不动产登记机构应如何办理配套公共建筑登记？

●朱迪

（作者是经济师）

案情简介：

某市某住宅小区占地约13.33公顷，于2018年开工建设，2019年竣工投入使用。之后，某置地房地产开发有限公司（以下简称置地公司）与该市某街道办事处签订协议书，约定将位于该小区临街住宅楼裙楼（三层地面建筑）原规划的一层的居民委员会办公用房、警务室、卫生站、物业管理房、文体活动用房等配套用房调整到三层。2019年2月，该置地公司将改建的建筑面积为240平方米的配套用房移交给该街道办事处后，擅自把裙楼的一、二层改为商铺并对外销售。市民曾某购买了商铺，但因规划改动未获批准，历经半年时间仍未能办理不动产权证。2020年10月，曾某向法院起诉撤销该街道办事处名下的不动产权证，该街道办事处向该市检察机关申请抗诉监督。与此同时，该住宅小区的业主委员会发现小区没有物业管理房、文体活动用房等配套用房后，要求置地公司按小区的规划总平面图恢复裙楼一层的功能，并移交相关配套用房。

本案焦点：

配套用房产权归谁所有？开发商能否擅自更改规划出售配套用房？

观点分歧：

置地公司认为，配套用房不仅包括居委会用房、警务室等非营业性配套用房，也包括了便利店等营业性配套用房，其已按规定将非营业性配套用房移交给了街道办事处，营业性配套用房应按“谁投资，谁受益”的原则归其所有，由其自由支配。

街道办事处认为，居委会办公用房、警务室、卫生站等配套用房应移交街道办事处并配合办理相关证件。置地公司对这些配套用房的面积、用途等进行调整，导致社会公共利益受损，应予以纠正。

住宅小区的业主委员会认为，住宅小区内的文体用房、人防工程、物业用房等配套用房应属于业主共有，建成后应移交业主委员会管理，不能随意挤占挪用，该小区开发商擅自调整了规划，改变配套用房的用途，损害了小区业主的权益。

曾某认为，其无法办理商铺的不动产权证，是因为营业性配套用房登记在街道办事处名下，应撤销裙楼一至三层规划调整手续，再统一办理重新各项用房的不动产登记从而保障购房人的利益。

该市不动产登记中心认为，街道办事处使用的居委会办公用房、警务室、卫生站等配套用房属非营业性配套用房，按相关规定，应在项目竣工销售前办理移交，根据街道办事处与开发商的移交协议，先行办理此类配套用房的产权登记并没什么不妥。

分 析：

在目前没有统一界定配套用房归属的情况下，理清配套用房应归谁所有以及能否出售的问题，可从以下4个方面进行分析。

(一)房屋性质要厘清，配套公共建筑不外销

当时施行的《中华人民共和国物权法》规定了公共场所、公用设施和物业服务用房等三类配套用房属于业主共有，但是未对公共服务设施的内涵及范围予以明确。《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）以指令性指标控制的方式要求住宅小区需配套建设社区服务设施、便民服务设施等，但未对这些设施的性质进行归类。

部分城市结合规划确定的配套用房的用途，对配套用房建设、移交、管理等进行了分类规范，要求将非营业性的居委会办公用房、警务室、卫生服务站等社区服务用房无偿移交政府指定的归口管理部门；物业服务用房、文化活动场等配套用房移交给全体业主。这些非营业性配套公共建筑设施的建设成本已经列入商品房建设成本中，除了社会公益性的配套设施以外，其他设施的权属归全体业主所有，不得对外销售，也不得以任何方式处置其使用权。建设单位投资建设的菜市、便利店等属于便民商业服务设施，按“谁投资，谁所有，谁收益”的原则，单独核算建设成本，其权属归投资者所有，交付使用后纳入小区统一的物业管理。开发商开展住宅小区规划设计时应明确配套用房的性质、用途等重要属性，并在成本核算时明确归属，才能尽可能避免后期出现分歧引发纠纷。

