长三角区域税收一体化制度的构建与完善

丁国峰 王兰兰

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

一、问题的提出

随着我国市场经济的不断发展和长三角一体化战略的持续深入推进，企业的经营形式呈现出多元化特征的同时，跨区域经营也成为一种常态。这也就意味着在空间上受制于行政区划的税收模式已不再适应高质量的发展需求。2019年5月13日，中共中央政治局会议审议并通过了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，①央广网：《长江三角洲：做好一体化发展大文章——写在〈长江三角洲区域一体化发展规划纲要〉发布之际》，访问网站：https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1651876841672845539&wfr=spider&for=pc，访问时间：2021年8月23日。该文件作为长三角一体化战略推进过程中各种政策和规划制定的重要依据，为长三角一体化高质量发展指明了方向。该文件中提到要坚持一体化意识、推进税收一体化的内容规定。2019年11月27日，国家税务总局针对该纲要的指示推出了16项税收征管服务措施。这16项举措在长三角区域平稳落地和贯彻实施获得了国家税务总局的支持与协助，江浙沪皖各税务部门形成了由联席会议、合作办公室、专项工作组共同组成的多层次合作架构，①张晓鸣：《16项税收新措施加速“落地”长三角》，《上海文汇报》2019年12月27日，第2版。致力于税收合作机制的构建和相关制度保障措施的强化。上海市税务局在国家税务总局的部署下担负起支持和服务长三角区域税收一体化的牵头落实责任，②本报编辑部：《16项措施落地实施推动税收征管服务长三角一体化》，《连云港日报》2019年12月28日，第A01版。于2019年12月26日，联合长三角区域范围内其他税务部门召开税收支持和服务长三角区域一体化第一次联席会议，此次会议审议并通过了工作制度和工作方案，标志着长三角区域税收一体化的构想迈出实质性一步。③刘威威、袁品涵：《高质量打造税收支持和服务长三角一体化共同体——访国家税务总局上海市税务局党委书记、局长马正文》，载《中国税务》2010年第11期，第21—24页。2020年7月，国家税务总局又在16项税收措施的基础上推出10项税收征管服务措施，形成了“16+10”税收支持体系。④本刊编辑部：《“16+10”税收支持体系清单》，载《中国税务》2020年第11期，第37—38页。“16+10”税收支持体系的搭建在一定程度上打破了行政区划对税收一体化的限制，有助于提升税收综合治理效能。⑤刘志彪、江静：《长三角一体化发展的体制机制研究》，中国人民大学出版社，2021，第413页。但是长三角区域税收一体化涉及到利益多元性和区域发展不平衡等客观因素的存在决定了其实现过程的复杂性和渐进性。而且，目前国内法学界针对于区域税收一体化的研究多集中于粤港澳地区，对长三角区域税收一体化的研究较为稀少。由于长三角区域的实际情况明显不同于粤港澳地区，所以针对粤港澳区域提出的关于推进税收一体化的对策也不能生硬地运用于长三角区域。

简言之，长三角区域税收一体化对于提升长三角区域的税收效能，推动区域高质量发展以及实现国家治理能力和治理体系现代化具有重要意义，⑥王天明：《社会各方齐发声：涉税专业服务亟须健全法治保障》，《注册税务师》2016年第6期，第8—12页。但由于行政区域的分割化和税收趋同的复杂性使得长三角区域税收一体化的实践还处于初步摸索阶段。同时，我国当前关于推进长三角区域税收一体化的研究也刚刚处于起步阶段，尚未形成统一化、系统化的体系。

