我国“以房养老”试点发展改革路径研究*

王佳林

（北京大学经济学院博士后科研流动站，北京 100033）

自1992 年实施养老保障体系改革以来，我国持续加强养老金融产品的创新与应用。其中，近年启动的“以房养老”试点，就是由监管机构发起推动的创新之一。从市场反馈来看，试点情况不及预期，甚至出现了“挂羊头卖狗肉”的违法违规产品。这种违背市场规律的情况，值得深入研究。数据显示，从2014 年7 月至2019 年9 月末，全国实现“以房养老”产品落地的金融机构仅有两家①分别是幸福人寿保险股份有限公司和中国人民人寿保险股份有限公司。，有效保单仅有129 件，共191 位老人参保（黄洪，2019）。但与此同时，国内打着“以房养老”名义的非法集资、诈骗等案件数量激增，涉案人数众多、金额巨大②数据来源：养老骗局你知道多少？[EB/OL].搜狐网，2019-09-23。。

市场上“劣币驱逐良币”的现状，背离了以往普遍认为老年人偏好持有房产和储蓄等传统养老金积累方式的观点。面对当前试点出现的新情况新问题，需要重新研究试点可推广的条件和路径，分析试点在落地过程中的难点堵点，从全局视角寻找有效的解决方案，让养老需求与市场供给真正结合起来，推动养老金融试点深入发展，实现丰富居民养老工具、多元化筹集养老资金的目标。

一、“以房养老”的本质、内涵及我国试点的特点

总体来看，“以房养老”是以房产所有权、使用权、收益权为基础，通过金融手段和工具提升房产利用率和资产转化率，达到提高房产所有人老年生活质量的一种非积累制养老资金筹集模式。在广义层面，按照金融机构在资产转换过程中的参与深度，“以房养老”通常可以分为租房养老、售房养老和抵押养老三种类型；但在狭义层面，“以房养老”主要指的是围绕“抵押养老”开发的各类养老金融产品。

从产品特征来看，“抵押养老”的金融属性最鲜明，其不是房产与资金的直接转换，而是以金融机构为中介，实现不同期限和不同类型资产的匹配转换。因此，通常需要完善的金融和法律方面的支撑和保障，对一国金融市场和法律制度的发展水平提出了较高要求。从产品设计初衷来看，“以房养老”并不是以获取高额收益为目标，而是为了以房屋产权远期价值换取当期养老所需的资金。所以，这种养老金融产品应定位为降低个人养老风险的工具，是一种风险回避型金融产品， 而不应异化为升级外部投资风险的催化剂。明确这一点，对于分析试点下一步推进的可行路径，具有重要意义。

从我国“以房养老”试点来看，虽然试点产品“住房反向抵押养老保险”是“抵押养老”的一种常见类型，但本次试点在以下四个方面仍有独特之处。一是金融机构范围限定为保险公司。从持续期来看，周期长是“以房养老”试点产品的重要特点。保险公司对管理较长周期的资金和风险有着丰富的经验，将保险公司作为唯一参与试点的金融机构，有利于发挥保险公司审慎经营、跨期经营的优势，稳妥控制市场的整体风险。二是消费者范围限定为退休老年人。从收入特点来看，退休金是大部分老年人的主要收入来源。随着物价上涨，老年人在日常生活以及健康医疗方面的支出压力持续攀升。老年人增加外部养老资金的需求也往往更高。将老年人设为试点产品的唯一服务对象，进一步明确了此类产品的养老属性。三是充分考虑房产价格波动的影响。从产品逻辑来看，老年人可领取的补充养老金与其房产价值息息相关。试点政策将产品类型划分为房产升值参与型和房产升值非参与型，较好满足了不同消费者的多样性需求，提高了试点产品的灵活性和可操作性。四是将消费者保护作为风控的核心环节。信息不对称是金融市场内生短板，需要政府发挥“有形的手”的作用，保护消费者的合法权益，这对于老年消费者来说尤为重要。从政策设计来看，试点政策在创新发展与操作风险之间实现了较好平衡。

