基于城市市区流浪狗管理问题的法律探析

徐广丽 董玲绮蕊 贺倩玉

(山东工商学院 山东烟台 264000)

一、流浪狗管理问题现状及成因

近年来，行人被流浪狗咬伤甚至感染狂犬病致死的案例屡见不鲜，随着养犬家庭的增多，被抛弃、遗失的流浪狗也越来越多，各地虽设有流浪狗救助站，但流浪狗数量的增加往往让救助站不堪重负，流浪狗管理问题正严重威胁着社区居民的生活环境、公共卫生和人身安全，这俨然成为一个严重的社会问题。

中国政法大学民商经济法学院副教授、中国法学会民法研究会副秘书长王雷认为，流浪狗伤人事件背后主要有两个原因：一方面，动物饲养人或管理人违反了不得虐待、遗弃所养犬的法律义务，使得被遗弃的犬只处于无人监管的状态，增加了其危险性；另一方面，公共场所的管理人未尽到相应的安全保障义务，没有防范乃至杜绝流浪狗在自己所管理的场所可能给他人带来的人身危险。国内已经有许多城市对流浪狗管理作出规定，如《北京市养犬管理规定》指出，养犬人因故确需放弃所饲养犬的，应当将犬送交犬类留检所，并到公安机关办理注销手续。《上海市养犬管理条例》规定，本市设立的犬只收容所，负责收容走失犬只、流浪犬只、养犬人送交的犬只。尽管已有多地出台了养犬方面的法规，但在执行上仍然打了折扣，如其中规定的宠物饲养登记制度落实不到位、相关管理部门人力有限或不作为等因素，使得流浪狗问题并未从根本上得到解决。此外，这些地方性法规在内容上也有完善空间，大部分地方性法规没有作出对犬只实施绝育措施的强制性规定，这就为流浪狗的产生埋下了隐患。

流浪狗管理问题迫在眉睫，如何从根源上解决流浪狗的产生，对已经产生的流浪狗采取何种保护措施，如何使执法与法律间良性协作从而治理流浪狗是我们探析的重要方向。

二、国内外关于流浪狗管理立法现状

众所周知，流浪狗问题存在已久，甚至在一些国家，流浪狗问题已存在百余年。流浪狗所造成的社会问题仍层出不穷，同时，流浪狗管理问题的滞后，使得这些问题变得愈加复杂、困难。

（一）国内有关流浪狗管理的相关立法现状

近年来，人们饲养宠物狗的数量越来越多，同时产生的问题也越来越多，其中最为严重的就是遗弃自己的宠物狗，使其变为流浪之列。但我国对此的救助措施并不是很多，尤其是立法方面的欠缺，使得流浪狗管理问题愈为模糊。我国目前并没有关于流浪狗治理的统一立法，但一些地方为了应对流浪狗泛滥成灾而出台了一些治理流浪狗的政策，如《招远市市区养犬管理规定》《武汉市物业管理条例》等。这些政策只能在本地区内实施，而不能在其他地区实施，涉及面窄。同时，这些政策虽在本地区颁布施行，但并未得到很好的落实。这些政策有的浮于表面，并未真正关注到真实问题，有的虽起到一些作用，但持续时间并不长久。

此外，由于我国并没有在全国范围内施行管制流浪狗的政策，也没有明确权责归属，导致一些政府职能部门共同管理或共同不管理的现象出现，使得政府部门管理效力大大下降。总之，流浪狗管理问题处于立法中的盲角地位，鲜有人问津，导致流浪狗问题在立法层面得不到解决。

（二）国外有关流浪狗管理的相关立法现状

相较于国内立法，国外关于流浪狗管理的立法略优一些。目前，世界上已有100多个国家制定了《禁止虐待动物法》，另外，许多国家根据自身情况制定了不同的措施，有些国家制定完善的动物福利待遇法，有些国家设立具有官方性质的犬只收容所制度，这些均使流浪狗问题得到有效治理。但整体来讲，流浪狗的管理仍是一个世界性难题。到底如何规制流浪狗带来的问题，仍是亟待解决的法学热点问题。

三、完善我国流浪狗管理制度的构思

（一）采取区别对待策略

对已产生的流浪狗采取区别对待策略：对于大型犬，必须采取捕杀的方式；对于一般流浪犬，可以帮其寻找主人，要求主人严加看管，不得轻易抛弃自己的饲养犬；对于无人认领的流浪犬，可以鼓励市民领养，政府对其做出奖励；对于年老犬和病犬，可以实行安乐死。

（二）实施犬只登记制度

荷兰是世界上第一个没有流浪狗的国家，除了对流浪狗实行绝育等措施外，荷兰对流浪后的监管措施也十分完善。在荷兰，随意丢弃犬只要接受严重的处罚，除了要交罚金，严重者要接受刑事处罚，这些措施有效遏制了抛弃犬只的行为。因此，笔者认为，我国可借鉴荷兰优秀经验，结合我国国情，政府可出台相应的法规，对养犬人实施犬只登记制度，实行实证养犬，加强监督，规定养犬人士必须看管好自己的犬只，不得随意丢弃、抛弃，政府定期抽查，违法者给予罚款等相应惩罚；加重养狗人士的义务，提高养狗人士的责任感，从根源上预防流浪狗的产生。

（三）建立政府奖励机制

对积极领养和救助流浪狗及积极举报丢弃犬只饲养人等行为给予奖励，呼吁社会人士行动起来，形成一套政府和社会公众合作的立法管理模式，逐步解决流浪狗问题。

四、结束语

流浪狗问题关乎环境、卫生、资源及居民安全等内容，解决流浪狗问题迫在眉睫，也不容拖延。但目前我国关于流浪狗的立法保护和管制仍处于空白状态，居民社会责任意识较弱，流浪狗治理问题任重道远。为了从根本上解决流浪狗问题，需要国家、政府及个人共同努力，通过惩罚、鼓励和奖励等一系列措施，有效解决流浪狗滋生的各种社会问题。