本案中，置地公司在设计住宅小区总平面图时，没有按照规范要求对配套用房进行单独布局，且违规将属于小区业主共有的配套用房、非营业性配套用房与营业性配套用房一并出售。

（二）改变规划须审批，擅自改变要整改

判断配套用房的用途及归属，规划总平面图是关键要素之一。配套用房对小区的居住、服务发挥着极其重要的作用，均有明确的配建标准，其批准用途不得随意变更。在项目的开发建设过程中，建设单位要调整经批准的规划总平面图中配套用房的位置、面积、布局等内容，属于调整修建性详细规划的事项，按《中华人民共和国城乡规划法》及其实施办法的相关规定，须履行审批手续，还应就调整内容征求相关利害关系人的意见。未经审批擅自改变规划功能的，由规划执法部门责令整改。

本案中，置地公司未经审批擅自改变裙楼的一层配套用房的使用功能，在出售商铺时故意隐瞒了商铺部分面积的规划属社区服务配套用房的重要事实，损害了社会公共利益。该街道办事处向该市检察机关申请抗诉监督后，该市检察院向该市中级人民法院提出抗诉。该市中级人民法院判决驳回曾某的诉讼请求。为纠正置地公司擅自改变配套用房规划的行为，该市检察院同时向该市城市综合执法局及自然资源局发出了司法建议函，要求履职调查相关情况。

（三）建筑功能不清晰，以成本摊销作参考

项目建设过程中因施工调整导致建筑功能不清晰的，在进行规划调整审批过程中，若核查到项目已办理了预售相关手续时，要通过公示以征求相关利害关系人的意见。为理清配套公共建筑与可销售部分之间的关系，可参照税务部门核定增值税时对配套物业用房的成本是否纳入住宅、商铺等可销售部分进行摊销，参考判断其是否按配套公共建筑进行处理。本案中，置地公司将裙楼的一、二层改为商铺销售，但却在核算建造费用时仍然按配套公共建筑规划性质让全体业主摊销。该市税务部门在稽查过程中，对此提出了明确的整改要求。

（四)房屋属性要登记，调整变更应按规划进行

为避免配套用房被挤占挪用及出售，除了在住宅小区规划总平面布置设计时明确其属性、对其规划功能的调整进行严格审批之外，及时办理配套用房的不动产登记也是非常关键的。不动产登记记载的用途是反映物权状态的重要内容之一，不动产登记机构应重视配套用房的用途记载，登记内容应与规划审批用途保持一致，对于确需对配套用房的位置、面积、具体用途等要素进行调整或者变更的，应按重新审批规划的情况及时进行变更登记，以免出现登记内容与实际情况不一致的情况，进而避免因权属不明带来的争议。本案中，该市不动产登记机构在未核实配套用房的用途是否已变更的情况下，就办理了不动产登记，一定程度引发了矛盾纠纷。虽然该市中级人民法院驳回了曾某的撤证起诉，不动产登记机构亦应核实规划审批情况，并更正错误登记。

综 述：

住宅小区的业主对于小区公共设施的关注度越来越高，因出售或挤占挪用配套用房而引起的纠纷在现实中也较常见。我国部分城市通过行政法规明确划分配套用房归属及性质，将立项、规划、建设、销售、登记等环节纳入闭环管理。不动产登记机构在为新建住宅小区办理不动产首次登记时，应按配套用房的非营业性、营业性区分登记。同时，对于难以明确其性质及归属的配套用房，要依据原规划审批内容，以其建设成本是否已经列入商品房建造成本或有无实际面积摊入商品房进行综合判断。

本案中，该置地公司擅自改变住宅小区的一层配套用房的使用功能并出售的行为，引发了矛盾纠纷，最终在该市检察院的建议下，该市城市综合执法局及自然资源局责令置地公司整改违规行为，要求恢复配套用房的使用功能，并与该住宅小区所在的街道办事处重新办理了社区物业用房的移交手续及不动产权属的更正手续。