欧盟数字转型及中欧合作机遇

■文/许钊颖（中国国际问题研究院欧洲研究所）

在国际竞争与转型压力的背景下，欧洲数字经济面临比较严峻的局面：起步早、起点高，但发展缓慢、后劲不足，在竞争中处于不利的态势。新一届欧盟委员会自2019年底上任后，将数字转型作为欧盟发展的两大支柱之一，制定了数字转型的综合增长战略，服务欧洲社会转型。该战略超越以往欧盟重监管、重规则的“软实力”做法，更强调“硬实力”的建设，尤其在新冠疫情暴露了欧盟数字基础设施等方面的落后，欧盟进一步加大了在数字领域的投入力度，力求加快“数字转型”，构建欧盟的数字竞争“硬实力”。这种变化为中欧数字领域的合作带来了新动能，也提出了新的挑战。

一、欧盟数字转型战略的主要内容及实施路径

欧盟的数字转型战略涵盖了三个层面四大领域。在2020年2月欧盟发布的《塑造欧洲的数字未来》中，欧盟将其具化为三个层面：对人有用的技术；公平竞争的数字经济；开放、民主和可持续的社会。其要点是确保所有群体和个人都从数字红利中受益，并帮助建设开放、公平、多样化、民主和自信的欧洲社会。

个人层面是数字转型的基础，欧盟数字战略要在提高欧洲公民数字时代适应能力的同时，保护他们免受技术伤害。为此欧盟希望提升欧洲公民数字应用能力；加快为整个欧盟家庭、学校和医院推出超高速宽带；扩大欧洲超级计算能力以开发针对医疗、运输和环境的创新解决方案；在保障不产生道德风险的情况下开发人工智能技术；保护欧洲公民免受黑客攻击、软件勒索或身份盗用等网络威胁等。

企业层面是数字转型的重要动力，数字战略要为企业提供公平竞争环境，提升企业活力和竞争力。其内涵包括：设立适合数字时代企业发展和公平竞争的规则，保护支持数字领域初创和中小企业的融资发展，规范数字企业运行、应对数字服务税挑战等。

社会层面是数字转型的依托，数字战略要为欧洲社会综合转型提供动力支撑。包括：利用数字技术帮助欧盟实现2050年气候中和目标；培育可靠多样性的媒体内容以服务公民社会；升级欧洲数据空间助力产业发展；提升技术更好地保护公民隐私数据和信息等。

为了实现上述目标，并应对疫后复苏对数字化的新需求，欧盟于2021年3月发布《2030数字罗盘：欧洲的数字十年之路》，从产业的角度，在技术人才培养、数字基础设施、企业数字化转型和公共服务数字化四个领域为未来十年欧盟的数字转型设定了具体的发展目标（见表1）。

表1 欧洲数字十年重点发展领域

实践上，为了落实欧盟的数字转型，欧盟加大了政策支持力度，疫后复苏计划的20%的资金将用于支持该领域，规模达到1450亿欧元，同时欧盟也在加快产业政策调整中，将数字转型视为欧洲产业升级的重要推动力（见表2）。

表2 欧盟在数字“关键战略领域”的主要产业政策及投资计划

此外，欧盟还在宏观层面推动不同产业、成员国之间的数字政策协调。如通过建立“关键数字技术伙伴关系”，投资100亿欧元资金，推动形成跨行业、跨成员国的数字合作机制。微观层面针对具体领域推动产业政策对接，如《AI数字协调计划》，意在指导各成员国协调行动、共同实现欧盟人工智能发展目标。

成员国层面的协调也在加强，自2017年起德法意三国已就推进工业数字化的三方合作达成一致，并陆续推出《共同行动计划——制造业数字化三方合作路线图》《智能制造三方合作巴黎宣言》等文件，通过联合制定智能制造的全球标准，推动全球生产和价值创造的重构，实现欧洲工业数字化。

二、欧盟数字转型战略的主要特点

欧盟数字转型的目标是强化欧盟在数字领域的行动能力和竞争力。对内，该战略要求以自己的方式进行数字化转型，驱动地区经济进一步整合发展，最终建立符合欧盟价值观和规则的数字社会。对外，则要利用欧盟监管能力、工业和技术能力、外交实力和外部金融工具来推进欧洲数字模式的扩展并形成全球互动，增强欧洲的数字领导力，为此欧盟进行了多方面的探索和努力。

一是，战略层面推动欧盟的“技术/数字主权”建设。新一届欧盟委员会提出了构建“地缘战略委员会”的设想，将数字转型作为其“战略自主”的重要组成部分，提出在数字领域建立欧盟的“技术/数字主权”，确保捍卫欧洲价值观并确保产业竞争力。在《塑造欧洲的数字未来》中阐释了欧盟“技术主权”的初步概念：

欧洲的技术主权始于确保我们的数据基础设施、网络和通信的完整性和恢复力。这就需要创造正确的条件来发展部署自己的关键能力，加强欧洲在数字时代定义自身规则和价值观的能力，减少欧洲对全球其它地区关键技术的依赖。欧洲的技术主权不针对任何人，而是根据关注欧洲人民和欧洲社会模式的需求而确定的。欧盟将对那些愿意遵守欧盟规则并符合欧盟标准的人继续保持开放。