二、推进长三角区域税收一体化的重要性和必要性

税收一体化是顺应世界范围内税制趋同的必然要求。伴随经济全球化的时代潮流，资本、技术、人才等生产要素的加速流动使得各国税收政策不断向其他国家领域蔓延，即税收政策的外溢性增强，国家税收主权的作用空间也随之发生了根本性变化。但是，在各国日益频繁的国际交往中，各国坚决捍卫本国利益的宗旨却从未发生改变。因此，每个国家都坚决捍卫本国税收利益的行动举措形成了税收主权作用力，这些税收主权作用力在国际交往中不断碰撞或者交叠，对生产要素的跨国流动形成了重大的阻碍。为了维系健康有序的国际交往关系和促进生产要素的自由流动，有的国家便开始摸索各国税收协调的路径。经济全球化使得各主权国家在制定税收政策时不再是片面地考虑本国的发展利益，也将各国税收政策可能发生的交互影响作为重要考量因素，税收主权作用力相对弱化，揭开了世界范围内税制逐步趋同的新篇章。推进长三角区域税收一体化的制度建设既是深化区域协调发展战略、改善我国改革空间布局的重大举措，也是适应经济全球化下世界范围内税制趋同的必然要求。

长三角区域税收一体化是我国税权高度统一的必然要求。税法作为我国法律体系中的重要组成部分，其基本制度的内容设计、具体规定与我国国民经济的健康有序运行密切相关。因此，税收基本制度部分必须由全国人大及其常委会制定法律。①桂田田、黄小希、陈菲：《税收基本制度只能由法律规定》，《北京青年报》2014年12月23日，第A05版。只有在法律缺失的情况下，国务院才可制定相关的行政法规，且需经过全国人大或全国人大常委会的明确授权后才可行使税收相关的立法权力。②丁伟：《〈中国（上海）自由贸易试验区条例〉立法透析》，《政法论坛》2015年第1期，第132—142页。由此可见，我国现阶段的税权是高度集中于中央的。税收立法的高度统一性必然要求税收执法的步调一致，各地方税务执法部门不仅要坚持依法行政，还要不断推进税收一体化，缩小长三角区域内不同地方税收执法的巨大差异。长三角地区作为我国区域协调发展的典范区域，在中共中央的正确规划部署和国家税务总局的大力支持和全面服务下，其在税收信息共享和推进税收执法标准的统一化等方面取得了显著的成就。但是，由于长三角区域范围内拥有众多的执法主体、执法层级，各个执法主体的利益取向不一致，使得执法标准差异大、税收政策不对等等问题依旧普遍存在，严重制约税收职能的正常发挥和税收政策的实效取得。因此，长三角区域必须要坚持探索税收一体化的实现路径，努力缩减区域分割化、利益不一致下所引发的税收执法差异，逐步迈向税收一体化，这与我国税收立法的高度统一性相契合。

长三角区域税收一体化是提升长三角区域税收效率的必然要求。税收效率作为税收管理现代化所关注的重点内容之一，其包括两个层面的内容：第一，行政效率。它就是指征税过程本身所体现的效率，它所追求的是税收征纳过程中消耗成本的最小化。第二，经济效率。它指的是通过征税作用于经济效率的提升，或者至少是将征税对经济效率带来的负面影响弱化至最小。无论是追求征税成本的最小化还是将征税对经济效率的负面作用降至最低点，都是建立在对资源稀缺特性充分认识的基础之上的。通过对有限的管理资源进行最大化的有效整合和合理安排，在实现优化配置的同时追求税收效率的提升。当前，长三角区域一体化已经迈入全面深化的阶段，企业和人员跨区域流动现象的常态化也加剧了税收征管工作量的日益庞大和工作内容的复杂化局面。由于征管区域的分割性、所属部门工作模式的封闭性使得现行税收征管效率与税收管理现代化的追求目标还存在着很大的差距。因此，必须要善于借助现代化的信息技术手段，以数据共享构建长三角区域税收一体化的虚拟纽带，在缩小税收征管成本的同时提升税收征管效率。③余鹏峰：《全球税收治理是什么？——基于法理属性的阐释》，《国际经济法学刊》2020年第4期，第78页。

