合作进入了新的历史阶段。(50)赵旭：《印美签署协议进一步加强军事合作》，新华网，2020年10月27日，http：∥www.xinhuanet.com/world/2020-10/27/c_1126665219.htm.美印双方军事合作的日益成熟，为两国在东南亚的合作奠定了良好的基础。

在美印双方军事合作日益紧密的背景下，两国与印太地区第三国军事合作的协调也越来越明显。其中，以双方与新加坡的合作最为典型。美印与新加坡都有着广泛的防务关系。新加坡是美国的准军事盟友，美国还在新加坡樟宜港建立了海军后勤基地，以补给运营船只和轮流部署美国海军船只。美新两国军队还经常举行一系列双边和多边联合演习。(51)Long，S.R. (2018), Strategic partners：Singapore and the United States. In Andrew T.H. Tan. Ed. Handbook on the United States in Asia. London：Edward Elgar Publishing Inc. pp.264-282.与美新军事合作的步调一致，印度近来也强化了与新加坡的军事合作。2017年11月，印度与新加坡签署了《印新双边海军合作协定》，因此也获得了在樟宜的海军补给基地，从而可以在南海进行更长时间的作业。

事实上，除了新加坡，印度与美国在深化与东南亚其他国家的防务关系方面，也取得了不同程度的成功。2016年印度和越南将两国关系升级为“全面战略伙伴关系”，并提出为越南武装部队现代化和扩充提供5亿美元信贷。(52)杨一帆：“印度向越南提供5亿美元军事贷款，或将出售“布拉莫斯”，《澎湃新闻》，2016年9月4日，https：∥www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1523905.为了帮助越南提升军事能力，印度海军为越南海军培训其从俄罗斯购买的先进的“基洛”级潜艇操作人员。印度空军向越南飞行员提供了类似指导，使其能操作俄罗斯制造的苏-30多用途战斗机。2018年5月，印度与越南举行了首次双边海军联合演习，而在4个月前两国刚在印度的中央邦贾巴尔普尔举行了有史以来的首次陆上演习。(53)姚凌：“史上首次！印度和越南将举行海上联合军演”，中国南海新闻网，2018年5月22日，http：∥nanhai.haiwainet.cn/n/2018/0522/c3542185-31320665.html.在2020年12月中印围围绕拉达克边境争端最激烈的时候，印度海军宣布与越南海军在南海举行“穿越南海”(passing exercise)联合训练项目。(54)Kristin Huang，South China Sea：India，Vietnam to conduct military “passing exercise” in sign of closer ties，South China Morning Post，December 26，2020. https：∥www.scmp.com/news/china/military/article/3115357/south-china-sea-india-vietnam-conduct-military-passing-exercise

与此同时，美国和越南的关系也大幅改善，在军事领域的合作也逐步升级。2016年奥巴马政府解除了对越南长达50年的武器禁运。在此之前，两国努力建立双边安全关系，包括建立定期举办直接军事对话的论坛，并启动联合非战斗海军演习。2018年1月，美国航空母舰自越南战争结束以来首次停靠岘港。近年来美国军方向越南海岸警卫队分三次移交了18艘巡逻艇和一艘“汉密尔顿”级巡逻舰。(55)观察者网：“美越深化安全关系 美6艘巡逻艇运抵越南”，2019年4月2日。https：∥www.guancha.cn/military-affairs/2019_04_02_496041.shtml.美国对从俄罗斯购买武器的国家实施制裁，这对深化与越南的军事合作构成了挑战。(56)Ian Storey，U.S. Assault on Russian Arms Exports Could Misfire in Asia， Nikkei Asian Review，November 21，2018. https：∥asia.nikkei.com/Opinion/US-assault-on-Russian-arms-exports-couldmisfire-in-Asia; and Le Hong Hiep，Why Did Vietnam Cancel Its Defence Engagements with the U.S.? ISEAS-Yusof Ishak Institute，Commentary，December 11，2018. https：∥www.iseas.edu.sg/medias/commentaries/item/8691-why-did-vietnam-cancel-its-defence-engagements-with-the-us-byle-hong-hiep.尽管如此，越南与印度关系的发展，一定程度上继续推动美越关系的改善，并形成协同效应。