不难看出欧盟将价值观、关键能力和标准规则视为影响“技术主权”的重要因素，其中欧洲的自主性将发挥决定性作用。正如欧盟委员会主席冯德莱恩指出的，为了使欧洲对全球数字解决方案的开发和使用产生真正影响，它必须自己成为一个强大、独立和有目的的数字参与者。随后欧洲议会发布的《欧洲的数字主权》报告中，进一步将数字主权定义为“欧洲在数字世界中自主行动的能力，是一种保护性机制和防御性工具，用来促进数字创新”，并罗列了欧盟正在推进的与“数字主权”相关的项目，用以确定“技术/数字主权的边界”。总体上看，欧盟希望借助这一概念，在一个开放和互联的世界中构建“数字主权”，建立以人为中心、可持续、繁荣的欧洲数字治理模式。

二是，能力建设上努力降低外部依赖。欧盟不愿在中美潜在的“技术脱钩”情况下倒向任何一方，努力寻求“第三条道路”。为此欧盟着力培育“关键战略领域”的数字竞争力，解决疫情中暴露出的供应链过度依赖问题。目前欧盟数字领域定义的“关键战略领域”主要包括云计算、半导体、5G和移动网络等。为了支持这些领域的发展，欧盟在产业政策和资金支持上都做出了规划。

云计算是提升欧盟数据主权的关键目标。欧盟希望借助该领域的发展，解决欧盟产生大量数据却缺乏相关数据存储空间的问题。为此欧盟三管齐下：首先，通过建立数据治理机制来规范欧盟的数据应用流程。2020年初欧盟出台了《欧盟数据战略》，随后发布《欧盟数据治理法案（草案）》。其次，启动基于本土的关键投资和技术应用，以实现本地数据本地化，反哺数字化进程。这方面最重要的努力是由德法发起的Gaia-X云项目，目标是建立欧洲的云网络，实现欧盟范围内保护和共享数据主权，支持技术创新的目标。最后，协调美欧数据传输问题，从制度上解决欧盟数据安全。

半导体是加强欧盟全球技术竞争力的核心。欧盟评估认为，半导体是任何产业链的战略组成部分，而欧盟在此环节上最为薄弱。与世界其他地区的生产相比，欧洲的半导体制造能力一直在下降，份额从1990年的44%下降到2020年的9%。为此，欧盟近期提出新计划，到2030年将其在全球半导体市场的份额提高到20%并加紧仿效美国推出大规模的芯片投资计划，引入外部芯片公司的投资合作，努力加大芯片研发、设计和制造的本土化比重。

这种趋势也反映在5G技术合作上，欧盟2020年3月推出“5G政策工具箱”，试图在欧盟层面建立统一的5G网络安全审查模式。这是一个重要的里程碑，标志着各成员国认可欧盟的统一标准，并可酌情使用工具箱提供的工具以确保5G基础架构和供应链的安全性。通过使用包括电信和网络安全规则、欧盟范围内的认证、外国直接投资审查、贸易防御工具、公共采购要求和确保欧盟资助项目的受益人符合相关的安全要求等工具，欧盟试图保护欧洲5G供应链的安全，并确保欧洲在5G和移动方面的发展不受到外部技术制约。

三是，在国际标准和规则制定领域维护欧盟的领导力。这是欧盟的传统优势领域，欧洲致力于维护“开放的全球数字体系”，并在其中发挥重要影响。在具体方式上，有别于美国市场导向的路线，欧盟的数字技术发展走的是监管导向的路线，并长期在个人隐私保护、数据治理等领域处于世界领先水平。欧盟2018年生效的《通用数据保护条例》现在已经成为国际主流的数据保护标准，影响其他国家的类似标准制定和国际政策协调。为继续保持欧盟在该领域的影响力，欧盟又于2020年底出台了《数据治理法案》，目的是实现商业数据安全运用，促进成员国和不同部门之间的数据分享，进而推动单一数字市场建设。其中欧盟提出了超前的政策设计架构，试图为数字基础设施系统建立公众信任，并保障参与主体基本权利公平，这又是一次大胆的尝试。

同时欧盟也在人工智能等新的领域发力，意图引领这些新领域的发展方向，提供规则指引。2020年初欧盟发布了《人工智能白皮书》，提出了一套强调欧盟“以人为本”理念的AI监管制度框架，并在2021年4月的《人工智能法案（草案）》中定义了基于风险的AI监管方法，成为此类立法的引领者。

另外，欧盟也在内部建立“适应数字时代”的竞争政策框架。2020年底欧盟出台《数字市场法》和《数字服务法》两部法案，分别对大型数字企业和在线内容进行监管。此举扩大了欧盟在现行反垄断框架下的数字竞争能力，反对滥用内部市场支配地位、不公平的贸易条款、不利于消费者的生产限制，以及对不同客户适用不一致条款等做法，也是具有开创性的立法行动。