三、长三角区域税收一体化制度构建的现实困境

（一）长三角区域恶性税收竞争较为激烈

税收利益不仅是各地区基础设施建设、公共服务供给的重要资金来源，也是地方政府在税收方面享有的自由裁量权作用范围的彰显内容。因此，地方政府无论是在制定税收政策或是在执行税收政策的过程中，毋庸置疑会将本地区发展利益最大化作为主要考量因素，而往往忽略区域税收利益的平衡与协调。伴随着产业、资金及技术等生产要素的跨区域自由流动，税收利益的获取增添了更多不确定性。为获取更多税收利益，各地区地方政府往往会通过各种税收优惠政策的形式在用地用房或者金融服务等方面展开激烈的税源角逐。以位于江浙沪交界处的长三角一体化示范区为例，基于产业基础和财力状况的不同，三地政府为招商引资在财政方面给予企业的扶持力度存在较大差异。根据数据显示，江苏苏州吴江区给予企业的财政扶持约为该地区税收收入的40%—70%；上海青浦区给予企业地最高财政支持约为该地区税收收入的40%—70%；而浙江嘉善县则主要是以上市奖励、高新技术培育、工业发展基金等多元化形式对企业进行扶持。这些差异化的税收扶持政策的存在，不仅会成为区域恶性税收竞争的催化剂，也容易导致各地区产业布局的同质化，阻碍资源的优化和合理配置。①吕明：《长三角一体化发展中的财税分享机制研究》，《纳税》2021年第2期，第2页。

区域恶性税收竞争激烈的根本原因在于分税制改革下地方财权与事权的不对等。②赵理想：《中国转型期宏观税负特征及与经济增长的耦合效率分析》，《对外经贸》2015年第7期，第119—121页。自1994年推行分税制改革以来，地方税收收入虽然在整体上呈现上升趋势，但是其在全国税收收入中所占据的比例却是不乐观的，③崔志坤、王振宇、常彬斌：《“营改增”背景下完善地方税体系的思考》，《经济纵横》2014年第1期，第87—91页。通过与其他实施分税制改革的国家的数据对比可以发现，我国地方税收收入还处于较低水平。④李成强：《分税制改革对地方税收的重要影响研究》，《专题策划》2010年第31期，第5页。不仅如此，分税制改革下财权向中央日益集中的同时，事权却呈现出向地方偏移的发展态势，使得税收收入薄弱的地方政府在事权行使方面严重受阻。为确保本地区发展资金的充裕性，地方政府基于“开源节流”的发展理念，一方面会积极探索扩充资金量的新举措，另一方面则会加强对本地区税收收入的保护。在长三角一体化的高质量发展进程中，生产要素的跨区域流动也带来了税收收入的转移问题，与地区发展利益紧密相连。因此，长三角区域各地方政府出于本地区经济发展利益的考虑，往往会通过采取积极的税收手段或设置行政壁垒的方式坚定捍卫自己的税收利益不被其他区域“侵占”或者通过生产要素的流动获取原本属于其他地区的税收收入，税收竞争愈演愈烈。