二、我国推行“以房养老”试点的经济社会基础

从功能特点来看，我国“以房养老”试点产品并不是一种保基本、广覆盖的基础型养老产品，而是一种针对特定群体的提质型养老产品。推行这样一种复杂的金融养老产品，需要多个方面具备相对成熟的条件。总体来看，从2014 年推行试点并逐步扩大试点范围至今，我国已初步具备进一步发展此类养老金融产品的经济社会基础。

（一）居民收入水平持续提高有利于形成追求高质量养老的社会基础

自改革开放以来，我国经济长期保持着较好的增长态势，居民收入增长尤为显著，数据显示，2013-2019 年间复合增长率超过9%。截至2019 年末，国内居民人均可支配收入已超过3 万元。随着我国居民收入水平的持续快速提升，国内居民对养老质量也有了更高的要求，有助于在全社会范围内形成追求高质量、多样化养老保障的社会氛围。

（二）养老保障体系持续完善有利于形成发展定制化养老产品的制度基础

借助改革发展红利，近年来，国内养老保障体系得到了全面提升。截至2019 年末，我国基本养老保险参保人数已近10 亿，建立企业年金的企业数量达到9.6 万户，参加职工人数超过2500 万人，商业养老保险市场规模也有显著增长③数据来源：《2019 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。。国内养老保障体系改革成效明显，保基本、广覆盖的目标已经初步达成，这为部分国内居民满足基本养老要求后，追求更高水平、定制化的养老需求提供了重要的制度基础。

（三）居民住房自有率持续提高有利于推动形成多元化养老资金筹集的物质基础

自20 世纪90 年代实施住房制度改革以来，住房商品化加快了国内住房市场的发展，国内居民自有住房率显著提升。尤其是近几年来，全国各地大力推动的棚户区改造工程，进一步提高了城镇居民自有住房的水平。从数据测算来看，我国城镇住房套数已经超过3 亿套，城镇居民中70%有自有住房④数据来源：国家统计局发布的新中国成立70 周年经济社会发展成就系列报告。。较高的居民自有住房程度，改变了国内居民的资产配置结构。随着住房价格较快上升，房产已成为居民财富最重要的组成部分。资产结构的变化间接拓宽了国内居民养老资金筹集渠道，使房产可以转化为居民筹集养老资金的重要来源。

（四）金融市场服务能力持续增强有利于形成高质量的产品和服务供给基础

近年来，我国金融市场借助全面深化改革和扩大开发的有利时机，重视发挥后发优势，一方面积极吸引国际上先进的金融机构进入我国金融市场，借鉴学习国际上先进的产品经验和服务经验；另一方面，国内金融机构坚持苦练内功，持续提升自身服务能力和产品研发能力，聚焦国内市场需求转换特点，推出了大量创新型产品。国内金融市场的快速发展以及金融机构能力的显著提升，为我国养老金融产品的多元化、定制化的设计研发，提供了可行、可靠的重要基础。

三、我国“以房养老”试点面临的主要问题

从前期试点情况来看，试点方案设计存在不足只是技术问题，问题更多集中在实现试点产品“本土化”方面，即配套的制度体系和市场体系等方面还缺少对试点的可靠支撑力。

（一）制度冲突与配套机制缺失的问题长期未能解决

从国际经验来看，“以房养老”能在国外得到较好发展，是因为与这些国家人口结构、经济结构等方面适配度较高。但从我国来看，随着试点推进，配套制度不完备、不健全的问题愈发凸显，已成为影响试点深入推进的主要难题。

第一，土地公有制下房屋产权归属不明确潜藏的产品风险。目前，我国的房产权并不包含土地产权，而是固定期限的土地使用权和无固定期限的房屋所有权的结合体。根据法律规定，我国居住用地使用权上限为70 年⑤参见《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55 号）第十二条。。但在实际情况下，房产的土地权限常常远低于70 年。一般来说，去除实际建设时间和销售时间，新房的土地使用权通常在60 年左右。假定某购房人在30 岁时购得一套新房，未来寿命达到社会平均水平，即75 岁⑥数据来源：国家统计局《第五次全国人口普查数据》。。那么，当购房人去世时，房产土地使用权仅剩约15 年。如果在更加苛刻的条件下，土地使用权期限还会更短。从产品精算来看，房产所有权剩余年限较短会提高房产远期价值的不确定性，对房产估值带来较大难度，显著推升了房产处置风险。一旦保险公司在土地期限到期前未能及时处置房产的话，可能会陷入两难境地——要么在缴纳高额土地出让金后获得全部续期产权，要么无偿放弃房屋所有权，由国家收回土地。不论如何选择，成本均较为高昂。目前，保险公司参与积极性不高，也多源于此。总体来看，现有土地产权制度对试点具有明显的逆向激励作用。

