提高城乡居保基础养老金水平促进共同富裕

■文／张翔 周雨菲 郑衍煌

2009 年我国试点实行新型农村居民社会养老保险制度，2011 年建立了城镇居民社会养老保险制度，2014 年国务院决定将这两项制度合并实施，建立统一的城乡居民基本养老保险制度（以下简称“城乡居保”）。到2020 年末，城乡居保参保人数5.42 亿人，其中1.61亿人实际领取待遇。2020 年城乡居保基金收入4853 亿元，基金支出3355 亿元，年末基金累计结存9759 亿元。城乡居民基本养老保险制度的建立与普及为我国建成世界上规模最大的社会保障体系作出了巨大贡献。

城乡居保养老金待遇水平严重偏低

目前，我国城乡居民基本养老保险的待遇水平仍然严重偏低，与城镇职工基本养老保险（以下亦简称为“城职保”）的待遇差距过大且呈持续扩大趋势。

根据2009—2020 年度《人力资源和社会保障事业发展统计公报》，城乡居保与城职保月基金支出金额之比从2010 年最高的6.80%降到2012 年最低的1.82%，之后逐年缓慢上升，但一直没有达到2010 年的水平（见图1）。2020 年，城乡居保人均月基金支出金额174.00 元，仅为城职保人均月基金支出金额3349.85 元的5.19%，两者的绝对差距从2009 年的1235.63 元持续扩大到2020 年的3175.85 元。

城乡居保待遇水平也远低于我国城乡最低生活保障（以下亦简称“低保”）标准，甚至尚未达到城乡低保人均补助金额水平（见图2）。2019 年我国城乡居民基本养老保险人均月基金支出金额为161.86 元，分别为当年城乡低保平均月标准624.00 元和444.63元的25.94%和36.40%，分别为城乡低保人均补助额502.87 元和271.85 元的32.19%和59.54%。

图1 2009—2020 年城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险待遇比较

图2 2009—2019 年我国城乡居保待遇与城乡低保标准和人均补助金额的比较

待遇严重偏低有违公平正义原则和共同富裕目标。一是城乡居保待遇严重偏低对老年农村居民极不公平。新中国成立以来，为了尽快建立独立的国民经济体系，我国对参加劳动保险的职工实行了“低工资、高福利”模式，以尽可能地提高积累率。目前积累的价值数百万亿元的国有资产中，有劳动保险参保职工的历史贡献，也有广大农民的历史贡献。从这个角度看，国家为现在的老年农民提供维持基本生活所需的基础养老金义不容辞。二是城乡居保待遇严重偏低扩大了收入差距，不利于实现共同富裕目标。城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度都属于基本养老保险制度，其首要的制度价值取向是结果公平，理应为参保者提供维持基本生活所需的基础养老金。考虑到中国巨大的地域和城乡差异，2009 年新型农村社会养老保险养老金待遇水平从55 元起步是可以理解的。但在运行12年之后，城乡居保最低基础养老金仍然仅为93 元，这显然严重影响了共同富裕目标的顺利实现。

提高城乡居保基础养老金水平的财政支出模拟测算

基本测算方法。提高城乡居民基本养老保险基础养老金待遇，一方面会导致财政补贴金额的增加，另一方面，城乡居保待遇提高会导致部分享受最低生活保障待遇的老年人因养老金收入增加而减少低保收入甚至失去低保资格，从而减少低保财政支出。模拟测算需要同时考虑由此带来的居保财政支出金额增加和低保财政支出金额减少两方面效应。下面我们以浙江省为例，说明如何测算提高城乡居保基础养老金所需的财政投入。

根据浙江省人社厅提供的2020 年浙江省74 个城乡居保统筹单位城乡居保人均月养老金待遇水平和待遇领取人数，如果当地人均养老金待遇低于目标待遇水平则提高到目标待遇水平，如果已经高于目标待遇水平则维持原待遇水平。将每个统筹地区的人均调待金额分别乘以当地领待人数，得到当地居保调待所需增加的居保财政支出金额并将74 个统筹地区加总，得到城乡居保调待所需增加的居保财政支出金额。

根据浙江省民政厅提供的2020 年浙江省低保对象微观数据，筛选出其中的低保老人。如城乡居保调待后某老人仍可享受低保，则减少的低保财政支出金额与增加的居保调待金额相同；如果城乡居保调待后该老人收入超标而需要退出低保，则减少的低保财政支出金额就是其原来领取的低保补助金额。将所有低保老人的低保财政支出减少金额加总，得到低保财政支出减少金额。将城乡居保财政支出增加金额减去低保财政支出减少金额，得到提高城乡居保基础养老金需要增加的财政支出总金额。

浙江省2020 年和全国2019 年城乡居保调待模拟测算结果。按照上述方法，我们模拟测算了浙江省2020 年城乡居保调待的财政支出情况（见表1）。浙江省2020 年城乡居保平均月待遇水平为228.54 元。74 个城乡居保统筹地区中有36 个统筹地区城乡居保月待遇没达到200 元，有70 个统筹地区没达到300 元。如果2020 年将城乡居保分别提高到每月200 元和300 元，财政支出分别需要净增加2.76亿元和44.76亿元。

表1 浙江省2020 年城乡居保模拟调待的财政支出测算结果

在进行全国2019 年城乡居保模拟调待测算时，由于没有全国低保参保人保分别获得5587.76 亿元、4731.10 亿元和2880.51 亿元财政补贴；按参保人员计算，三大基本养老保险人均分别获得财政补贴1474 元、8474 元和541 元；按领待人员计算，城乡居保的人均财政补贴1797 元，仅为企职保和机关事业新增财政补贴6 元、1052 元和11 元；按领待人员计算，城乡居保领待人员人均获得51 元财政补贴增量，仅为企职保和机关事业保435 元的11.72%。

因此，无论从三大基本养老保险的财政补贴存量结构，还是从年度财政员的微观数据，我们用各省人均城乡低保补差金额代替每位老人实际低保补差金额进行粗略测算（见表2）。如果将2019 年各省城乡居保待遇分别提高到至少每月200 元、250 元和300 元，则全国财政需要分别净增加支出897.89亿元、1651.07 亿元和2490.96 亿元。

城乡居保调待方案的财政可行性。根据财政部2019 年全国财政决算数据，2019 年企职保、机关事业保和城乡居保人均财政补贴8383 元的21.44%（见表3）。

从财政补贴年度增量的角度看，2019 年三大基本养老保险财政补贴比2018 年共增长了1046.2 亿元，其中企职保、机关事业保和城乡居保分别获得232.3 亿元（占22.21%）、709.1 亿元（占67.77%）和104.8 亿 元（占10.01%）。按参保人员计算，2019 年企职保、机关事业保和城乡居保参保人员人均分别补贴增量结构角度看，职工基本养老保险特别是机关事业单位基本养老保险都获得了最多的财政补贴。三大基本养老保险的财政补贴存在巨大结构性调整空间。

在扎实推动共同富裕的目标下，提高城乡居保基础养老金水平，正当其时！