中国法官助理制度的实践困境及其破解之道

王 瑞

（上海师范大学，上海 200223）

近20多年来，我国的司法改革一直处于现在进行时的状态。不可否认，确实取得了一系列的成效。但是，在看到成绩的同时，我们也应该清醒地认识到“纷繁的改革式样之后，法院内部秩序的深层结构始终保持不变。这一结构表现为法官被划分为细密的，与权力、福利、待遇相关的格、职、级，并通过竞争上岗方式将其激活，从而建立起法院内部自上而下的控制体系。”①刘忠：《格、职、级与竞争上岗——法院内部秩序的深层结构》，《清华法学》2014第2期。为了打破法院内部的等级结构和行政化控制体系，结合法院系统案件量持续增加，法官素质跟不上，人均办案量瓶颈无法突破等实际因素，2014年启动了法官员额制改革。法官助理制度作为法官员额制改革的重要配套制度，直接关系着改革的成败。作为新型审判团队“法官—法官助理—书记员”的中间环节，直接关系着将来办案模式能否顺利跳出“法官—书记员”的传统窠臼。当前，大量的研究集中于法官员额制改革，很少关注到法官助理制度，加上法官助理职业群体处于辅助人员的地位，他们的呼声很难得到相关部门的关注。多数法院领导层没有认识到法官助理制度落实的重要性，更多地是“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”，直接导致了法官助理制度设计不合理、落实不到位等问题的出现。因此，对法官助理的制度建设和实际运转情况进行研究，具有重要的理论和现实意义。

一、法官助理制度的发展历程

通过梳理法官助理制度演变及制度落实情况，可以将法官助理的发展历程分为四个阶段：

（一）起步期（1999年—2002年）

我国最早提及法官助理的官方文件是最高人民法院1999年10月20日发布的《人民法院五年改革纲要》，又称《一五纲要》。该纲要第三十三条规定：“随着审判长选任工作的开展，结合人民法院组织法的修改、高级人民法院或以对法官配备法官助理和取消助理审判员①本轮改革前的助理审判员属于法官的一种，一般在进入法院从事3年的书记员工作之后，由所在法院自行任命。本轮改革前的法官助理基本是助理审判员改称为法官助理，具体工作职责没有变化，仍然属于法官序列。本轮改革后的法官助理则是法官序列之外的司法辅助人员序列中的一类，其职能定位是协助法官完成审判工作的辅助人员。工作进行试点，摸索经验。”随后，北京市房山区人民法院、上海市浦东新区人民法院、广州海事法院等地方法院立即启动了改革试点。时任最高人民法院副院长的祝铭山在纲要说明中指出，要通过对法官的定编，将具有较高素质，真正符合条件的审判人员确定为法官，对于不符合条件的人员，只能做其他工作，如作为法官助理，协助法官进行工作。此时启动法官助理制度试点工作的主要目的是，服务于法官的定编即员额制改革，淘汰一批素质不高的法官转任法官助理。

（二）高潮期（2002年—2004年）

2002年最高人民法院下发的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》（以下简称《职业化意见》）第29条规定：“试行法官助理制度。法官助理是从事审判业务的辅助人员。确定法官员额后，一些不能继续担任法官但符合法官助理条件的人员可以担任法官助理。法官助理符合法官法规定条件的可以被选任为法官。此项工作要在积极开展试点并取得成功的基础上逐步推广。”这是官方文件中首次明确法官助理的身份是审判辅助人员，法官助理的来源和《人民法院五年改革纲要》的意见一致。《职业化意见》第31条明确提出“对法官、法官助理、书记员以及其他工作人员实行分类管理”，法官助理制度作为法院人员分类改革的重要组成部分渐趋明朗。这一时期，法官助理改革试点蓬勃开展。其中，2002年颁布的《职业化意见》将改革所涉及的相关内容予以具体化，对于试点工作的深入推进至关重要。

（三）徘徊期（2004年—2014年）

2004年，最高人民法院发布的《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》对法官助理的任职条件、产生途径和职责范围进行了明确，并正式确定在北京市海淀区人民法院、广东省深圳市中级人民法院、吉林省长春市中级人民法院、海南省高级人民法院等18个法院试行法官助理制度。最高人民法院2005年发布的《人民法院第二个五年改革纲要（2004—2008）》（又称《二五纲要》）第34条再次提出“在总结试点经验的基础上，逐步建立法官助理制度。”2007年，最高人民法院下发的《关于在西部地区部分基层人民法院开展法官助理制度试点、缓解法官短缺问题的意见》（以下简称《西部试点意见》），明确在西部12个省（自治区、直辖市）的800余个基层人民法院推行法官助理制度。最高人民法院2009年发布的《人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）》（又称《三五纲要》）第21条要求：“建立健全以案件审判质量和效率考核为主要内容的审判质量效率监督控制体系，以法官、法官助理、书记员和其他行政人员的绩效和分类管理为主要内容的岗位目标考核管理体系，以综合服务部门保障的能力和水平为主要内容的司法政务保障体系。”

单纯地从文件的内容看，2004年、2007年应该是规模最大的两次试点，法官助理制度设置的目的明显转向至缓解法官不足的现实问题上来，法官助理的具体制度也在逐步细化。但是，从实际运行情况看，尽管官方文件反复强调法官助理制度的改革要求，但试点效果还是收效甚微。就连最高人民法院也坦然承认：“截至本轮司法体制改革启动前，全国绝大多数地方人民法院并未设置法官助理岗位。”①最高人民法院司法改革领导小组办公室编著：《〈最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见〉读本》，人民法院出版社2015年版，第152页。即使部分法院设立了法官助理，也只是将助理审判员换个法官助理的名称，实际工作仍然是独立办理案件。其实，2007年《西部试点意见》发布后的第二年春季，致力于法官职业化改革的最高人民法院肖扬院长任期届满，而继任者王胜俊院长倾心于打造“调解优先”的“和谐司法”，法官职业化建设由此进入“冷却期”，受其影响，从2008年开始，法官助理试点工作明显放慢脚步并渐渐趋于停滞状态。②刘练军：《法官助理制度的法理分析》，《法律科学（西北政法大学学报）》2017年第4期。