第二，财产处置过程中遗产继承衍生的法律风险。从产品逻辑来看，在大多数情况下，抵押房产的价值要能覆盖甚至超过投保人的养老金总额，才符合保险的大数法则，产品才能可持续。因此，在投保人去世后，经过资产处置通常会有资产剩余，但由此也衍生出一个新问题，即剩余资产应由谁来继承。特别是在剩余资产规模较大时，继承问题更是尤为复杂，极易造成法律纠纷，给保险公司带来较高的法律风险。虽然我国《继承法》在制度上框定了一般情况下遗产继承人范围及继承顺序，但在实际操作中，仍有较多环节容易出现法律问题。非婚生子女继承问题对于保险公司来说就尤为棘手。首先，保险公司无法依靠已故当事人直接确认是否存在非婚生子女及其继承权利。其次，即便通过医学技术验证真伪后，往往也还会出现恶意诉讼的情况。再次，如确有新增继承人，对于已分配资产，可能还会涉及到资产再分配的诸多问题。比如，出现其他继承人不配合或难以配合的情况时，保险公司可能会面临追责赔偿的风险。最后，由于遗产继承处置往往耗时较长，遗产继承过程中转继承现象屡见不鲜，也进一步加剧了房产析产确权的复杂性和难度，导致保险公司处置剩余资产的时间成本高昂。

第三，风险防范处置机制缺失的制度风险。对于金融行业来说，健全的系统性风险防范处置机制是风险管理能力的重要体现。但从目前情况来看，尚未围绕本次试点设置明确的系统性风险防范处置机制。随着试点范围正式推向全国，系统性风险防范处置机制缺失的问题将进一步凸显。一旦出现大范围、高危害的群体性风险事件，监管部门、金融机构以及消费者都将缺少有效控制风险的工具和保护自身权益的手段。尤其是对于参与试点的金融机构来说，如果缺少行业层面的产品风险控制管理的制度约束，风险完全自担，在业务开展中极易陷入不利处境，容易出现过高估计风险规模，导致产品定价过高、市场接受度较低的情况，或者过低估计风险规模，虽然开拓了市场，但也埋下风险隐患，一旦遭遇内外部冲击，极易爆发风险，导致出现较大损失。

（二）金融机构尚未形成稳健的经营业务模式

对于金融机构来说，创新可以实现产品价值提升，带来更高的收益，但也会出现新业务风险过度暴露的问题。目前，如何有效应对试点产品在经营风险管理方面的风险挑战，仍然是金融机构需要深入探索的重要课题。

第一，人口老龄化导致的长寿风险持续加大试点产品负债端经营压力。从国际比较来看，我国已经是全球人口老龄化比较严重的国家，人口老龄化速度快、老年人规模大。人口老龄化问题已经对经济社会发展带来了显著影响。对于保险业来说，尤其是人寿保险公司，人口老龄化和长寿风险带来的挑战尤为严峻。从试点产品来看，较高的人口寿命意味着产品给付期将明显延长，导致产品给付压力不断攀升。此外，死亡率是寿险产品定价的主要因素之一。较低的死亡率将会持续加大保险公司费率下调的压力，直接影响保险公司的保费收入。总的来看，长寿风险已成为“以房养老”产品在设计和运营过程中最亟需解决的精算问题。