从整体上看，印度与东盟的安全合作不断深入。印度学者苏普里扬托(Ristian Atriandi Supriyanto)将印度与东盟10国的防务合作分为三种类型：探索型、发展型和先锋型。(57)Supriyanto，R. Atriandi.(2015), A Sea of Opportunity：Southeast Asia's Growing Naval Cooperation with India， in Anit Mukherjee and C. Raja Mohan ed. India's Naval Strategy and Asian Security. New York：Routledge. pp.192-214.根据这一分类，印度与文莱、柬埔寨、缅甸、菲律宾和东帝汶等10个国家中的5个处于防务合作的早期阶段。美国与其他四国的国防关系更加紧密：印度尼西亚、马来西亚、泰国和越南。印度只有与新加坡的合作才能算进入高级阶段：两国定期举行对话，并签署了大量防务合作协议。(58)Prashanth Parameswaran，Why the New India-Singapore Naval Pact Matters， Diplomat，November 30，2017. https：∥thediplomat.com/2017/11/why-the-new-india-singapore-naval-pact-matters.

美国与大多数东南亚国家保持着强有力的军事交流、武器采购和联合训练项目合作。马来西亚是奥巴马政府“亚太再平衡”战略的重点关注国家，与美国在安全领域存在着长期合作关系。马来西亚军方每年向美国派遣数十名军官参加专业教育项目，两国的陆军和海军定期举行双边和多边联合军事演习，军事交流也非常频繁。作为美国的条约盟友，菲律宾是美国在东南亚地区最大的军事援助接受国。美国的目标是帮助菲律宾武装部队从应对国内安全转向应对外部威胁，并增强其海域监控能力。尽管美国军方不再在菲律宾的岛屿上保持永久基地，但美国的飞机、船只和士兵仍然轮流在此执行任务。尽管美国公众普遍支持与菲律宾建立密切关系，但在杜特尔特执政初期美菲关系却一度陷入困境，然而近来两国双边关系似乎出现了好转迹象。(59)Ralph Jennings，Turnaround Seen for U.S.-Philippine Ties; China Wary， VOA News，February 2，2018. https：∥www.voanews.com/a/turnaround-us-philippines/4235941.html.

美印单独与印太盟友或伙伴国的合作，存在着一个相似逻辑，即通过加强区域盟友或伙伴国的军事能力建设，促进友好关系，期望推动地区最终朝着“自由、开放的印太”安全秩序演进。因此，尽管美国和印度与东南亚国家的安全合作，看似在两条平行轨道上分别开展，但其背后的主要意图都是为了展示自身在东南亚的存在，并取得了阶段性成果。部分合作即使看起来更具有象征意义，但仍具有安抚合作伙伴的作用，一定程度上也体现着平衡中国日益增长影响力的意图。通过各自的行动，美国和印度向地区内国家发出了一个明确信号，即它们重视航行和海洋自由。当然，从当前的态势来看，几乎没有证据表明美印在东南亚的军事活动有任何直接的协调。但是，美国和印度在东南亚的军事行动，已经体现出了较为融洽的互动和协调。这种频繁互动和由此带来的互操作性和彼此熟悉，无疑激发了两国关于地区安全事务的更多对话。

五、美印在东南亚合作的制约因素

东南亚是“印太”框架下美印合作的地缘焦点，在东南亚的互动也是美印双边关系的一个缩影。但是，恰如作为整体的美印双边关系发展仍然面临诸多约束一样，美印在东南亚的合作也面临大量的制约因素。

首先，美印两国之间在国家安全利益、发展利益乃至身份认同等方面存在的分歧，将从整体上制约在东南亚的合作。美国作为当前国际体系中处于支配地位、但相对实力面临衰弱的守成大国，与作为实力不断崛起、正谋求大国地位的新兴大国之间，在国家利益上的分歧是结构性的，注定无法调解。比如，在国家安全利益方面，尽管美印两国都日益将“印太”作为谋求安全的新地缘框架，但两国的最终战略目标仍然包含着潜在的冲突。“印太”对美国而言，其意义在于借助其实现对全球自身的控制，以维护自身的霸权地位不受任何国家挑战；对于印度而言，则出于巩固当前在“印度之洋”地缘野心基础上寻求更大的地缘扩张。印度一直以来对外部大国进入其传统后院的野心都保持高度警惕。(60)邹应猛：“‘印太’语境下印度的印度洋战略及其地缘政治影响”，《世界经济与政治论坛》，2019年第4期。