（四）诞生期（2014年—2019年）

2014年，在中央等上级部门的强力推动下法官助理制度改革再次启动。同年，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，最高人民法院下发《关于司法体制改革试点中有关问题的意见》，有关地方相继出台地方改革方案，法官助理的试点工作随着司法人员分类管理改革的启动而启动。2014年，上海任命了首批法官助理。随后，最高人民法院于2015年发布《人民法院四五改革纲要（2014—2018）》（又称《四五纲要》），明确要求健全法官助理等审判辅助人员管理制度，进一步推动了法官助理制度改革。截至2018年10月26日修订通过《法院组织法》，全国法院基本已经设立了法官助理岗位。法官助理的任职资格、产生条件、岗位职责、入额条件等制度尽管不成熟，但已经基本明确。法院组织法第四十八条规定：“人民法院的法官助理在法官指导下负责审查案件材料、草拟法律文书等审判辅助事务。符合法官任职条件的法官助理，经遴选后可以按照法官任免程序任命为法官。”2019年4月23日修订通过的法官法第67条规定：“人民法院的法官助理在法官指导下负责审查案件材料、草拟法律文书等审判辅助事务。人民法院应当加强法官助理队伍建设，为法官遴选储备人才。”至此，“法官助理”被正式写入“两法”，标志着法官助理制度在中华大地上正式诞生。

客观地讲，法官助理制度作为一项全新的制度虽然已经确立，但是还很不成熟，急需进一步完善。2019年发布的《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见》（即《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》，又称《五五纲要》）要求：完善从符合条件的法官助理中遴选法官的选任标准和工作机制；探索适合市、县两级法院招录法官助理的有效措施策；探索建立下级人民法院法官到上级人民法院交流担任短期法官助理工作机制。这些要求在指明我国法官助理制度未来五年发展方向的同时，也从另一个侧面反映出法官助理制度的不成熟、不完善。

通过梳理法官助理制度的发展历程发现，我国设置法官助理制度主要出于以下三个方面的考虑：一是，为提高我国法官整体素质，必须淘汰一部分现任法官。被淘汰的法官，不可能让他们去做书记员，法官助理制度恰好能够解决这一问题，避免出现角色转换的过分尴尬。二是，以前从书记员直接晋升到助理审判员的模式不合理，不利于培养高水平、高素质的法官队伍，不利于法官职业化目标的实现。法官助理作为未来法官的“蓄水池”，通过辅助法官办理案件提升业务能力，为后期从中选拔优秀人才转任员额法官，确保法官队伍的高素质、高水平提供制度保障。法官法第六十七条第2款“人民法院应当加强法官助理队伍建设，为法官遴选储备人才”的规定，正是基于此种考虑。三是，我国案件量逐年增长，法官人均办案量一直处于较高负荷的状态。此种状况下，实施员额制改革的直接后果就是法官人数的迅速减少，比如：上海市实施员额制改革之后，法官数量直接锐减至原来的1/3。但是，案件量并没有随之减少甚至还呈增加趋势。如果不给员额法官配备法官助理，并优化法官和助理之间的关系，形成高效率的审判团队，长此以往后果可想而知。

关于法官助理的分类，有观点认为，我国的法官助理主要有招录转任型、招考聘用型以及院校实习型三种。①张瑞：《法官助理的身份困境及其克服》，《法治研究》2019年第5期。其中的招录转任型法官助理主要来源于以下三类人员：一是未能成功入额的原任法官（基本上是原来的助理审判员）；二是2014年以前以审判工作人员岗位招录进来的人员；三是2015年之后以法官助理岗位招录进来的人员（高、中院一般会明确备注入额必须到基层法院任职）。这三类人员有一个共同的特征就是都具有正式的政法专项编制。因此，笔者认为，将招录转任型法官助理称之为有正式编制的法官助理或者编制内法官助理更加合适。本文探讨的法官助理问题就是指有正式编制的法官助理问题。这类法官助理是目前法官助理的主力，也是未来法官的“蓄水池”，担负着实现法官精英化的历史重任。招考聘用型法官助理和院校实习型法官助理相对较少，尤其院校实习型法官助理只是个别地区在自行摸索，全国没有统一安排，本文不再专门展开论述。

二、法官助理制度的实践困境

基于本文研究的目的是发现问题并提出改革建议，故不再陈述法官助理制度改革取得的成效，而是重点阐述法官助理制度在具体实践中存在的困境和问题。笔者根据实际调研和访谈发现，法官助理制度改革主要存在以下困境和问题需要着力解决：

（一）分类设计不周全，理想配比无法实现

当前，法院系统一般认为人员配置比例的理想状态是“一审一书一助理”，即一名审判员（员额法官）至少配一名法官助理和一名书记员。但是，由于法院系统人员分类管理改革制度设计先天不足，永远不可能实现理想配比。以上海为例，《上海法院工作人员分类管理办法（试行）》规定：“以人员编制总数（人员编制数加核定文职人员数），按照向审判工作倾斜的原则，设定法官33%、审判辅助人员52%、司法行政人员15%的比例。其中，审判辅助人员按照法官助理16%、书记员26%和司法警察10%的比例设定。”②姜平主编：《上海司法体制改革制度选编》，法律出版社，2015，第32页。如果按照“一审一书一助理”进行配置，法官、法官助理和书记员三类人员就占了99%，那15%的行政人员比例如何保障呢？更何况，还有司法警察和书记员也需要一定比例。再看全国其他地区，中央政法委对各省（自治区、直辖市）法官员额的比例要求不得超过39%，显然更不可能实现人员配置比例的理想状态。