第二，利率长期下行风险推升了试点产品资产端经营压力。利率是保险产品定价的关键指标。保险公司需要参考利率水平和趋势，核算产品定价，以满足在资产管理、现金流管理方面的合规性和收益性要求。但近年来，我国利率持续下降，对保险业资产端管理提出了较高要求。从试点产品设计来看，产品周期跨度较长，成本较高且刚性较强，在利率长期持续下行期间，资金到期后再投资的外部压力会显著上升，间接推动保险公司转向风险偏好较高、信用等级较低的固收产品。一旦宏观经济下行，这类投资产品的违约风险将大幅提高。总体来看，利率长期下行，将会提高投资风险管理的难度，对保险公司资产负债管理提出了更高的要求。

第三，长周期特点引发的现金流亏损风险提高了资金管理难度。我国“以房养老”试点产品采用的是“倒按揭”模式，需要保险公司先行支付老年人养老金，待老年人去世，才能回流资金。这种现金流的流入流出顺序与保险公司其他类型的保险产品有着明显差异，对保险公司现金流管理带来的综合影响不容忽视。尤其是在房产价值逐年快速攀升的情况下，保险公司现金流流出压力会更为显著。一旦保险公司出现资金管理失控、业务大幅下滑、较大赔付资金支出、投资收益大幅亏损等情况，极有可能会引发现金流危机。不仅对机构自身造成经营危机，甚至可能引发风险外溢，导致行业出现系统性危机。

第四，房产价值下跌的风险可能会引发较大经营亏损。从标的物来看，房产价值是决定保险养老金给付额度和给付时间的关键要素。对于保险公司来说，房产价值及其稳定性是实现业务落地的重要条件。但从我国住宅类房屋价格变动情况来看，持续快速上涨的房屋价格增加了估值准确性和真实性的难度。数据显示，截至2019 年末，全国住宅商品房平均销售价格为9287 元/ 平米，较2009 年上涨了108.28%，较2000 年上涨了364.81%⑦数据来源：国家统计局发布的历年住宅商品房房价数据。。住宅商品房价格的持续快速上涨，严重削弱了房屋价值稳定性的基础。从国际经验来看，房屋价格持续快速上涨后，房屋价值下跌风险也会显著上升，尤其是在经济增速放缓时期，房价下行风险会进一步放大。一旦出现较大幅度、较大范围的房价下跌，参与试点的保险公司将不得不面临较大规模的经营亏损。

（三）消费者金融素养提升和养老文化理念转变还需要较长时间

经过新闻媒体的持续宣传，国内对“以房养老”项目已经有初步了解，但是部分老年人对此类产品的设立初衷还缺乏正确的认识。同时，社会氛围和文化氛围的隐性逆向激励效应，也不容忽视。

第一，老年消费者对虚假金融机构缺少识别能力。近年来，金融市场“无证裸奔”现象屡禁不止。部分虚假金融机构，利用多种虚假宣传和营销方式，抓住老年人判断力、分析力不足等弱点，销售违法违规金融产品，严重扰乱了市场秩序。从整体来看，多数老年消费者基本上难以区分正规金融机构和虚假金融机构，一些老年人甚至对正规金融机构存有认识偏差，反而倾向于打着高收益噱头的虚假金融机构及其产品。

第二，老年消费者对试点产品缺乏正确的认识。从试点产品初衷来看，其目的是聚焦有固定资产但缺少流动资金的老人，为其提供一种可行的养老方案。所以，其本质上是一款养老产品，而不是追求高收益的投资性金融产品。但目前来看，多数老年人仍将其视为一种在短期内就可获超高额收益的投资性产品。正是由于存在认识误区，导致一些老年消费者上当受骗，最终深陷法律纠纷，房财两失。

第三，传统养老文化冲突影响不容忽视。从总体来看，养老理念会对老人及其子女在养老方式和养老工具选择方面形成软性约束，而本次试点内含的个人养老理念与我国传统的家庭养老观念存在明显的文化冲突。总的来看，老年人参与试点主要存在三方面顾虑：一是担忧与子女产生矛盾，出现子女疏远的情况；二是担忧亲朋好友误会、子女不孝顺或者家庭不和睦，出现不利于家庭和睦的社会舆论；三是担忧财产缩水后，影响财富在代际间的传承。