区域税收竞争愈演愈烈的另一重要原因则在于税收利益共享机制的缺失。长三角区域一体化战略的深入发展在推进企业跨区域流动现象常态化的同时，不可避免地牵涉到税收利益的转移和分配问题。对于要素输出方而言，原本归属于自身的税源会伴随产业、资本或技术等流动而涌向其他区域，造成本地区税收收入的减少；对于要素输入方而言，其在承接其他区域的产业、资本、技术等之后容易出现税源与税负相背离的情况，不能有效获取预期税收利益。⑤王郁琛、韩曙：《税收分享：长三角一体化建设中的“硬骨头”》，《中国财经报》2020年10月13日，第8版。这是因为，增值税的计算方法不同于营业税直接根据收入比例确定征税收入的方式，而是通过进项和销项折扣进行征收。如果区域间经济发展不平衡，在全面营改增的大背景下就会出现税收与税源的背离问题。随着长三角一体化的深入发展，原本独立分割的行政区域在追求发展的步伐上越来越协调和一致，发展不平衡问题得到一定的缓和。但不可否认的是，其发展不均衡问题仍旧存在并在短期内难以消除。从整体来看，相较于经济优势显著的江浙沪而言，经济发展相对滞后、产业结构尚处于较低层次和产业附加值较低的安徽省在大量承接外来产业和资本的同时仍需向江浙沪区域购买大量的商品和服务。⑥王虹、杨锐利、徐志：《全面“营改增”后分税制改革面临的问题与对策分析》，《地方财政研究》2016年第9期，第15—21页。这就会可能导致安徽省根据销项税与进项税相抵之后的余额确定的税收收入少于直接根据收入比例确认的额度，实际税收收入与预期税收利益相脱节。⑦王虹、杨锐利、徐志：《全面“营改增”后分税制改革面临的问题与对策分析》，《地方财政研究》2016年第9期，第19页。这也就意味着，如果不能建立统一规范且运行有效的税收利益分配机制对这些庞杂的税收利益进行合理有效的分配，并使得分配结果得到长三角区域各利益主体的大致认可的话，这些利益主体便不会再坐以待毙地等待利益的非规范化分配，而是会选择借助自己在税收方面的自主裁量权来不断为本地区博取竞争优势，从而在税收利益分成中赢得主动权和主导权。但是，这种模式下，利益主体不可避免地会将本地区的发展利益作为税收利益分配的首要依据，一体化发展理念得不到应有的重视，势必会阻碍长三角一体化发展进程。这也就是为什么需要建立税收利益共享机制的原因。关于建立长三角税收利益共享机制构想的明确提出最早可以追溯至2016年所公布的《长江三角洲城市群发展规划》。①邹臻杰：《税收分成有望先试先行，未来长三角一体化示范区“特”在哪里》，访问网站：https：//www.sohu.com/a/309992369_115124，访问时间：2021年8月23日。该文件指出“长三角地区要在充分尊重各方意愿的基础上，研究探索产业转移税收利益共享机制。”②李青：《基于绿色发展的城市群规划及实施刍议——以长江三角洲城市群规划为例》，《中国发展》2018年第5期，第9—12页。通过建立并逐步完善税收利益共享机制，能够在一定程度上阻断行政力量对生产要素自由进行跨区域流动的制约，实现税收利益的合理和规范分配。但截至目前，税收利益共享机制还尚未确立，税收分享问题的解决仍是长三角一体化建设过程中的一大难点。

（二）长三角区域税收执法不统一

主要表现在以下几个方面：第一，长三角区域范围内特定地方税种的征收标准以及清算对象和范围等存在差异。以房地产行业的土地增值税为例，不同省份的预征标准是不统一的，即使是同一省份，其预征标准也是存在差异的。国家税务总局只是对东部和中部的预征率分别设置了2%和1.5%的最低限制，对于各区域具体预征率的确定，地方税务部门享有一定的自由裁量空间。江苏省税务部门规定南京和苏州的预征率按照房屋的不同类型分别设置为2%、3%和4%，对于江苏省内的其他地区，则统一采用2%的预征率，不因房屋类型差异进行差别化征收。同时，江苏省规定，对于预计增值率大于100%并小于或者或者等于200%的房地产开发项目的预征率为5%，预计增值率大于200%的房地产开发项目的预征率为8%；③张达：《北京将试行“限房价竞地价”出让方式——今年下半年开始落实，具体影响还要看北京市国土局落实程度》，《证券时报》2013年5月23日，第A005版。浙江宁波虽也是按照房产类型确认预征率，但其只设置了2%和3%两档；上海市是以房屋售价相对价格水平的2%、3.5%和5%作为预征标准。安徽省是以房屋类型差异对住宅适用1.5%的预征率，对其他类型房产适用2%的预征率。虽然江苏、浙江和安徽都是以房屋类型差异为基础确定预征率，但是它们对于房屋类型的具体认定标准也是存在差异的。相比较而言，上海市的标准较为具体，江苏省和安徽省的认定标准则尚未细化。差异化的预征率和认定标准给区域税收征收工作的统筹协调增加了难度。清算对象作为清算审核工作开展的前提，其确定与税额的计算和税负水平的高低具有较为密切的相关性。国家税务局只简单规定了项目以单位进行清算，而没有明确清算对象。目前，只有安徽省明确将发展改革部门作为清算对象，江浙沪都没有对此进行具体规定。在清算范围上，争议较为明显的就是地下非人防车库所牵涉的税收问题。对此，江苏省采取的是根据是否能够办理产权来决定是否纳入清算范围的方式，而安徽省则统一按照公共配套设施进行处理。④崔占兵：《长三角地区土地增值税税收一体化研究》，《业外之声》2021年第2期，第71页。第二，税收信息共享机制不健全。伴随产业和人员的加速流动，税收征管工作中关联信息的收集也不再仅仅局限于某个特定区域，需要其他地区予以必要的协助。虽然国家税务总局明确提出要构建税收信息共享平台，但是在实践中还存在诸多不完善的地方，例如税收信息共享主体和共享信息范围的不确定，以及参与信息共享主体信息共享义务规定的缺失等。第三，税收争议协调机制的缺位。在长三角税收一体化的推进过程中，由于不同地区所采取的税收政策在内容上具有较大的差异性，在对跨区域税收问题进行处理的过程中难免会出现各种争议。例如就土地增值税的清算项目的规定，宁波市明确规定以规划部门审批通过后的建工规划许可证中所载明的项目内容为准，但是在实践中，存在一个开发项目有多个建设工程规划许可证的情况，加大了清算难度。而其他地区则往往在指导口径中明确具体的审批部门，因此，就很容易出现税收争议。但当前税收争议解决机制还尚未确立，税收争议的存在与扩散将会阻碍一体化进程。