（二）助理充任书记员，改革目标容易落空

有些地方的改革文件中明确表示，法官助理可以兼任书记员。③《上海市高级人民法院关于法官助理管理办法（试行）》（沪高法〔2016〕236号）第8条虽然规定“初级法官助理根据工作需要可以兼任书记员职责。高级法官助理经所在法院院长提请审判委员会授权后，可在法官指导下，协助法官办理部分简易程序案件。”但是，初级法官助理与高级法官助理如何划分，没有相关文件予以明确。后来出台的《中共上海市委组织部 上海市高级人民法院 上海市人民检察院关于本市法官助理、检察官助理和书记员职级设置管理的通知》（沪委组〔2019〕发字159号），虽然设置了法官助理、高级法官助理和特级法官助理制度，但由于和《上海市高级人民法院关于法官助理管理办法（试行）》关于法官助理等级（未规定特级法官助理）的设置不一致，并未明确适用何种规定。实践中，大量法官助理继续从事书记员工作。这实际上是给相关负责人传递一个信号，书记员比法官助理更重要。同时，还容易导致相关负责人对司法改革政策的理解产生偏差，认识不到对法官助理培养的重要性，进而放任甚至助推法官助理从事书记员工作。对于法官助理来说，尽管每天做着书记员的工作，甚至是在书记员数量够用的情况下，只要相关负责人不调整其工作岗位，法官助理也没有正当理由要求相关负责人予以调整工作岗位。如此以来，法官助理制度基本上处于名存实亡的状态。

法官助理充任书记员的不利后果，还可以通过本轮改革前后的对比来发现。改革前，一名高校毕业生进入法院之后从事3年左右的书记员工作，一般情况下，就可以顺利转任助理审判员。①属于试点法院的，任命为本轮改革前的法官助理。之后，在审判长的指导下，实际操刀具体案件。经过几年的实际训练，审判能力得到提升之后通过审判员资格选拔即可转为审判员（即人大常委会任命的法官）。改革后，法官助理在入额之前如果一直从事书记员工作，直接的结果就是在入额成为一名员额法官之前，都没有机会实际操刀具体案件。这样，最初设置法官助理作为培养优秀法官的前置环节的作用显然没有发挥的空间，未来法官“蓄水池”的功能当然也起不到“蓄水”的作用。另一方面，由于法官助理继续从事书记员工作，而法官数量锐减，直接导致办案法官的办案量倍增，员额法官的性价比明显不高，降低了员额法官的职业吸引力。

究其原因，我国法院一直以来实施的是合议庭办案模式，即“法官—书记员”模式。这种模式下，法官负责案件审理，事务性的辅助工作由书记员完成，职责界限非常清晰。当下的法官基本上是在这种模式中成长起来的，多数已经习惯了这种办案模式，现在硬生生多出个法官助理的岗位来，法官和书记员均没有做好思想准备不说，就连相关负责人在改革初期也坦言没有搞清楚法官助理到底能干什么、可干什么、该干什么。尽管后来省级高级人民法院大多出台了法官助理职责的相关文件，②比如：《上海市高级人民法院关于法官助理管理办法（试行）》（沪高法〔2016〕236号）第8条规定：“法官助理在指导法官的指导下从事审判辅助工作，具体履行以下职责：1.审查诉讼材料，协助法官组织庭前证据交换；2.协助法官组织庭前调解，草拟调解文书；3.受法官委托或者协助法官办理财产保全和证据保全措施等；4.受法官指派，办理委托鉴定、评估等工作；5.根据法官的要求，准备与案件审理相关的参考资料，整理案件争议焦点等供案件承办法官及合议庭参考，研究案件涉及的相关法律问题；6.草拟裁判文书等相关法律文书；7.开展与审判相关的调研、督查、考核、宣传等工作；8.完成法官交办的其他审判辅助工作。”但在传统思维看来，法官助理没有存在的必要，他们的工作完全可以由书记员和法官分担掉。直接的后果就是，法官助理理所当然地就继续干书记员的工作。近几年来，有些法院虽然形式上组建了新型审判团队，有的是实行不固定的合议庭，有的是多个合议庭共同组建一个审判团队，但其运行模式实质上并无太大变化，仍会导致前述现象的产生。

（三）办案模式不匹配，助理功效实难发挥

就目前的情况来看，法官的具体办案模式多数并没有实质性变化。基本上还是承办法官自己负责保管案卷，阅读案卷，撰写裁判文书。参与讨论案件的其他法官和法官助理主要通过承办法官的审理报告或者口头汇报去了解案情。因而，他们对案件的判断往往取决于承办法官审理报告或者口头汇报的质量如何。这种办案模式的突出特点是，承办法官一人单打独斗，缺少交流、合作机制，容易导致事实认定和法律适用片面化。这种模式类似于中国古代的作坊式企业运行模式。我们称此种模式为“手工作坊式”办案模式。

由于法官职业实行终身问责制，很多法官不愿意让法官助理承担符合法官助理岗位要求的审判辅助工作，唯恐助理出错，自己担责。另一方面，法院系统最禁忌的是案卷遗失。出于各种考虑，部分承办法官不愿将自己所办案件的卷宗提供给法官助理阅卷（有些法官甚至不愿意将案件情况让其他人知晓，以避免干扰等）。法官助理由于没有直接阅卷，自然无法全面、准确把握案件情况，也就无法较好地辅助法官完成相关工作。