再从全球更大背景上看，美印在当前全球治理的诸多热点问题诸如气候变化、世界贸易谈判甚至人权问题等方面，也存在一些龃龉。(61)比如，关于气候变化谈判Navroz K. Dubash，1 Radhika Khosla(2018)，India and Climate Change：Evolving Ideas and Increasing Policy Engagement，Annual Review of Environment and Resources 43(5)：395-424；关于世界贸易谈判，Kumar，M(2018)，Negotiation Dynamics of the WTO. Singapore：Palgrave Macmillan，pp.151-175.双方围绕这些全球层面的冲突，可能成为两国地区合作的障碍。比如，最近美印在缅甸问题上的态度就呈现出明显差异。(62)Sudha Ramachandran，India's Dangerous Myanmar Policy，The Diplomat，March 26，2021，https：∥thediplomat.com/2021/03/indias-dangerous-myanmar-policy/.美印能否在“印太”进而在东南亚地区的地缘战略目标上实现妥协，仍面临不小挑战。

其次，受综合实力限制，印度无法承担美国赋予的“地区净安全提供者”角色，在东南亚地区也无法满足美国的预期，这从根本上束缚了美印在东南亚合作的广度和深度。(63)Tarapore，A. (2017), India's Slow Emergence as a Regional Security Actor. Washington Quarterly 40(2)：169-170.的确，自开始实施“东向”政策之后，印度就逐渐将外交重心转向周边，尤其是东南亚国家。但印度面临的国内和地区安全挑战，严重制约了其“东向”政策的实施成效。久拖不决的印巴冲突和克什米尔争端，以及与中国尚未解决的边境争端，严重占用了印度的外交资源。同时，国内的东北部分裂主义和日益严重的恐怖主义袭击，也大大制约了印度在对外安全方面的投入。为了应对区域和国内的安全威胁和突发暴力事件，印度被迫保留一支庞大的常规军队，所需经费投入甚至占据了国防开支的55%以上。(64)Behera，L. K. (2018), Defence Budget 2018-19：The Imperative of Controlling Manpower Cost. IDSA，Issue Brief，February 5. p.5.尽管如此，有学者指出当前印度东北部和克什米尔地区的武装暴力冲突，已经超出了当地警察的控制能力。(65)Paul Staniland，America Has High Expectations for India. Can New Delhi Deliver? War on the Rocks，February 22，2018. https：∥warontherocks.com/2018/02/america-has-high-expectationsfor-india-can-new-delhi-deliver.

更重要的是，在浮现的“印太”叙事中，海军力量和海事领域的合作无疑是关键元素。然而，海上力量也是印度的短板。如上所述，印度在面临着来自陆上紧迫的内外安全挑战下，长期将战略资源集中于陆上安全部队和军队建设，而海军在安全预算中往往只能分得极低的份额，成了安全部队中的“灰姑娘”。(66)Singh，J. (2013), India at Risk：Mistakes，Misconceptions and Misadventures of Security Policy. New Deli：Rupa Publications India Pvt.印度学者古尔普里特·库拉纳(Gurpreet Khurana)认为，在马六甲海峡以东的海域，“诸多海上咽喉要道和漫长的后勤线，共同构成了印度海军跨越冲突范围执行任务的重大障碍”。(67)Khurana，G. S. (2017), India's Maritime Strategy：Context and Subtext. Maritime Affairs 13 (1)：20.随着中国在南亚地区的影响力增强，印度不得不开始将外交和安全资源越来越多地转移到印度洋海上和周边地区。这一地缘政治态势，显然将进一步限制印度在东南亚的角色。总之，印度面临的内外安全环境，严重限制了其在马六甲以东的地缘安全中扮演重要角色的能力。