（三）长三角区域税收政策不对等

长三角区域内税收政策不平衡、不对等的现象主要表现为：税收优惠政策泛滥下税收洼地风险的加剧。当市场经济体制尚处于未完全建立的阶段时，由于市场的资源配置作用严重受限，国家或者地方政府针对区域发展失衡问题所大量颁布的那些用以支持特定区域或者特定行业发展的税收优惠政策，在缩小区域发展差距、追求区域协调发展方面确实发挥了重要作用。①李乐乐、张驰：《雄安新区建设与区域协调发展：机理、问题与路径》，《华北电力大学学报（社会科学版）》2020年第1期，第67—74页。现如今，市场经济体制已经日益完善，鉴于我国东西部发展失衡的问题依旧存在以及部分特殊行业的特殊需要，保留部分区域性和行业性税收优惠政策仍具有其合理性。但与此同时，区域性的税收优惠政策所带来的负面效应也随着市场经济体制的逐步完善日益凸显。分税制改革施行后，各地方政府在税收方面自由裁量维度的扩展使得其可以根据区域发展需要并在遵循国家税法体系的基础上自主制定相应的税收优惠政策，如果不加以合理的规范与控制，便很容易导致破坏区域公平竞争的税收优惠政策的泛滥，②左梦凡、华国庆：《论税收优惠政策公平竞争审查制度的优化》，《郑州轻工业学院学报（社会科学版）》2018年第5期，第55—60页。这不仅是对公平的市场竞争秩序的扰乱，也是对国家税制规范的破坏。③陈甲取：《从“霍尔果斯”现象看“税收洼地”》，《注册税务师》2019年第3期，第69—70页。为进行招商引资、吸引产业转移等，长三角区域范围内的各个地区颁布了大量的税收优惠政策，但是这些税收优惠政策无论是在内容、减免方式或者是优惠力度上都存在较大的不同，容易导致“税收洼地”的形成。