（四）入额全部到基层，落实存在客观难题

实践中，很多地方实行全部到基层法院入额的政策。对于改革前进入高院和最高人民法院的法官助理群体来说，这种操作方式的不合理之处主要表现以下几个方面：第一，超出了这类法官助理的职业预期。法官助理当初考入法院时，法院的招考简章上往往明确写着岗位“审判工作人员”（这里不去探讨极少数以行政人员身份进入法院后来转入法官助理队伍的情况）。只是因为赶上了司法改革导致自己被任命为法官助理。现在要求所有新入额的法官必须到基层法院任职。也就是说，即使现在是高院甚至是最高人民法院的在编人员，一旦入额就要人和编制全部下到基层法院，甚至是基层法院的派出法庭。这其实是超出这类法官助理的职业预期的。第二，缺乏配套制度。如果说在上海市这种辖区范围比较小的直辖市内还能操作的话（其实仍然会有很多困难），那么放到其他省（自治区）或者辖区范围较大或者辖区范围内城乡差距较大的直辖市范围内可操作性就很小。偏远的西部地区就是典型例子。第三，可能导致部分助理放弃入额甚至跳出法院系统。哈特认为：“与星星会固定地按照自然法则运转不同，人类在法律之下却有着自己自主的行为选择”。①转引自魏再金、罗虹：《制度设计与行为选择——未入额司法官转公职律师制度研究》，《社科纵横》2018年第8期。边沁指出：“自然把人类置于两位主公——快乐和痛苦的主宰之下。只有它们才指示我们应当干什么，决定我们将要干什么。是非标准，因果联系，俱由其定夺。凡我们所行、所言、所思，无不由其支配，我们所能做的力图挣脱被支配地位的每项努力，都只会昭示和肯定这一点。”②〔英〕边沁：《道德与立法原理导论》，时殷弘译，商务印书馆，2000，第57页。这就是边沁提出的著名论断“人具有趋利避害的天然本能”。也就是说，我们每一个人每当遇到选择时，尤其是涉及到人生的抉择时，不可避免地要进行各方面的利益权衡。很多时候，法官助理会选择不入额或者直接跳槽也不下到基层法院入额。第四，到基层法院入额会出现职级倒挂的现象。比如，上海法院系统，一部分高、中院的法官助理在任命为法官助理时行政级别就已经是正科级（即现在的二级主任科员级别）了。根据该市相关规定，应届硕士研究生担任高、中院法官助理满六年的，入额到基层法院担任三级法官。尽管此次改革的目的是去行政化，但实际上内在的一种相对对应的级别关系还是需要的，一是便于激励法官，二是相应的福利制度有个参照系，便于管理。三级法官基本对应的是副科级（即现在的四级主任科员）。由于该市并未针对非应届毕业生，比如从其他机关、企事业单位招进来的具有较为丰富的社会阅历和法律工作经历的硕士研究生，入额后如何定级作出规定。实际操作中，就一刀切全部视作应届硕士毕业生，一律任命为三级法官。这样的话，就出现了原来是正科级的同志，只是因为要入额（理论上只有优秀的法官助理才能入额），在没有违法、违纪或者犯罪等行为的情况下，直接“降级”为副科级的情况。更有甚者，一些年龄偏大的同志，由于最初学历只有本科，入额后定为四级法官。相反，这些同志如果选择继续在高、中院担任法官助理，不久就可以晋升到副处（即现在的四级调研员）级别，退休之前甚至有可能晋升到正处、副厅（局）级。③根据《中共上海市委组织部 上海市高级人民法院 上海市人民检察院关于本市法官助理、检察官助理和书记员职级设置管理的通知》（沪委组〔2019〕发字159号）的规定，高、中院分别按照不超过本院法官助理和书记员职位数量4%和1%的比列设置特级法官助理，级别对应于综合管理类公务员职级的二级巡视员，即公务员职务与职级并行改革之前的副巡视员，俗称“副厅（局）”。但是，到基层法院工作后，尤其是已经50多岁的老同志，将其视作刚毕业的学生从头开始任职，一直到其退休可能都无法晋升到副处级别。结果是，因为优秀被选中入额，退休时可能还是正科级；相反，因为不够优秀未能入额，退休时则是副处级，显然不具有合理性。另外，有些地区的高院助理审判员无法在本院入额的，出于照顾的因素考虑，如果本人同意可以保留职级到基层法院任职，但是法官助理则不仅要到基层法院入额，还要取消原有职级任职。显然既不合理也不合规。第五，不利于这类法官助理顺利转型。高院和最高人民法院审理的案件类型以及处理程序和实体认定等规则都不同于基层法院，以刑事案件为例，高院审理的基本是故意杀人、抢劫、贩卖运输毒品和重大的贪污贿赂、非法吸收公众存款、集资诈骗等普通程序案件。基层法院审理的多是盗窃、危险驾驶、寻衅滋事等案件，其中有很多是简易程序或速裁案件。不管是社会影响、量刑幅度，还是处理流程和注意事项等都迥然不同。高院的法官助理下到基层法院任职，实际上就是一个全新的开始，前期的法官助理积累的经验便失去了用武之地。产生这些不合理现象的根本原因在于改革过于激进，没有遵循“老人老办法，新人新办法”的规则，导致这类法官助理的利益受到了重大损害。

另外，基层法院的法官助理如果因为本院员额不足的原因而跨地区入额的话，由于地区之间的经济、社会发展水平存在差异，也同样存在配套制度缺失的问题。

（五）晋升渠道不畅通，难以留住优秀人才

一份职业必须有足够的上升空间，才能有足够的动力提高相关人员的工作积极性。就法院的现行体制来说，员额法官表现好的，可以晋升为团队长、副庭长、庭长、副院长或者院长职务。法警可以晋升为支队长、总队长等职。行政人员完全按照普通公务员管理，表现好的，可以晋升为副科长、科长、副处长、处长、副院长等职。书记员多数是文职人员，属于社会购买服务，由相关机构派遣到法院工作，其职务、待遇等由相关机构进行管理。相比之下，法院系统有正式编制的人员中，只有法官助理没有领导职务上升通道。也就是说，根据现行的员额制改革的安排和前期所剩员额数极其有限的现实，大多数法官助理是不能入额的。如果选择终身从事法官助理工作，就意味着，他们的职务晋升通道是不通的。

这样一种制度，很难保证会有大批的优秀法律人才心甘情愿地待在法官助理队伍里等待着“幸运女神”的降临，唯一的希望就只剩下自己有朝一日能够成为员额法官了，并且入额时自己所有的职级积累还可能也全部随之清零。尤其是前文提到的高院以及最高人民法院由于种种原因放弃到基层法院入额的法官助理们。如果不跳槽，就意味着终身无法实现自己的法官梦，也不可能因为助理工作突出得到晋升。这实际上是在变相鼓励法官助理们玩忽职守。