第三，美印无法在满足东南亚国家的发展需求方面大幅度采取措施，意味着两国在合作推进东南亚发展利益方面不可持续。当前对亚洲国家而言，最基本的需求是以基础设施建设尤其是互联互通条件的改善来推动国家发展。(68)苏长和：“互联互通世界的治理和秩序”，《世界经济与政治》，2017年第2期。东盟已经就这一点形成了共识，早在2010年东盟成员国就联合发布了《东盟互联互通总体规划》。而在满足东盟亟需的基础设施建设尤其是互联互通方面，印度和美国明显力量不足。奥巴马政府提出的“新丝绸之路”几乎没有后续行动。特朗普政府提出的“印太经济走廊愿景”，旨在通过打造贸易和物理互联互通网络将南亚和东南亚连接起来，并表示将提供资金支持。但一些学者对美国政府是否具有中国政府那样从事大规模基础设施建设和运行的能力表示怀疑，认为这一倡议能否成功还有待观察。(69)Alyssa Ayres，Pompeo's Indo-Pacific Strategy Is Just a Start， CNN，July 31，2018.https：∥edition.cnn.com/2018/07/30/opinions/pompeos-indo-pacific-strategy-opinion-ayres/index.html.同样，印度也缺乏在国外实施大规模基础设施建设的资金和能力，其推动的南亚与东南亚互联互通项目也大都陷入困境。(70)Prabir De，India's Emerging Connectivity with Southeast Asia：Progress and Prospects， Asian Development Bank Institute，Working Paper，no.507，December 2014. https：∥www.adb.org/sites/default/files/publication/156362/adbi-wp507.pdf.

第四，中国-美国-印度这一组三角关系的存在，将长期制约印美关系的无限趋近，构成了双方在东南亚密切合作的另一障碍。冷战结束之后，尤其是进入新世纪以来，中美印三国的互动，逐步形成了较为稳定的三角关系。(71)关于中美印三角关系的进一步研究，参考慕永鹏：《中美印三边关系：形成中的动态平衡体系》，北京：世界知识出版社，2011年；王晓文：“中印在印度洋上的战略冲突与合作潜质——基于中美印‘战略三角’格局的视角”，《世界经济与政治论坛》，2017年第1期。美国和印度与中国三边之间在政治、经济甚至安全领域形成的复合相互依赖态势，已经非常明显。尽管中国与美、印之间存在着不同程度地竞争、利益分歧甚至潜在冲突，但印度和美国很难形成对抗中国的同盟。中美关系中的竞争色彩已经加剧，但特朗普政府一直谨慎地维系着经济合作与政治对抗之间的政策平衡。美国学者弗里德伯格(Aaron Friedberg)认为，尽管美国对中国采取了前所未有的好战姿态，但华盛顿不希望被卷入一个因领土争端引发的外围冲突，并尽力避免由小分歧演变成一场大战的可能性。(72)Friedberg，A. (2018), Competing with China. Survival 60(30)，p.7.印度虽然与中国存在着尚未解决的陆地边界争端，但一直努力抑制双边关系中日益增长的敌对情绪。在洞朗对峙后不久，莫迪即前往武汉与习近平主席会晤，以推动中印关系“重启”，就是典型例子。

美、印、中这组三边关系的性质，对于美印在东南亚的合作具有重要意义。东南亚已成为中国周边外交和实施“一带一路”倡议的重要地区，在外交中位居名副其实的“首要”位置。因此，美印在东南亚的合作尽管有针对中国的一面，但不可能成为影响关系全局的因素。因此，从双边关系来看，印度将继续谨慎调整东南亚政策，以避免在对华经济合作、领土争端等问题上产生负面影响。而美国的东南亚外交，仍将维持在帮助东南亚能抵御中国的“强制和恐吓”水平。因此，中国因素也将在一定程度上限制美印在东南亚的合作程度和内容。事实上，对于两国在东南亚的合作，美印已频繁地表示“不针对任何第三国”。2014年美印高级别官员在一次围绕地区安全秩序展开磋商之后，对媒体表示：“我们希望通过共同努力，确保基于规则的国际争端仲裁……但没有人孤立任何人。这里没有遏制措施，是地区的建设性接触。”(73)Economic Times，India，U.S. Working to Ensure No Disruption to Peace in East Asia， April 14，2014. https：∥economictimes.indiatimes.com/news/politics-and-nation/india-us-working-toensure-no-disruption-to-peace-in-east-asia/articleshow/33736537.cms.