四、推动“以房养老”试点深入发展的建议

抓住问题的关键环节，是解决问题的前提。总体来看，目前试点推行不利的“病症”主要在供给侧方面。因此，下一步要紧紧抓住提升有效供给这个“牛鼻子”，把重点放在优化制度供给方面，打通供给侧的堵点和难点，着力推动市场改善产品供给质量，真正发挥出“以房养老”在积累养老资金、提升养老质量方面的重要作用。

（一）加快完善配套法律制度体系建设，破除现有制度冲突和制度障碍

从金融产品本身来看，配套的法律制度和产权制度是保障产品可行、可靠、可持续的核心要素。一种金融产品的创新，离不开法律制度和产权制度的深度支持。从试点来看，由于现行的产权制度不具备制度调整的空间，因此，一套清晰、明确的土地使用权续期费用核算方法，就成为保证房产价值预期的重要基础。不然，单纯依靠指导性的意见无法保证产品落地，获得市场的支持。因此，有关部门要加快出台房产到期续期的有关管理办法，设计公平、公正的可行方案。这将是决定试点在我国能否成功的关键（王佳林，2020）。

同时，房产继承是本次试点难以回避的重要问题。解决办法的核心仍然是在制度设计方面找到可行的切入点。从财产继承和处置的国际经验来看，信托是重要的解决工具。因此，在试点方案设计中可以考虑引入信托机构，明确财产管理人机制，建立财产处置的风险隔离机制。比如，引入保险金信托或者遗嘱信托等形式，处理好房产继承的难题。基于此，应经过充分的理论验证，积极推动相关金融机构参与试点，设计可行的解决方案，打通试点运行的堵点。

（二）尽快建立国家层级的专业担保机构，筑起风险隔离防火墙机制

从美日发展经验来看，由政府建立专门的风险防范处置机构，对于推动市场良性发展具有重要作用。从我国来看，金融市场已经初步积累了类似的行业风险管理经验，并在近年来处置问题金融机构时发挥了重要作用，实现了对风险的早发现、早处置，起到了为行业长远发展保驾护航的作用。下一步，在建立围绕试点的国家层级专业担保机构时，有四个方面需要特别注意。

第一，担保机构的定位问题。担保机构承担着市场风险最后守门人的职责，但并不是市场风险的“接盘侠”，市场经营主体风险自担的前提不能改变。担保机构在前期介入风险处置后，中期要承担对问题机构经济损失追责的职能，后期还要择机退出。

第二，担保机构资金筹集和管理的问题。为防止风险过度集中传递至政府端，出现担保机构承担无限责任的情况，担保机构资金筹集应围绕“3+1”模式建立。其中，“3”是指常规资金筹集来自政府财政注资、参与“以房养老”项目市场主体缴纳的机构风险保证金、按照具体项目资金规模提取的项目风险保证金。“1”是指备用资金筹集渠道，即一旦出现资金不足的情况，由担保机构向央行以惩罚性利息形式融资，相应利息由问题机构承担偿还。此外，为加强资金的管理和运营，担保机构资金要以基金模式实行社会化、市场化管理。

第三，担保机构风险处置边界的问题。风险自决和风险自担，是推动金融机构和消费者审慎投资的基础。因此，需要合理设定赔付补偿标准，既要体现对消费者合法权益的保护，也要体现消费者对金融产品风险自担的责任。

第四，市场自律管理职能的问题。具体来看，担保机构需要承担起市场产品登记、信息披露等职能。明确所有开展此类业务的金融机构以及推出的产品都需在担保机构备案登记，并授权已备案的机构使用特定标识，以备消费者查验。同时，由担保机构负责定期公开披露各家机构及产品运营情况，接受消费者监督。

（三）继续加大金融市场乱象整治力度，持续净化巩固市场经营环境

近年来，国内市场上大量出现“以房养老”产品鱼目混珠的情况。为了试点的长远发展，需要金融监管机构主动作为、从严监管、多措并举、打出政策组合拳。

第一，要加强对“有证驾驶”金融机构的依法合规监管。对于试点金融机构来说，产品设计、营销、业务操作的合规性等，不仅与消费者的合法权益息息相关，也与金融机构的风险控制紧密相连。从市场经验来看，金融机构合规机制对于风险控制可以发挥重要作用。历次金融机构风险事件也表明，风险首先源于个别金融机构踩踏合规的红线，从而导致风险加速积聚。因此，监管机构要紧抓整改金融机构合规问题，将机构自查与问题整改相结合，严查风险隐患，紧盯关键环节，严格执行问责机制，持续推动金融机构完善合规机制建设，强化内部控制制度流程机制，补齐制度短板。