就入额来说，假设法官助理D因为屡次考试失败无法入额，随着年限增长，按照现行的职级晋升规定，成功晋升到副处级的时候，有一个机会入额，D是选择入额还是不选择如额？不选择，无法实现法官梦；选择，按照上海地区的做法就要面临职级倒挂，从零开始的问题。因此，职级晋升制度同样也存在职级转换不合理的问题。实际上，如果客观上会有大批存量的助理群体无法入额或者入额存在职级转换的问题，如何建章立制激励他们提高工作积极性就显得十分必要。

（六）门槛高且成长慢，吸引优秀人才乏力

普通公务员一般只要大学毕业，通过公务员考试即可沿着固定的序列进行晋升了。而法官助理的入门条件普遍高于普通公务员。就目前来说，多数地区要求报考法官助理的人员具有法学（律）硕士学历。这就意味着，除了要通过公务员考试以外，还要通过法律职业资格考试。按照《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》，要担任法官助理满5年（含试用期）才具备参与入额考试的资格，具体能不能成功取决于当年名额的多少。有些地区入额考试的方式是一次笔试、一次法院内部面试、一次遴选委员会的面试，三关通过后，才能成为一名初入正轨的基层法院法官。而普通公务员如果比较优秀的，5年可能早就走上领导岗位了。更何况，有些地区在此基础上又加了1—2年的工作要求，即要担任法官助理满6—7年才具备入额考试资格。①上海市法院系统入额条件的要求之一：博士学历的，担任法官助理满5年；硕士学历的，担任法官助理满6年；本科学历的，担任法官助理满7年。实际操作中，前述年限的起算时间自进入法院系统工作开始，即使之前有过法律工作经验甚至本身就在政法系统工作后来转入法院系统，也不予承认之前的法律工作年限。也就是说，从法官助理到员额法官，除了要经历普通公务员的学历毕业考试和公务员考试以外，还要经历法律职业资格考试和一次笔试、两次面试共计三轮的入额考试。且不说法律职业资格考试的难度之大，单就三轮入额考试来说，其难度已经不亚于任何考试的难度（很多地区的考题是参照法律职业资格考试的要求设定，甚至是历年真题）。

据笔者了解，几乎没有任何一种职业入门考试要求如此之高。如果员额法官的待遇不能达到人们的期望值，两相比较，很多优秀的法律人才可能并不会选择报考法院。本轮司法改革启动以来，很多地区公务员招考中，法官助理岗位报考人数很少就是例证。更不用说体制外的律师行业，5年足以成长为一名收入可观的律师了。

另外，根据2019年修订的法官法规定，从事法律工作满5年即可参加入额考试。其中获得法律硕士、法学硕士学位，或者获得法学博士学位的，从事法律工作的年限可以分别放宽至3年、4年。关于5年法律工作经历的认定，各地的理解不统一。一是，根据最高人民法院政治部的解释，这里的5年，一般是指在法院担任法官助理满5年；对于在其他立法、执法、司法等相关单位相关部门工作的相关年限也应视为担任法官助理的工作年限。按照这个逻辑，之前执行的《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》要求的5年法官助理经历，理应包括后一种情形。但是，在实际操作中，部分地区对于第二种情况的法律工作经历不予承认，一律不准参加入额考试。直接导致一部分从其他政府机关（主要是政法机关）法律岗位到法院来工作的人员无法入额，甚至原来在检察院的工作年限也不予承认。这种做法，实际上是不利于优秀人才流入法院，也不利于将优秀人才留在法院，更不利于培养综合素质较高的法官队伍，与此次司法改革的目标相悖。二是，有些地区认为可以在5年法律工作经历的基础上自行另加年限要求。理由是，法官法规定的只是最低年限要求。

笔者认为，法官法规定的5年法律工作经历就是一个资格条件，即只要达到5年法律工作经历的年限要求，就应当赋予其参加入额考试的权利。这类似于民事行为能力的法律规定。根据《中华人民共和国民法典》第十七条、第十八条的规定，十八周岁以上的自然人为成年人。成年人为完全民事行为能力人，可以独立实施民事法律行为。我们在执行该规定的时候，不可能将成年人的年龄随意往上加。比如：将20岁、30岁或者40岁、50岁作为认定成年人的界限，这显然是违法，也是违背常理的。因此，下级法院将法官助理入额的条件另外再加年限同样是不妥的。

（七）大量助理忙应试，难以专心投入工作

由于各种利益的衡量，各地入额批次安排上，是在基本解决人大常委会任命过审判员资格的群体和法院自己任命的助理审判员群体之后，才启动法官助理的入额考试（此时，名额已经十分紧张）。基于前述情况，现在法官员额所剩比例普遍较小，法官助理为了能够尽快入额，不可避免地要将主要精力用于入额考试。如果一次顺利入额，尚且还好；如果一次不能入额，还要继续准备下一年的考试。循环往复，大量的法官助理其实是无法全身心投入工作的。此种状况不解决，就会出现法院成为法学院的倾向，这其实是不利于法院实际工作开展的。

三、法官助理制度实践困境的破解之道

当前，我国正在进行司法体制综合配套改革，目的是进一步巩固前期建立起来的“四梁八柱”。法官助理制度作为法官员额制改革的重要配套制度之一，如果传统的办案模式不改变，不宜设立法官助理制度。尽管现阶段法院正在进行审判团队改革，组建新新型审判团队，不再实行传统的合议庭办案模式。但是，如果只是形式上的变化，实际运作方式不改变，上文提出的合议庭办案模式存在的问题得不到实质性解决的话，最终可能也是徒劳无功。因此，如果一定要设立法官助理制度，笔者认为，必须立足我国目前的法院办案模式、人员分类管理改革、网络信息技术等客观情况，正视法官助理个体需求、转变传统思维、借鉴国（境）外经验、修正不合理制度、坚决将改革措施落到实处。具体来说，应当做好以下几个方面的工作：