四、推进长三角区域税收一体化的制度构建与完善路径

（一）完善消除区域恶性税收竞争的制度措施

1.增强事权与财权相匹配的财政体制机制建设

首先，构建权责清晰、分配合理的事权与支出责任划分格局。分税制改革推行以来，事权向地方偏移的倾向愈加凸显，严重抑制了地方政府行政效能的发挥。为了更好协调事权与支出责任在中央与地方之间的划分，调动地方政府发展的积极性，④刘志忠、廖亚君：《财政支农领域的中央与地方关系问题研究——基于异质性地区的视角》，载《学术研究》2015年第8期，第77—83页。应逐步纠正事权划分的地方化偏移倾向，将部分的重要事权和支出责任收归为中央统辖与行使。特别是要凸显中央在知识产权保护、生态环境保护和建设以及养老保险等重点领域的事权与支出责任。具体来说，在知识产权保护领域，中央应当承担主要事权与支出责任，省级政府承担次要事权与支出责任；在跨区域生态环境保护和建设领域，现阶段明确规定国家生态环境的质量监测、全国性的生态环境保护和建设等方面的相关事权与支出责任归属于中央，但由于生态环境保护和建设是一项长期性和动态化的任务，因此要在上述事权划分的基础上，以生态环境形势变化为导向，对事权和支出责任进行进一步的划分和调整；在养老保险领域，以实现基础养老保险均等化的目标为指引，分阶段地将相关事权与支出责任归于中央进行兜底。同时，要加快省级以下地方政府事权与支出责任划分格局的调整。将部分不适宜由基层政府担负的事权与支出责任向上一级政府进行转移，减轻基层政府事权与支出责任繁重的压力，确保基层政府在城乡建设、居民生活以及社会治安等方面管理活力和行政效能的充分释放和发挥。其次，加强地方政府财力保障的政策体系建设。具体而言，就是要健全地方税体系，加快房地产税、增值税等税种的改革进程及其相关立法进度，综合分析各税种本质属性，培育地方税种；①商琪：《国家治理现代化视域下的事权与支出责任划分》，《公共财政研究》2020年第6期，第92—93页。优化并完善转移支付制度，构建功能定位准确的转移支付体系。对于一般性转移支付来说，要将其明确定位于均等化目标的实现，对纵向和横向的财政失衡状况进行补救。对于专项性转移支付来说，则要凸显其政策性功能定位，助力于中央政策推行初衷的达成和中央委托于地方事务的完成。对于疫情期间推行的特殊性转移支付，则可以考虑将其以制度的形式固定下来，作为有效应对突发性危机的重要手段。②王蕴：《“十四五”时期优化政府间事权和财权划分研究》，《宏观经济研究》2021年第2期，第13—15页。

2.加快构建税收利益平衡机制

首先，要分类建立税收利益共享机制。也就是要根据不同的投资类型制定具有针对性的税收利益分配方案。当前，长三角区域范围内生产要素的跨区域流动主要包括产业迁建、项目合作、园区共建、招商引资和飞地经济等诸多形式，每种形式都会涉及到税收收益的合理分配问题。例如，针对产业迁建所牵涉的税收利益共享问题，可以以长三角范围内不同产业的差异化经营特点为基础，综合考虑其盈利模式、产业转移对一体化发展目标的影响程度等各种因素，从而制定区分迁出地与迁入地的税收分享方案。具体来说，对于分布在长三角中心区域的传统产业，如重化工业和工程机械等，由于在从中心区域向其他区域扩散的过程中会产生较高的搬迁费用，而且搬迁之后产业的产能和利税能力需要经历较长的恢复期。因此，对于此类产业应设置时间跨度较长的税收利益共享期，更好平衡迁入地与迁出地地方政府之间的税收利益。在传统产业逐步从长三角中心区域抽离并向其他区域扩散的同时，高新技术产业的研发设计以及高端制造等重要产业链环节开始向长三角中心区域集聚。由于高新技术产业具备创新能力强、产业附加值高、对其他产业的辐射带动能力强等特质，在其跨区域迁移过程中，往往会造成迁出区域与迁入区域的税收利益严重失衡问题。因此，对于高新技术产业转移牵涉的税收利益共享问题，绝对不能简单地采取平均分配的形式，而是要将税收利益的分配比例向迁出地地方政府进行适度倾斜。同时，分享税种的范围不能仅仅局限于增值税、企业所得税等与企业相关联的税种，还需关注生产要素跨区域转移下个人所得税的税源迁移问题，逐步实现分享税种的适当增加。③吕明：《长三角一体化发展中的财税分享机制研究》，《纳税》2021年第2期，第3页。