第二，要重点打击“无证驾驶”机构的违法违规行为。“无证驾驶”机构问题的本质是罔顾法律监管和约束，在市场上兴风作浪、制造风险，既破坏行业生态，也严重伤害市场基础。监管机构要重点加强对非持牌机构监管的高压态势，充分运用科技赋能提高监测预警能力，加快对无照经营行为的清理和整顿。同时，也要注重监管协调，多部门多举措共同发力，深化全行业、全流程、全生态链防控，重拳出击影响正常金融秩序和经济社会稳定的非法金融活动。

（四）将健全合格投资者机制作为完善金融保护长效机制的重要手段

长期以来，我国金融市场发展忽视了对投资者能力的建设，投资者能力不足的问题日益严峻。尤其是随着金融市场的深入发展，金融产品日益复杂、产品信用链条趋长，准确判断产品风险，往往需要对金融知识和法律知识的理解和把握有较高的水平。对于普通投资者来说，往往难以穿透产品逻辑，发现风险。这种信息不对称、知识水平不对称、能力不对称，导致金融机构和金融产品与投资者之间形成了较大的风险识别鸿沟。从我国金融市场来看，消费者能力提高滞后于市场发展的问题，已经成为部分市场风险形成的重要原因之一。从市场机制的长效建设来看，加快建设合格投资者机制，不仅有助于培养更为审慎、理性的市场投资人，也有助于金融机构更好供给金融产品。

（五）推动金融机构持续加大产品研发创新，开发多样化的产品类型

从总体来看，由于各地区房产价值差异较大、房产管理政策也有一定差别，标准化的“以房养老”产品较难匹配不同区域的政策要求和市场需求。同时，受地区物价水平、养老理念、养老金缺口等因素影响，老年消费者的养老目标往往千差万别，对“以房养老”产品的要求也呈现多元化。而当前市场上“以房养老”试点产品种类明显不足、数量较少，与潜在老年消费者的多样性需求相比，有着较大差距。这也是部分潜在老年消费者接触了解产品后，最终放弃此类产品的重要原因。

从市场供需理论来看，需求导向是市场运行的重要指挥棒，需要金融机构提供有针对性的产品和服务。在目前人口老龄化程度不断加深的情况下，国内养老需求旺盛，其中围绕房产实现养老的需求潜力亟待市场去深度挖掘、深入探索。金融机构要以更积极的姿态去共同培育“以房养老”市场的成长。从长期发展来看，金融机构要从风险和资产两个维度，统筹加大对“以房养老”产品创新研发的资金倾斜和人员配置，以创新引领需求、以创新激发需求、以创新创造需求，逐步形成可以实现“千人千面” 的产品工厂模式，以适应不同区域政策要求和发展特点、不同类型的房产、不同老年消费者的多样化需求。

五、结论

在我国人口老龄化持续深化的背景下，如何更合理更可持续地保障居民养老问题，对我国高质量发展提出了新挑战。近年来，虽然我国养老保障制度已取得显著发展，但与居民养老需求相比，仍然有较为明显的差距。因此，多元化筹集养老资金具有重要的社会价值和意义。这也是在前期试点效果不及预期时，我国仍坚持推动扩大“以房养老”试点的重要原因。从我国家庭财产结构来看，围绕房产构建筹集养老金的新方法新手段具有较好的基础。但从总体来看，“以房养老”试点在制度设计方面还存在明显短板。下一步，“以房养老”试点要坚持“政府引导、政策先行”的原则，加快推出加强风险防范方面的制度机制，降低产品风险预期，提高产品抗风险能力，压降金融机构经营风险，提高产品收益水平，实现“有为政府”和“有效市场”的高效结合，走出一条我国养老金补充筹集机制的可行路径。