（一）拓宽法院进人渠道，确保法官助理配置到位

实践中，阻碍法官助理制度落实的因素包括：管理层的理念跟不上，法院内部办案模式不匹配，法官助理人数不够分和书记员不够用，等等。其中，法官助理人数不够分、书记员不够用是最主要也是最让法官助理群体无法反驳的因素。其实，这里面有一个逻辑悖论：因为书记员不够，所以让法官助理来充任。反过来，越是由法官助理充任书记员，越发会掩盖书记员不够用的问题，最终会导致领导层不会考虑解决书记员不够用的问题。如此以来，就会出现如下现象：为了保证书记员够用，将本来就不够分的法官助理充任书记员，法官助理就会表现出越发不够分，也就越发巩固了领导层不将法官助理回归本职岗位的观念和看法，进而形成恶性循环。为了解决这一问题，一方面要解决书记员不够用的问题（这一问题不属于本文论述的范畴，故不展开），另一方面要解决法官助理人数不够分的问题。如前文所述，由于制度设计的缺陷决定了有正式编制的法官助理永远无法满足。因此，必须考虑拓宽法官助理的进人渠道。

它山之石可以攻玉，国（境）外的一些做法具有一定的参考价值。美国由于属于英美法系，法官办理案件要查询很多先前的判例，并且除个别情况外，联邦法官还不区分专业，要审理很多种类别的案件，工作量非常大。因此，美国每一位联邦法官或者大法官都会雇佣一些法官助理。否则，法官很难圆满完成任务。出于各种考虑，很多法官会雇佣法官助理。助理的类别一般分为短期助理和执业助理二种。前者的雇佣期限一般1—2年；后者的雇佣期限则是不固定的。①参见〔美〕迈克尔M米姆：《美国联邦法官对法官助理的使用——从一个法官的视角》，连丹波译，载周泽民主编《国外法官管理制度》，人民法院出版社，2012，第225—235页。属于大陆法系的我国台湾地区，法官助理不是享有法院正式编制的工作人员，而是依据台湾“聘用人员聘用条例”聘用的人员。台湾法官助理主要是从法律院校或者与业务相关的院校毕业生（如：在工程或会计方面具有专业知识的人员，这些人员能够满足法官审理各种不同类型专业案件的需要）中招录。担任法官助理不用像书记员那样参加统一的司法人员考试，但是要通过法院组织的遴选或者招录考试。②参见胡夏冰：《我国台湾地区的法官助理制度》，《人民司法》2017年第25期。

我国的法官助理分为有正式编制的法官助理和没有正式编制的法官助理两大类，前者类似于美国的职业助理，后者类似于美国的短期助理。所不同的是美国的职业助理不能转任法官，我国有正式编制的法官助理可以转任法官。考虑到我国高校主要分布在地级市以上的城市，高、中院和最高人民法院也是坐落在地级市以上的城市。当地高校通常具有较为充足的法学专业在校生，每一名法学专业学生都要经历实习阶段才能毕业。高、中院和最高人民法院可以考虑与附近高校合作，将法院作为法学专业在校生的实习基地，法学专业实习生担任法院不占正式编制的法官助理。这样一种双赢的合作模式，双方均具有合作的动力，可以形成常态化的操作模式。如果在校法科学生仍然不足，可以考虑从法学毕业生中招聘。如果还有缺口，也可以考虑社会购买服务，即由相关机构统一招聘，派遣至法院担任法官助理职务。同理，由于基层法院及其派出法庭所在地基本没有高校，因此允许基层法院招录有正式编制的法官助理。在解决法官助理缺口的同时，还有利于解决前文所述的级别晋升和转换的问题，也符合当前让法官产生于基层法院，再逐级遴选进入高一级法院任职的改革方向。另外，《五五纲要》提出的“下级人民法院法官到上级人民法院交流担任短期法官助理”的工作机制，可以作为补充中院以上法官助理不足的补充方式，但不宜大面积采用此种措施。因为下级法院的法官一般不愿去做助理，下级法院尤其是基层法院员额法官本身数量有限，人均办案量较大，这样来，必然会增加下级法院其他法官的工作量。

需要明确的是，法学专业实习生和招聘的法官助理，可以不要求其具有法律职业资格，这样可供选择的人员较为充足。当然，法院应当研究制定选拔方案，从源头上把好关，选好人。值得注意的是，我国台湾地区非法学专业人员也可以担任法官助理，目的是帮助法官解决某一领域的专业问题，推动审判工作顺利开展。由于大陆地区相关的诉讼法律对有专业知识的人员参加诉讼基本已经做出了规定，并且法官办案过程中也可以通过向相关领域的专家进行咨询的方式解决相关专业问题。因此，没有必要招聘非法学专业毕业生担任法官助理职务。

（二）坚持岗职相符原则，倒逼办案模式全面改革

修订关于法官助理的管理制度，严禁法官助理兼任书记员，从制度上切断不合理岗位安排的根源。只有在制度上明确前述规定，才能够引起相关责任人对法官助理制度构建的重视，才能充分考虑法官助理的培养问题，才能避免以各种理由冲淡法官助理制度设立的初衷，真正发挥未来法官的“蓄水池”功能。之所以有些地区的现行制度规定“法官助理可以兼任书记员”，主要是基于合议庭办案模式下的考虑，忽略了在人员分类管理制度改革的情况下，合议庭办案模式正是首先要改革的一种模式。换言之，现行规定其实是把因果关系颠倒的结果。我们现在要考虑的是在新的人员分类情况下，如何构建与其相适应的新的办案模式，而不是相反。

（三）改革现行办案模式，切实发挥助理职能作用

要想充分发挥法官助理的作用，最终提升工作效率，确保有效实现司法公正，必须改革现行的办案模式。当初改革的其中含义之一是，将每一个法官变成一个小型团队，通过优化工作方式使得这个小型团队的工作效率大于原来的法官个体的工作效率。我们知道，目前的法官办案模式基本还是“手工作坊式”，而我们设立的法官助理制度，其实是与现代化流程式办案模式相适应的。比如：美国最高法院的大法官，每人可以配备4名法官助理，在决定受理某一案件前和决定审理某一案件后，法官助理们会全面审查、阅读调卷令申请、诉状等材料，会做些研究工作并撰写出相应的备忘录、起草判决意见，供法官们参考、传阅。这样一来，每一个法官背后其实都有一个审判智库团队，并且实行流程式的运行模式，避免重复劳动和人力资源的浪费，有效提升了法官的工作效率。①参见〔美〕布莱恩·拉姆等编：《谁来守护公正：美国最高法院大法官访谈录》，何帆译，北京大学出版社，2013，第41、127、129、147、148、213页。