第五，美印在东南亚议题上的过度走近和紧密合作，不符合东南亚国家追求的“大国平衡”战略和维持国家自主性目标，容易引起东南亚国家的警惕和担忧。东南亚国家将追求自主性作为重要外交目标，通过将多个大国嵌入地区合作网络之中，以确保大国地区权力的相对平衡。(74)Goh，E. (2008), Great Powers and Hierarchical Order in Southeast Asia：Analyzing Regional Security Strategies. International Security，Vol.32，No.3，pp.113-157.近年来中国在东南亚影响增大和南海问题升温，的确引发部分国家开始偏向美国、日本、欧盟以及印度等域外大国。但从整体上看，东南亚国家仍然没有放弃“大国平衡”战略。而且，东盟担心正在浮现的“印太”叙事，可能冲击东盟的中心地位和凝聚力，使其最终在地区事务中被边缘化。因而，东盟对美、印等国提出的“印太”主张仍然在观望之中。(75)Kraft，H. J. S. (2017), Great Power Dynamics and the Waning Of ASEAN Centrality in Regional Security. Asian Politics & Policy，Vol.9，No.4，pp.597-612.此外，鉴于与中国日益成熟的伙伴关系，东盟对任何可能针对中国，进而可能引发大国对立的做法，都保持高度警惕。因此也就不难想象，没有东南亚国家的支持，美印在东南亚地区的合作势必难以实现根本性突破。

结 语

美印在“印太”的地理范围、合作领域乃至一些重要的价值主张方面，存在着不少分歧。但从地理范围来看，东南亚无疑是两国“印太”战略同时涵盖的区域，也是当前外交的地缘焦点。从外交立场来看，两国最近在东南亚地区热点问题上的观点也日益趋同。因此，一些学者和政策分析人士认为美印在东南亚的合作升级已经水到渠成。(76)Burgess，S. (2015), The U.S. Pivot to Asia and Renewal of the U.S.-India Strategic Partnership.Comparative Strategy，Vol.34，No.4，pp.367-379.这一论断的潜在假设，是利益的趋同将导致两国逐步形成“天然联盟”。

然而，本文的分析表明，这一观点实现的前景并不乐观。“印太”的确为美印关系的进一步发展提供了新的叙事和动力，并助推了双方在东南亚的合作力度。近年来美印在东南亚事务中的政策协调力度明显加大，并在一些领域诸如区域多边对话、互联互通、海事合作等方面采取了大量举措。但不能忽视的是，美印在东南亚看似存在大量协调行为，其中部分也可能是两国局部利益趋同的结果，并无法推动制度化的合作进程。恰如美印两国早期的“亚太再平衡”战略和“东向”政策所表明的，其都将东南亚置于重要的战略位置，但最终并没有产生持久的地缘政治影响，甚至中途夭折。而且，美印在东南亚的合作，不仅面临来自内部因素诸如自身实力的约束，而且还受到中国和东南亚国家等第三方因素的强烈影响。

但另一方面，美印在东南亚外交政策的趋同及相关合作举措所产生的国际后果仍然无法忽视。首先，美印在东南亚多领域的合作尽管尚未系统化和机制化，但对于增进双方了解、凝聚共识、乃至培育合作习惯，将发挥重要作用。同时，在东南亚合作的成功，也将为两国关系的进一步改善提供润滑剂。其次，美印东南亚政策的趋同有利于形成协调效应，改善其外部环境，并形成累计效应，进而对整体地缘环境乃至区域秩序的形成产生影响，这对当前处于急剧变化中的亚洲而言，尤为重要。最后，虽然东盟整体上仍然维系了“大国平衡”战略，但其内部部分国家或者在局部问题上，存在着比较强烈的机会主义色彩，美印在东南亚的合作可能会加剧东盟国家战略的机会主义色彩，从而影响中国在东南亚的利益实现。尤其是考虑到全球正在兴起的民族主义和民粹主义思潮，这一可能性就更为大大增加。(77)Dan，S. (2011), Imperial Alchemy：Nationalism and Political Identity in Southeast Asia. Political Science Quarterly，Vol.126，No.1，pp.298-300.