海南筹备建省百年由来与经营得失的思考

陈家传

[中共海南省委 党史研究室(海南省地方志办公室)，海南 海口 570203]

海南位于中国最南端，地理位置优越,资源丰富，气候宜人，百姓勤劳，是历代“海上丝绸之路”的必经之地。新中国成立以前，由于思想偏见，改省改特纷争，投入少索取多，族群群体矛盾激化，削弱了开发的力量。而且受贬官思想影响，开拓创新能力不足，错失发展机会。新中国成立后，由于资金的缺乏与人才的问题未得到有效解决，发展缓慢。2018年，海南开展自由贸易试验区、中国特色自由贸易港建设以来，各项产业蓬勃展开，开启了海南开发新理论新实践新模式的伟大征程。

一、海南筹备建省百年由来

海南建省，先后经历了建省倡议的提出——琼州改省——琼崖改特——海南岛改省——海南特别行政区——海南行政(区)公署——海南行政区——海南建省办经济特区等多个阶段。

(一)建省倡议之发端

海南建省倡议的提出是受到台湾建省的影响。光绪十一年(1885年)，清廷下诏将台湾府从福建省划出，“改行省”(1)夏征农：《辞海》，上海：上海辞书出版社，2009年，第2193页。又见《二十五史·清史稿》(上)，上海古籍出版社，1986年，第9108页载，“光绪十一年(1885年)10月，朝廷下诏宣布台湾建省，清光绪十三年(1887年)改建行省”。两处记述略有差别。。同为岛屿府，台湾府建省成功，大大刺激了琼籍人士。时任雷州和琼州两州团练，训练水兵守卫海防的潘存，草拟《琼崖建省理由与建设方案》，详述琼州改省的重要性、可行性及建设方案，成为最早提出海南建省倡议的人(2)海南省地方志办公室：《海南省志·人物志》，海口：南海出版公司，2006年，第45页。。海南建省梦在动荡中萌生，也在等待和政权更迭中破灭了。

(二)琼州改省理由书出笼及影响

1912年9月，孙中山应邀赴京，广东籍旅京代表30余人集会欢迎。国会议员陈发檀(琼籍)在座谈中说：“我国有两大岛。一是琼州(今海南)，一是台湾。台湾已被日本所占……欲保琼州，必须改设行省。”孙先生对众重申：“失去琼州，则高、雷、廉等府及广西太平等地甚为危险。……琼全则粤全。”(3)王家槐：《海南近志》，台北：鹤见广告传播有限公司，1993年，第13页。会后孙领衔与会进步人士联署《琼州改省理由书》，提交国会审议。1913年宋教仁被刺身殒，议案遂搁浅。1921年5月，“国会议员王斧、江海防司令陈策等，发起琼崖改设行省筹备会，聘请胡汉民、廖仲恺、吴铁城诸人为顾问”。孙中山指示，“可名为广南省”(4)黄进先：《整理海南建省历史参考资料的回忆》，李朱全主编：《亲历海南省》，海口：海南出版社，2010年，第976页。。1923年春，徐成章(琼籍)等因西沙问题谒见孙中山先生。孙说：“要图救琼崖，须先将琼崖改省。”徐成章等第二次请愿时，“孙中山先生又要求他们发起组织海南改省大会，以促进琼崖改为行省”。插曲是1923年7月，粤军旅长兼琼崖善后处长邓本殷，擅自“组织建立琼崖、高雷、钦廉、罗阳八属联军，自任为总指挥，宣布自治，企图设立广南省”(5)马秋泓、林尤杏：《海南百年建省史》，政协海南省海口市委文史资料委员会编：《海口文史资料》(第四辑)，1987年，第53-54页。。旋即遭反对下野。受此影响，海南建省计划再度搁浅。

(三)琼崖改特纷争及朝野互动始末

1929年5月20日，琼崖华侨支持琼崖改特别区请愿代表团赴南京向政府递文，参与联署的有东南亚华侨首领、香港地区商界代表和琼崖代表共24人，请求将琼崖“改为特别行政区，直隶中央”。5月22日，自称琼崖公民、国民政府侨务委员会科员郑心广向政府递文称：“改琼崖为特别区，意图垄断庶政。”5月30日，琼崖旅沪各界反特委员会递文称：改特实为阴谋，“果使其计得售，则琼崖人民将永陷于万劫不复之军阀刀俎之下”。6月5日，琼崖留省学会向政府呈文，参与附议的有琼山、文昌、定安、琼东、乐会、澄迈、临高、儋县、感恩9县留省学会，指出“琼崖过去一切的建设事业不能着手进行者，并不在于改特不改特的问题，而在于不能实行党治的问题”。6月6日，广东琼崖旅平同乡会向政府呈文指出：“欲图改造琼崖，除非改为特区，使其自成一行政系统而直隶于中央，实属无从着手。”6月7日，中央陆军军官学校琼籍学生陈少坡等94人向政府递文，提出：“欲借改特名义……脱离广东监督……以便割据活动而遂其危害党国之阴谋想。”(6)中国第二历史档案馆、海南省档案局：《海南民国档案资料选辑》(第一辑)，海口：海南出版社，2013年，第154-226页。