我国这次新型冠状病毒肺炎疫情的发生，促使很多法院开始启动网络审判技术应用，进行异地审判，网上办公。②据报道，2020年春节前回湖北老家探亲的江苏省苏州市吴江区人民法院法官程鹏，因为抗击疫情的需要，无法按期返回法院。他事先联系法院准备异地在线开庭，并在书记员的帮助下完成了网上阅卷等前期准备工作。2020年2月3日（春节假期后的第一个工作日），该法院启用了智慧庭审平台，法官、书记员、当事人分处四地连线开庭，实现了真正的隔空审案。庭审结束后，书记员即刻上传庭审笔录，当事人借助远端的庭审笔录电子签名等技术，当场签字确认。整个流程非常顺利。参见庾向荣：《身在湖北老家的法官在线主持庭审！》，最高人民法院微信公众号：ch＿zgrmfy，最后访问日期：2020年2月7日。实践表明，我国现在的信息技术足以支撑网络审判的进行，只是我们平时习惯了传统模式的审判方式，忽视了信息技术的力量。笔者认为，当前完全可以借助人工智能软件的开发，将所有案卷材料及时更新至法院的工作网络，甚至可以将相应技术转移到类似移动微法院的平台上来，让合议庭里的每一个法官和法官助理都能够十分便利地通过电脑系统或者其他智能客户端阅卷，这样就避免了承办法官因为担心案卷遗失担责而不轻易将案卷给法官助理阅卷的顾虑。如果法官助理配置到位，可以将案件办理进行流程化设计，进一步细化法官和助理之间的职责范围和职责衔接，并在系统内全程留痕。这样，一方面可以减轻法官的工作量，提升办案效率，另一方面可以明确二者的责任界限，实现权责一致。

另外，还可以将案件进行繁简分流、快慢分道。较为简单的案件，可以参照美国限权法官①美国限权法官，也翻译为联邦治安法官、补助法官、审裁官，是联邦法院选聘的基层司法官员，性质上属于司法辅助人员，但在一定范围内享有部分独立司法权。参见石毅鹏：《从美国限权法官看我国法官助理制度的完善》，《南京政治学院学报》2017年第6期。的制度，基层法院尤其是派出法庭的大量简单的民事案件，完全可以交由工作3年以上的法官助理进行独立审理。对于简单的刑事案件，可以在将量刑规范化智能辅助系统等软件进一步细化、完善并及时更新的基础上，交由工作3年以上的法官助理借助软件系统进行独立审理。同时，为了提高工作效率，对于简单的民事、行政案件，可以进一步简化程序，去除各种繁琐的法律文书手续，如果双方都到场且对案件事实没有争议的情况下，可以由工作3年以上的法官助理直接进行口头审理，将相关信息和最终处理结果登记备案，争议双方直接签字认可即可结案。另外，所有的程序性案件均可交由工作3年以上的法官助理办理。通过前述方式，使我国法官的办理案件量大约减少70%左右，从而将法官的绝大多数的精力用在剩余大约30%的重大、复杂、敏感案件上。当然，这就要求我国的诉讼法对相关诉讼程序进行修改，法官法、法院组织法及其他配套制度要对法官助理行使简单案件的审判权进行授权，确保于法有据。

（四）自觉遵守契约精神，入额下基层宜分类施策

多年的改革实践证明“老人老办法、新人新办法”是解决历史遗留问题的有效措施，是前人多年摸索的经验总结，也是权衡各方利益做出的合理化选择。上文提到的高院和最高人民法院的法官助理必须下基层入额的问题，其实就是一个历史遗留问题。如果我们将法院与其工作人员之间的关系进行深入梳理的话，会发现二者的关系与劳动法中的用人单位和劳动者之间的关系具有高度的一致性，也应当遵循相应的“合同约定”。只不过这里的“合同约定”指的应该是当年的招考简章的内容。尽管法院工作人员不属于劳动者不适用劳动法，但是这并不能直接推断出法院与其工作人员之间就可以摒弃契约精神，不需要遵守“合同约定”。当前，整个社会都在努力构建诚信社会，并且“诚信”也作为社会主义核心价值观被官方文件确定下来。在法院与其工作人员之间的诚信关系构建中，最主要的就是契约精神。从合同法的角度看，法院就人才录用发出的招考简章属于要约邀请，报考者经过筛选权衡之后报考具体岗位的行为属于要约，法院经过笔试、面试对报考者进行挑选，最后通知相关人员予以录用，其实就是承诺。承诺一旦到达报考者处，“合同”即告成立。不难看出，这份招考简章其实就是双方之间的一个“合同”，除了双方达成合意变更“合同”内容以外，原则上应当执行原来约定的条件。只有法院等国家机关带头遵守契约精神，才能有效带动整个社会遵循守契约精神，才能真正推动诚信社会的建设。“法律面前人人平等”已经成为当今社会普遍认可的原则。这里的“人”，除了包括自然人以外，还包括法人。机关法人作为法人的一种当然包括在内。试想，如果我们的机关法人自己不遵守契约精神，却要求自然人、企业法人必须遵守契约精神，如此建设诚信社会显然不可行。可能会有人主张，下基层入额是征得本人同意的，法院并没有违背契约精神。对此，笔者不敢苟同，契约精神是建立在双方平等协商的基础上的，试问如果法官助理不选择下基层入额，能选择在本院或者同级别的法院入额吗？显然不能，如果法官助理在迫不得已的情况下，退而求其次地做出损失较小的选择，这本身就已经失去了平等的基础。