3.建立长三角区域内财政转移支付制度

要强化长三角区域内的横向转移支付机制建设，缓解区域内各地方财政在公共服务及物品供给上的财政压力，解决税收利益转移所引发的衍生问题。伴随产业的跨区域转移以及经济基础薄弱的迁入区域税源与税收背离问题的日益凸显，长三角区域内部分地方政府的所得收益越来越不能满足公共物品供给的资金需求。遵循“正外部性分享、负外部性分担”的原则，在构建税收利益共享机制规范税收利益合理分配的同时，还要注重对税收利益转移给地方政府所产生的负担进行弥补，服务长三角区域税收一体化的制度构建和实现。因此，可针对长三角地区现行状况推行公共服务领域的专项对口支援，有效弥补税收利益自由转移条件下财政压力较大的地方政府税收收益的缩减，逐步实现长三角区域公共服务均等化。同时，对于一些高污染、高耗能的产业，其迁移会促使迁入区域在环境保护方面的支出增加，因此，应当建立并完善迁出区域对迁入区域在生态补偿、生态环境保护方面的横向转移支付制度。①李曦辉：《对口支援的分类治理与核心目标》，《区域经济评论》2019年第2期，第45—54页。

（二）构建长三角区域税收执法统一性的制度内容

构建长三角区域税收执法的统一机制具有重要功效，主要做好以下几个方面工作：第一，逐步统一长三角区域地方税种的征收标准和征收程序。鉴于区域经济发展的不平衡现状，如果简单将长三角区域内各地方税种简单地按照统一标准进行征收，是不可行的，也是不可能的。因此，现阶段各税务部门在确定各税种的征税标准时，应进行统筹协调，逐步缩小差异。同时，应不断简化征收程序，优化营商环境，实现区域内不同地方税收执法政策的有效对接。第二，完善税收信息共享机制。高效且运行有序的信息共享机制的建立和完善是推进我国税收治理能力和治理现代化的重要基础，可以通过加强联合立法的协调机制消除长三角区域内不同地方税务部门所设置的行政壁垒，为税收资源的跨区域共享提供法律依据。税收信息共享机制的构建除了依赖于区域间税务部门的参与之外，还离不开其他相关部门的参与协作。因此，还应对其他参与主体的参与义务进行明确规定，保证信息数据共享的完整性和准确性。然后由长三角区域专门成立的税收信息共享小组统一对收集的数据进行管理和分析，并及时反馈数据分析结果，为制定科学税收政策提供重要参考依据。在完善税收信息共享机制的同时，还要强化税收信息的安全保障机制。大数据时代的诞生使得长三角区域间数据资源的共享更加快捷，但同时也存在各种风险和隐患。由于区域信息共享的操作流程比较复杂，且涉及的部门和人员众多，如果涉税信息安全的保护工作得不到足够的重视，一旦出现安全风险，所牵涉的利益主体也是多方面的。因此，必须要加快区域税收信息安全保护法律法规的出台，对数据征集、管理、运用以及分析等各个阶段的数据信息进行全方位保护。并对税收信息共享主体的权责进行明确规定，对于引发税收信息安全风险的主体进行必要的惩戒措施。②苏秀清：《大数据视角下涉税信息共享机制建设研究——以南平地区为例》，《江苏商论》2020年第7期，第76—77页。第三，构建税收争议解决机制。可以考虑建立长三角区域税收争议解决联席会议制度，对招商引资、产业转移和人才发展战略下所产生的税收争议问题进行协商解决，以提高税收效率。

