由一起火灾事故责任追究谈对基层消防监督执法工作的几点看法

林新美,林良建

(福州市消防救援支队，福建 福州 350000)

随着消防救援机构职能调整和“双随机、一公开”等新型监管模式的施行，当前基层消防监督管理工作出现许多与执法改革有差距、不匹配的问题和现象[1，2]。笔者结合泉州市晋江市陈埭镇西坂村“8·8”较大火灾事故责任追究，剖析当前基层消防监督执法工作面临的挑战、存在问题以及带来的追责风险，并提出改进措施。

1 泉州市晋江市陈埭镇西坂村“8·8”较大火灾事故责任追究基本情况

2020年8月8日14时28分许，泉州市晋江市陈埭镇西坂村锦后路95号厂房发生火灾，过火面积约750m2，共造成8人死亡，直接经济损失约830.75万元。火灾原因调查认定为蒋祖斌在四层电梯井口违规焊割，溅落的焊渣引燃第一层电梯井口西侧阁楼上的海绵堆垛引发火灾。

该起火灾发生后，泉州市人民政府根据《中华人民共和国安全生产法》成立了由市应急局、市公安局、市总工会和市消防救援支队等人员组成的事故调查组，依法对事故进行调查处理。经调查，认定该起较大火灾事故是一起生产安全责任事故。依法对3人追究刑事责任、15人给予党纪政纪处分，其中涉及消防监督管理执法给予政务处理的有公安派出所副所长、消防兼职民警及消防救援大队监督执法人员。

2 当前消防监督执法工作面临的挑战及存在的追责风险问题

2.1 消防监督执法工作面临的挑战

2.1.1 推动社会单位落实主体责任仍是“痛点”。执法改革形成了完整的监督执法链条，主要包含单位落实消防安全管理职责、部门联合“双随机一公开”监管、违法行为惩处和信用记录公示、事故责任倒查追责这些环节。每个环节都自觉做好各自消防安全职责，进而就能推动社会整体消防安全处于良性向好状态。然而几乎每一次火灾事故都得到了“单位消防安全主体责任不落实”的教训。因此落实单位消防安全管理职责是保障链条良性运行的关键也是难点，在当前社会经济发展的“利益最大化”时期，社会单位消防安全管理素养有待提升[3,4]，消防监督执法工作将面临很大的挑战。

2.1.2 宽进严管、放管并重的简政放权模式可能导致行政复议、行政诉讼井喷式增长。推行“证照分离”改革，使得公众聚集场所不再需要开业前申请消防安全检查许可证件，只要作出承诺就可以投入运营；消防设施维护保养机构、消防安全评估机构不需要办理消防审批手续即可执业。消防执法部门作为监督管理部门，执法是建立在审验合格基础上的，当监管意见与原审批机构意见不同时，相关单位负责人往往会通过复议或诉讼来维护自己的合法权益。可见未来几年，行政复议、行政诉讼案件会井喷式产生。

2.1.3 镜头聚焦下的执法模式，对消防机构执法规范化和执法人员业务素养提出更高要求。“双随机、一公开”监管模式对单位的监督检查频次会减少，但监管力度会加大。由于企业的消防安全记录将纳入诚信档案，影响到企业效益，因此在“人人都有麦克风、个个都是电子眼”的镜头聚焦执法模式下，必须做到执法程序更规范、问题查找更精准、督促整改更彻底。

2.1.4 无边界的兜底执法导致火灾隐患彻底整治难。各类场所消防设施器材验收合格、消防车通道、登高操作场地设置合规等问题本应是负责审验的部门的职责，由于当前消防执法模式的无边界性，当在执法监督时发现这类不合规问题也会对其进行违规处罚，引起不必要的矛盾，导致火灾隐患彻底整治难的困境。因此，消防执法部门如何与职能部门联合解决此矛盾，如何与住建、公安、应急、市场监管部门共同联合执法，如何给社会单位解释督促整改都是极大的挑战。

2.2 存在失职渎职追责风险的执法问题

泉州市晋江市陈埭镇西坂村“8·8”较大火灾，在责任事故认定时，派出所消防兼职民警刻意规避，导致政务处分；因消防部门参加晋江市开展的联合督导检查行动时曾经到过该厂，但未能有力督促陈埭镇落实消防安全责任，受到政务处分。结合该起泉州市晋江市火灾事故追责情况，仔细反思消防监督管理工作带来追责风险的问题[5-7]，主要表现在以下几个方面。

2.2.1 规避型选择性执法。近年来，鉴于追责问题，部分基层消防监督人员对“老大难”、行政干预多的社会单位，故意避着查。如每年上报的重大火灾隐患单位，大多是即将拆迁或关闭、整改容易的隐患，难整改隐患很少。“双随机、一公开”的施行，在一定程度上杜绝了规避型选择性执法的问题，但仍存在部分基层消防部门刻意将高风险单位列为低风险或进行冻结，或者不让其进入数据库。一旦这些被规避的单位发生火灾事故，则如同晋江市陈埭镇西坂村火灾一样，相关人员仍将受到处分。所以规避型选择性执法，违背了执法改革初衷，必将承担失职渎职的追责风险。