正确的做法应当是，法官助理凡是进入法院当年的招考简章不是按照“法官助理”岗位招录，并且没有写明必须到基层法院入额的，不宜要求该法官助理到基层法院入额，即实行“老人老办法”。只有这样才符合契约精神，才不会出现职级倒挂的现象，才能有效保护自然人在强大的国家机关面前不至于因为自身以外的原因导致利益受损。另外，法官法第十七条“初任法官一般到基层人民法院任职”的规定意味着，初任法官也可以不到基层法院任职。该条规定实际上为实行“老人老办法”提供了法律依据，具有合法操作的空间。

实践中，还有一种观点认为，改革必然会导致一部分人的利益受损。笔者对此观点不完全赞同。因为这种观点的存在，导致了很多改革制度的设计者对于部分自然人的利益忽略不顾。这其实是违背公平公正原则的。合格的改革者应当全面衡量各方利益，在合情、合理、合法的前提下，出台相应政策。

与“老人老办法”相配套的是，今后高、中院和最高人民法院不应当再通过公务员考试招录有正式编制的法官助理。换言之，今后应当只允许基层法院招录有正式编制的法官助理。因为基层法院的法官助理晋升速度基本统一，一般不会出现职级倒挂的现象。高、中院以及最高人民法院的法官助理不足如何解决的问题，笔者前文已经交代，不再赘述。

值得注意的是，关于跨区域入额会带来家属随迁、子女就读的问题，这是一个需要通盘考虑的问题，不是法院系统甚至政法系统自身能够解决的问题，必须由中央，至少是省委负责全面协调，出台相应配套制度，才能有效推动。否则，必然会影响法官助理跨区域入额的积极性。

（五）找准改革参照系标，打通法官助理晋升通道

笔者认为，可以参照医院的做法，理顺助理和法官之间的关系。我国医院实行的是医生与护士相分离的制度，即医生看病、护士护理，并且实行单独职级序列，各自都有各自的职务和职级晋升路径。医院并没有将以医生岗位引进的新人排除在自己的序列之外，而是建立了相应的培养机制，帮助新人尽快成长，在逐步将新人培养成为合格的医生的同时，根据医院的实际情况设立相应的领导职务，配合一套完整的专业技术职称序列，鼓励医生拾阶而上，不断获得一种成就感，从而持续保持工作的积极性。而法院现行的模式，很多法官助理继续从事书记员工作，这其实是将法官与法官助理之间的关系按照医生和护士之间关系构建的结果。这实际上是一种参照错位，法官与书记员之间的关系确实与医生和护士的关系相似。但是，法官与助理之间的关系应当参照医生和新进医生之间的关系进行构建方才合适。

法官助理应当是在法官的指导、帮助下，实操案件办理，简单的案件甚至可以让法官助理直接决定。只有这样，法官助理才能真正尽快成长为合格的法官。同时，参照医生与新进医生之间关系的相关制度，将法官助理作为法官的基础序列统一设置等级，统一管理，可以有效避免法官助理转任法官之后的等级认定难题。另外，可以设置法官助理序列的领导岗位，以调动决定不入额或者不能入额的助理群体的工作积极性，这将有利于加强助理群体的组织性和系统性。

（六）完善配套激励政策，增强编外助理职业魅力

笔者建议，参照台湾地区“具有专业证照执业资格人员，经聘用担任法官助理期间，计入其专业执业年资”①胡夏冰：《我国台湾地区的法官助理制度》，《人民司法》2017年第25期。的做法，协调相关部门出台相应政策，明确具有法律职业资格者担任法官助理的，今后进入律师事务所的，免去一年的实习期，其法官助理经历视作律师执业年限；参加占正式编制的法官助理考试或者其他国家机关招录法律工作人员考试时，其法官助理经历视作相关工作经验，以调动相关人员加入编制外法官助理行列的积极性，为保证法官助理数量提供制度保障。

（七）废除现行考试模式，避免大量人力疲于应试

试想如果法院将关口前移，把好进人关，充分利用现有机制设定合理的选拔机制，将真正优秀的法律人才选拔进来，就不必因过于担心法官不够优秀而再次设定如此高难度的选拔考试。实际上，当新人进入一个单位之后，单位应当做的是如何将其培养好、使用好，而不是想办法淘汰掉。据此，笔者建议，将有正式编制的法官助理控制在一定规模内，可以考虑提前测算出每年的法官员额空缺数，按照空缺数招录有正式编制的法官助理。废除现在的入额考试模式，改为日常考核制。根据法官助理的工作表现，尤其是工作3年以后的办理案件情况决定是否准予其入额转任法官。这样有利于法官助理队伍吸引并留住优秀人才，同时也解决了法官助理疲于应试，无法全身心投入工作的问题。

综上所述，法官助理作为培养未来法官的最主要途径，是未来法官质量的最重要保障。如果不能吸引并留住优秀法律人才，那么未来法官的质量必将堪忧。因此，应当将法官助理群体真正作为一个个的个体来看待，考虑到他们同样是天生具有避苦求乐本能的自然人，切实转变传统观念和传统做法，从源头上优选人才，废除将入额考试作为选拔法官的主要途径，避免浪费宝贵的人力资源；应当遵守契约精神，高院、最高法院的法官助理根据考入法院当年的招考简章决定是否到基层入额；应当由中央或者省委协调跨区域入额的配套制度，推动到基层法院入额制度落到实处；应当只允许基础层法院招收编制内法官助理，合理控制编制内法官助理数量，将其编入法官序列，注重培养，确保顺利转任法官，避免职级转换难题；应当多渠道充实法官助理队伍，改变传统的手工作坊式办案模式，借助人工智能辅助系统等信息技术打造现代化流程式办案模式，理顺法官和法官助理之间的关系，切实发挥1+1＞2的工作效能；应当修改相关法律和制度，禁止法官助理从事书记员工作，允许工作3年以上的法官助理办理简单的实体案件和程序案件，给予法官助理应有的“实弹训练”，切实减轻法官的工作量，有效提升办案效率。相信不久的将来，中国特色的法官助理制度必将助我国法官精英化建设一臂之力！