四是，在国际合作中追求“技术+”策略。新一届欧盟委员会提出了构建“地缘战略委员会”的目标，将政治安全考量纳入欧盟的政策制定全过程中，通过将数字问题与贸易、安全等其他领域议题挂钩，欧盟希望能够在技术领域纳入“价值观”和“地缘政治”维度，应对技术领域不断蔓延的数字技术“工具化”甚至“武器化”的趋势。在《2030数字罗盘》中，欧盟提出建立“国际数字伙伴关系”，打造“开放的数字经济”，并实现欧盟的三大诉求：数字市场的公平竞争环境；安全的网络空间；确保网络基本权利。

这种诉求突出反映在美欧联合建立的“贸易和技术委员会（TTC）”中。作为拜登上台后美欧关系“和解”最重要的成果，欧盟首倡建立TTC，并纳入发展具有竞争力、安全、包容和具有伦理道德的数字经济要求，希望以共同的民主价值观纽带加强欧美经贸技术合作，减少技术贸易壁垒，进而将贸易与技术问题挂钩。在2021年9月底召开的TTC首次会议上，双方的讨论超越了技术合作层面，进入“技术+”领域，如在人工智能等领域强调民主价值观的重要性，而且将人权问题纳入讨论，要求协调努力在全球范围内按共同的价值观来发展AI技术，并在欧美共同发起的人工智能全球伙伴关系计划中落实该提议。

三、对我国的影响及政策建议

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（下称“十四五”规划纲要）中提出“加快数字化发展，建设数字中国”的目标，要求加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。在此过程中，国际数字生态发展对中国的数字化发展有重要的影响。

一是，数字转型将重塑欧盟的数字治理模式，为中美技术竞争增加新变量。自提出数字转型战略以来，欧盟在价值观、能力建设与规则和标准制定等问题上都在探索自己的独特发展路径，力求在全球竞争的背景下获得独立于外界影响的选择权。表现为一方面降低对中美两国的依赖，提高数字领域自主行动能力，一方面继续对新技术的规则和标准施加影响力。反映到合作层面，具体的技术合作如5G、人工智能等领域的合作障碍上升，“地缘政治”色彩更加浓厚，动用传统的贸易、产业、安全政策施加影响的可能性增加。但同时，对维护“开放的全球数字体系”的动力上升，更可能在标准、规则方面寻求合作，尤其是新兴领域，如人工智能、大型数字企业监管等。总体看，中欧数字化路径不同，欧盟技术转型的重点领域在规则设定和基础研究方面，中国目前偏重应用领域，二者各有侧重，有合作空间。

二是，关键战略行业的能力建设对中欧合作产生双刃剑效应。欧洲降低外部技术依赖的举措将强化科技竞争面，收窄尖端技术领域合作空间。中欧之间在5G通信技术、半导体产业等领域的合作短期内将更为敏感，政策不确定性增加。但在数字与产业政策、绿色领域融合方面，中欧存在较大的合作潜力。对欧洲而言，数字转型和欧洲的产业战略、绿色战略有密切联动性。数字转型也意味着产业升级，欧盟7600万的就业岗位来自于制造业，贡献了成员国1/4的国内生产总值，数字化水平的提升意味着对包括制造业、农业、交通运输和能源等关键传统产业部门的升级，提高其数字化水平，提升管理效能，增强竞争力。同时，数字转型和欧盟的“绿色新政”结合也是势在必行，欧盟希望通过数字化促进循环经济发展，降低能源消耗，更好地实现双转型目标。在这个层面中欧面临较多的共同机遇。我国在“十四五”规划纲要中也提出要推动工业数字化、数字工业化，同时以数字技术促进绿色转型的目标，双方合作有显著的双赢效应。

三是，欧盟的数字监管政策和立法趋势提供了借鉴经验。“规则先行，强调预防”的欧盟数字监管政策，在多个领域做出了积极探索，对我国有重要借鉴意义。欧盟“以人为本”的监管取向，在数据保护、个人隐私方面做出的努力为中国所借鉴，中国也在加速该领域立法，2021年11月新生效的《个人信息保护法》被视为中国版的GDPR（《通用数据保护条例》），为中欧在数据保护方面的对接提供了基础。同时，欧盟正在加紧推出的内部的竞争政策工具如《数字市场法案》和《数字服务法案》，对我国在规范数字企业竞争发展、保护消费者、规范在线内容管理等方面，都有积极借鉴意义。构建与数字经济发展相适应的政策法规体系，加强网络安全保护是双方共同追求的目标。

四是，国际合作中，中欧应强化数字领域机制化建设，并引入“数字+”思路。欧盟构建“开放的全球数字体系”与我国提出的“构建数字规则体系，营造开放、健康、安全的数字生态”的目标有共通之处。我国提出“推动构建网络空间命运共同体”的目标，推动建立多边、民主、透明的全球互联网治理体系，建立更加公平合理的网络基础设施和资源治理机制。目前中国已经提出“全球数据安全倡议”等构想，可在此基础上深化中欧双方合作对话，并建立机制化合作体系，借鉴美欧贸易与技术委员会的形式，引入“数字+”思路推动合作深化发展。