（三）强化长三角区域税收优惠政策对等性的制度保障

明确长三角区域税收优惠政策对等性的重要性，强化其制度保障需做好以下几个方面的工作。首先，以税式支出制度为支撑科学推进税收优惠政策的清理进度。所谓税式支出制度指的是，按照税种和税收政策目标的分类，对每一项税收优惠政策产生的税收损失进行测算，并将测算结果作为正式预算报告的附录，这是西方国家财政预算管理体系中的一项重要制度，对我国清理税收优惠政策的制度保障措施同样具有重要的借鉴意义。自改革开放以来，我国中央政府针对地方政府以税收优惠政策为筹码进行无序竞争的现象多次出台了相应的整顿措施，但由于这些清理措施仅停留于表层，并没有达到预期的效果。2014年，我国又针对地方税收优惠政策泛滥的问题再次推出了相应的清理政策，主张的是采用“一刀切”的形式对一切不合法和不合规的税收优惠政策进行清理，可谓是最严厉的一次税收优惠政策清理行动。但“一刀切”的清理理念显然背离了对税收优惠政策进行清理的真实意图，而且忽略了地方政府正当的发展利益诉求以及区域发展状况不平衡的客观实情。由于科学性和合理性欠缺，这一清理行动很快就被搁置了。因此，相关立法和执法部门要积极吸取历史教训，在对长三角区域范围内的各地方税收优惠政策进行清理的过程中，坚决避免“一刀切”，以税式支出制度为支撑，对各种地方税收优惠政策的收益范围以及产生的税收损失进行评估和衡量，以此作为对税收优惠政策进行清理的科学依据。同时，要加快构建长三角区域税收优惠政策长效动态的监测一体化机制，对税收优惠政策的实施进行动态有效的监测，为税收支出制度的执行提供数据来源，及时有效、科学合理地对泛化的税收优惠政策进行甄别清理。①黄志雄、徐铖荣：《税收优惠政策清理的价值取向、政策评估与顶层设计》，载《财经理论与实践》2020年第6期，第80—84页。

其次，科学制定梯度性的税收优惠政策。在对税收优惠政策进行科学评估的基础上对阻碍税收一体化战略实施的政策进行清理，这仅是增强长三角区域税收优惠政策对等性的第一步。除此之外，对于那些有利于区域协调发展的税收优惠政策，应当进一步肯定其存在的价值，并不断制定梯度性的税收优惠政策。例如，根据长三角区域产业发展的实质性差异制定差异化的产业税收优惠政策。在长三角区域范围内，各个独立行政区域的优势产业或者发展定位并不是完全一致的，有的产业在固定区域居于领先地位，但在全国范围内仍稍显逊色，因此，应进一步加强税收优惠的支持力度，推动区域经济协调与增速发展。资源的有限性决定了不可能对所有的产业都给予税收优惠，但可以综合考虑产业附加值、发展前景等因素确定税收优惠的先后次序，对于高新技术产业应明细税收优惠的相关政策，对于负外部性较大的产业则可以考虑不给予优惠政策或废止已存的税收优惠政策。

五、结语

伴随经济全球化的不断深入，国家间的税制协调与趋同趋势已成为一股不可阻挡的洪流在更大的空间范围内蔓延并发挥重大作用。②曹俊仪：《论全球一体化大背景下文化一体化对中国经济的利弊影响及对策探讨》，《商品与质量》2015年第10期，第166页。中国作为经济全球化的重要一员，应积极顺应时代发展潮流，在不断优化我国税制结构的同时，积极探索地区间税制趋同的实践路径。长三角区域作为区域协调发展的典范，应始终坚持走在时代发展的前列，在中央战略部署下开拓创新，稳步实现税收一体化的制度构想与宏伟蓝图。税收作为政府调控经济的重要手段之一，与政府收益的获取密切相关。因此，在税收一体化构想的现实化实践过程中，行政区域分割下利益取向的不同难免会阻碍实践目标的达成。也就是说，长三角区域范围内还存在许多与税收一体化理念相背离的实际现状，例如，区域恶性税收竞争激励、区域税收执法不统一和区域税收优惠政策不对等等问题。追其本源，区域恶性竞争激烈的根本原因则是由于我国分税制改革下财权与事权的不匹配。税收利益共享机制的缺失也是税收竞争激化的重要原因之一。区域税收执法的不统一则主要表现在地方税种征税标准、清算对象和范围存在差异、税收信息共享机制不健全和税收争议解决机制缺失等方面。这些问题的存在严重制约了区域税收效能的提升，阻碍了长三角区域一体化高质量发展。因此，我们在一体化深入发展过程中应继续秉持以制度建设保障一体化高质量发展的正确理念，通过完善消除区域恶性税收竞争的制度措施、构建区域税收执法统一的制度内容，强化区域税收优惠政策对等性的制度保障，以长三角区域税收一体化带动国家税收治理效能的提升和治理体系的现代化，助力中华民族伟大复兴梦的早日实现。