欧盟出口管制规则出现新变化

杨修，程如烟

（1.中国科学技术交流中心；2.中国科学技术信息研究所）

技术出口管制作为维护本国技术优势和国家安全的一项工具被发达国家高度重视。近年来，随着全球竞争的日趋激烈，美日欧等发达国家都在调整其技术出口管制政策。2021年初，欧洲议会审议通过了欧盟新的两用物项出口管制条例，并于2021年5月获得欧盟理事会批准，进入生效程序。新条例主要包括以下变化：将网络监控产品和技术纳入清单范围，将人权维护作为出口审查的重要因素，更新技术援助、代理的概念与范畴，优化欧盟许可证授权体系，加强许可证授权部门和执行部门间信息交流。

一、欧盟两用物项出口管制规则修订的背景

《两用物项规则》是欧盟出口管制的重要法律依据，涵盖了欧盟两用物项出口、转让、过境、代理和技术援助的出口管制制度。欧盟成员国可在此基础上，结合本国安全等需要，制定、实施更加严苛的两用物项出口管制措施。

自颁布以来，该规则经历了多次修订。2016年，欧盟委员会开启了两用物项出口管制现代化立法进程。欧盟认为，当前欧盟出口管制体系难以满足日益变化的安全风险、科技创新的快速发展以及贸易和经济活动演变的需求，未将新兴技术给国际安全和人权维护带来的风险考虑进去。从经济活动角度，现有管制体系会进一步增加产业和管理当局的行政成本。欧盟成员国对该规则的不同解释和应用也将造成欧盟内部市场的扭曲和执行的非对称性。因此，欧盟两用物项出口规则新条例充分考虑了人权因素，更新了欧盟两用物项出口管制清单，高度重视防止网络监控技术和设备所造成的侵犯人权行为，降低欧盟所面临的安全风险。

2020年11月9日，欧洲议会、欧盟理事会以及欧盟委员会就最终出口管制规则达成一致的折衷文本。2021年初，欧洲议会审议通过了新的两用物项出口管制条例，并于2021年5月获得欧盟理事会批准，进入生效程序。

二、欧盟两用物项出口管理规则的新变化

此次欧盟两用物项出口规则的修订，将给欧盟出口管制规则带来如下几方面变化：

（一）将网络监控产品和技术纳入清单范围

以往网络监控产品和技术并未列入国际公认的两用物项出口管制清单。在新条例中，欧盟委员会提出要制定网络监控物项的新标准。欧盟认为，过去一段时间以来，网络监控技术和软件的滥用对人权造成了侵犯，对欧盟数字基础设施造成了威胁。为此，欧盟委员会提出要扩大两用物项的定义，将网络监控技术纳入出口管制范围内，管制清单既包括移动通信拦截或干扰设备、侵入设备、IP网络通信监视设备等已明确列入国际公认的两用物项出口管制清单的产品，又包括欧盟新增加的出口管制类别“其他网络监控技术”，即监测中心和数据保留系统或设备。

（二）人权维护将成为欧盟两用物项出口审查的重要因素

以往，欧盟出口管制的目标是减少军事所带来的安全风险，特别是大规模杀伤性武器的扩散。而此次规则的修订出现了根本性改变，把人权维护作为出口管制的明确依据。在新条例中，欧盟委员会提议，对于那些未列入出口管制清单的两用物项，若主管当局认为其符合“以串谋或领导最终目的国暴力武装或内部镇压方式，侵犯人权或违反国际人道主义法行为”条款，则其必须获得主管当局许可后才能出口。

在决定是否给予出口许可时，主管当局要将“最终目的地/国尊重人权及遵守国际人道主义法的情况”“最终目的地/国内部情况”“维护区域和平、安全和稳定”“考虑国内外安全政策，包括成员国安全”“考虑其最终用途和转移风险”因素纳入考虑范畴。

（三）更新、明确技术援助、代理的概念与范畴

技术援助和代理是欧盟两用物项出口管制的重要内容。在此次修订中，欧盟委员会将“技术援助”概念纳入《两用物项规则》之中，将其定义为“与维修、开发、制造、组装、测试或任何其他技术服务有关的技术支持，并以指导、建议、培训、知识和技能的传播、咨询服务、口头传授等形式开展”，若技术援助与生化武器或核武器的广泛使用、侵犯人权、违反国际人道主义法、与恐怖主义等相关，则将受到严格管控。同时，欧盟委员会更新了“代理人”概念，加大了对“代理服务”的管控。此次修订将“代理人”概念从欧盟成员国的自然人或法人等，扩大至位于欧盟境外且为第三国提供代理服务的欧盟子公司，并将其管控范畴扩大至军事用途、侵犯人权、恐怖主义等。

（四）优化欧盟许可证授权体系

为减少企业获得出口许可证的行政成本，欧盟委员会提出要进一步优化许可证授权程序。一是采用新的欧盟通用出口许可（EUGEA），主要用于密码技术、低价值货物、公司内部软件和技术转移。二是更新关键概念与定义，如“出口商”定义还适用于参与两用物项技术转让的自然人和研究人员等。三是引入大工程的许可制度，即许可证应涵盖与工程建设周期内的所有出口环节，如核电站建设。四是优化许可证的有效期，推进欧盟成员国间电子许可证系统的建设。

（五）加强许可证授权部门和执行部门间信息交流

欧盟委员会提议，在两用物项电子系统（DUES）中构建相互连通的电子许可证系统。同时，成立“技术专家工作组”，将来自关键产业和政府机构的专家联系起来，共同决定出口管制的技术指标。此外，欧盟委员会建议，加强对许可证发放机构和海关主管部门跨机构合作的支持与指导。更重要的是，欧盟委员会提出构建两用物项出口管制的执行协调机制，以期加强许可证授权部门和执行部门间直接的合作与交流。

三、几点思考

此次欧盟更新两用物项出口管制的规则，力度大、影响广。未来欧盟很有可能会以维护人权和国家安全等为理由，扩大对华技术出口管制范围，进一步收紧对华关键技术出口，给中欧技术合作与交流造成负面影响。为此，我们提出如下几点建议：

一是知己知彼，加强对欧盟及其主要成员国技术出口管制规则现状及趋势的研判。全面总结梳理欧盟成员国技术贸易现状及发展趋势，深入、系统地开展欧盟及其主要成员国技术出口管制规则细节的研究，特别是对德、荷、瑞等创新强国的研究，做好中国与欧盟成员国技术水平对比分析，明确双方技术优势与劣势，做到知己知彼，为有效应对欧盟技术出口管制措施及制定应对策略提供事实支撑。

二是借鉴学习，完善中国两用物项出口管制有关制度。2020年，我国出台了《中华人民共和国出口管制法》和《两用物项和技术进出口许可证管理目录》，但实施细则仍在酝酿之中。欧盟在两用物项出口管制上拥有先进、丰富的经验，建议学习借鉴欧盟两用物项出口管制上的经验做法，进一步弥补和完善我国在两用物项出口管制制度上的不足，更好地促进中欧在军民两用技术上的合作与交流。

三是苦练内功，通过国内研发创新降低对外技术依赖度。未来要聚焦关键技术领域，强化科研投入力度，改革、创新科研项目资助与管理模式，充分调动全社会研发力量。要瞄准“卡脖子”产业技术关键环节，打造技术合作交流平台，鼓励支持企业合作研发，共同解决技术难题。要坚持国内人才培养和引智相结合，在加强关键技术领域人才培养的同时，着力打造全球高端创新人才的集聚高地，努力在关键技术领域打造一批高水平的科技人才队伍，扭转技术受制于人的局面。