2.2.2 经验型无准备执法。部分基层监督执法人员对“检查留痕、责任可溯”的执法理念仍然没有正确的认识，还在走原有的无准备经验性监督执法道路。在对单位开展监督检查前，不查阅单位的基础档案，不了解历次监督执法情况，仅凭自己掌握的技术规范和长期的执法经验进行检查，造成检查不全面、不系统的后果，使得被检查合格的社会单位仍存在大量“硬隐患”，无论是对干部本人的政治生命，还是对人民生命财产安全都带来极大隐患。这些社会单位一旦发生火灾事故，监督执法人员在责任追究过程中必定难辞其咎。

2.2.3 中断型、不彻底执法。在实际执法工作中部分单位对于行政处罚的目的缺乏正确认识，甚至对于发现的消防违法行为和火灾隐患，以罚代改；对火灾隐患未整改完毕的没有依法再次实施临时查封，执法程序中断；当被处罚人拒不执行处罚决定时，没有严格按照法律规定，实施行政强制或者申请法院强制执行。以上单位一旦发生火灾事故，将造成较大社会影响，监督执法人员将承担失职渎职责任。

2.2.4 执法档案管理的随意性。当前是审验职能移交初期，住建部门验收时经常要求业主单位前来复印消防部门之前审核合格的档案，然而部分单位不认真落实执法档案管理的相关制度和要求，存在案卷装订不及时、未在规定时间内制定执法档案，档案遗失问题；未建立档案目录、执法档案移交和借阅登记制度未严格执行问题，易被不法商家恶意替换档案资料。档案管理的随意性将造成当社会单位对行政处罚不满提出行政复议时，失去有力证据，导致违法行为得不到纠正，隐患无法根除。

3 应对挑战规范消防监督管理，杜绝失职渎职追责风险的措施建议

上述执法问题的存在，让部分违法行为“通畅无阻”，让部分隐患成为“定时炸弹”，对守法人员形成了不公，也为执法人员带来追责风险。笔者结合实际，就规避失职渎职追责风险提几点建议。

3.1 树立尽职免责的执法理念，建立机制提升综合治理能力

基层消防救援机构和监督执法人员，需消除“不做有责，做也有责”的消极思想，要认真吸取近期全国各类火灾事故教训，树立尽职免责的执法理念。特别是要进一步健全执法规范化工作机制，找准执法工作中的风险点，固化会诊式检查、执法回访等行之有效的制度。当前，“小火亡人”火灾事故频发，一些经济相对发达的乡镇娱乐场所增多，由于监督警力受限，消防救援机构监管难免出现漏洞，针对这些“老大难”问题，消防救援机构要提请政府出台规范性文件，就“九小场所”监管明确各方的消防安全责任，做到尽职免责。对于消防救援机构无力解决的历史性、“老大难”火灾隐患，要充分运用好法律武器和函告报告程序，及时书面报告政府或函告相关职能部门解决；对于符合“三停”条件，但对经济和社会生活影响较大的，要及时报告政府决定；对消防救援机构实施困难的临时查封场所，要提请政府部门统一组织实施。

3.2 因地制宜打好“组合拳”，让火灾隐患无处遁形

“双随机、一公开”为的是解决随意执法、选择性执法带来的权力寻租等突出问题，但同时也重视影响人民生命财产安全的违法行为和火灾隐患的治理。对此，消防救援机构和执法人员一定要有清醒的认识，对那些不具备合法性、存在严重火灾隐患的单位，即使没有进入“双随机、一公开”系统，也要结合实际采取其他方式进行监管。消防救援机构要因地制宜，在做好“双随机、一公开”例行抽查外，还应当针对火灾多发频发的行业和领域，适时开展集中专项整治，让威胁人民生命财产安全的火灾隐患无处遁形。

3.3 运用落实执法改革制度，营造社会单位自主管理良好局面

消防执法改革把市场主体推向了前台，要求单位强化自身的自主管理。为实现这样的预期效果，消防救援机构应做到以下几点：①加大宣传教育培训力度，让单位真正懂得怎么管、如何查，全面提升单位的自主管理水平。②运用好综合惩戒手段，对消防违法行为实施多部门、多渠道的综合惩戒，对严重违法失信的纳入“黑名单”，督促社会单位变“他律”为“自律”。③充分发挥火灾事故责任倒查在消防安全管理中的“枪杆子”作用，通过火灾事故调查，倒查社会单位、中介服务、监管部门、消防产品等各方的主体责任，依据规定严肃追责并向社会公开，强化警示作用。

3.4 创新监督培训形式，打造高素质执法队伍

精湛的业务能力，是规避追责风险的最佳武器。在当前执法改革各项制度相继实施的情况下，新型消防监督执法人才的培养必须以具有复合知识结构和综合能力的人才作为目标。①要加强监督执法人员的在岗培训和进修、深造，用新的思维谋划和指导执法理论教学，用新的观念创建和完善人才培养模式，着力培养执法工作的“多面手”，适应当前执法工作对人才的新要求；②要定期组织开展监督执法经验交流会，为监督执法经验、技巧的传授提供平台，同时为工作中遇到的难点问题讨论提供通道，提供解析工作中存在不足的机会；③要从思想上、制度上、舆论上把控好，加强对监督执法人员的政治教育，确保执法人员在各种诱惑和考验面前守得住清贫、把得住操守，增强执法人员规范执法的危机感。