关于琼崖改特，支持者主要来自经济界，多为琼籍华侨和琼崖商界、学界及各县代表，提出改特理由是利用资源发展经济，改善民生，只谈经济而不触及政治；反对者多为离岛外出读书的学生和个别官员，是既得利益者，其认为改特是闹分离、逃避监督，只谈政治不谈经济。二者意见针锋相对，争辩激烈，立足点和出发点都不相同，支持与反对意见都极其尖锐，当政者要做出决断实属不易。

1932年3月，琼崖特别行政区初步设立。7月，广东“为肃清匪共起见”(7)广东省档案馆：《民国时期广东省政府档案史料》(第3册)，1987年，第168-169页。，停办琼崖特区，成立绥靖公署。1936年12月，宋子文等回乡考察，他对文昌中学师生说：“我准备把浙江兴建铁路换下来的铁轨运回海南修铁路，开矿山，建港口，筑公路，为海南建省办点实事。”(8)陈克勤：《海南建省》，北京：人民出版社,2008年，第44页。军政部次长陈诚曾电称：“琼崖关系两广及国防甚钜，有设特区必要，余主任曾声请划置特区，直接中央等语。”(9)中国第二历史档案馆藏，《设琼崖特区》，四二二(1)宗，2299号， 1937年。1937年5月3日，行政院召开“琼崖划设特区讨论会”，听取相关部门意见。22日，交通、铁道、实业三部及全国经济委员会召开琼崖各种建设事项讨论会。随后抗日战争全面爆发，琼崖改特各项议案和筹备工作中止。

(四)海南岛改省甲乙案形成和征求意见过程

1945年9月，徐永昌“建议就海南岛划设为省，并定为示范演习海军登陆战热带丛林战之地区”。10月，何应钦建议“就海南岛及其附近各群岛划为行政区”(10)中国第二历史档案馆藏，八三宗，404号，1946年。。蒋介石将建议发给中央设计局与行政院共同商议设省办法。11月，琼崖守备司令王毅(琼籍)在《述职报告书》中陈述改省的意见(11)海南抗战卅年纪念会：《海南抗战纪要》，台北：文海出版社有限公司，1971年，第666页。。行政院秘书处会同相关部门商拟《海南岛特别行政长官公署组织条例(草案)》，中央设计局综合各方意见后，拟具海南岛改省甲乙案，供朝野商讨：“乙案范围包括海南岛、东沙群岛、西沙群岛、南沙群岛、团沙群岛；甲案范围较大，除上述乙案所辖各岛屿外，并包括大陆部分之雷州半岛及其以西之雷州、钦州、廉州等属。”方案送行政院长宋子文，宋表示：“海南岛以历史及地理上自然界之关系，似不必与雷州半岛之区域划在同一范围……以乙案较为相宜。”而内政部长张厉生表示：“甲案本部极表赞同”，并对省名、省会、省界提出意见。(12)中国第二历史档案馆、海南省档案局：《海南民国档案资料选辑》(第一辑)，第326页。

这是两种代表性意见，中央设计局吴秘书长在给蒋介石之报告中指出：“甲案地区较大，条件可以设省，但包括大陆部分牵涉之问题甚多；乙案海南岛将来发展维可乐观，但目下设省条件备嫌不足，似宜于海南岛区域设立一特别行政区……规模较小于省政府之组织，俟将来本岛经济建设基础巩固，再行设省……”蒋同意拟办意见，批示：“可照所拟先设一特别行政区，希即筹办……”(13)同③。

1946年1月，琼崖守备司令王毅调离海南，作《告别琼崖同胞书》，发出“改省不能成功，则建琼必终成画饼”(14)海南抗战卅同年纪念会：《海南抗战纪要》，第675页。的呐喊。7月2日，行政院召开“海南岛设立特别行政区案审查会”，听取海南岛改省甲乙案征求意见情况，将《海南岛特别行政区行政长官公署组织条例(草案)》改为《海南区行政长官公署组织条例(草案)》(15)同③。。7月行政院会议决议：“海南岛此时脱离省治是应相宜，再加考虑。”不久，国防部再次强调，“以该岛匪患未靖，改制不容缓”。1947年2月，行政院会议决议“缓议”(16)中国第二历史档案馆藏，十二宗，2694号,1948年。。3月15日，陈策在中国国民党六届三中全会上就琼崖改省做专题发言，介绍海南基本情况、建省意义等，大会通过琼崖改省议案。4月，蒋介石将国防部陈(诚)总长签请“迅将海南岛改设特别区案”交内政部核议。8月，国民政府第八次国务会议“通过”，准予未完成立法程序前施行。1948年9月14日，立法院通过王俊(琼籍)委员“促请政府迅将执行海南岛改省决议案”。内政部门却认为原先划设海南特别行政区方案，依照新《宪法》已失其根据。可“仿照西康建省前例，先行设置海南建省委员会，俟至相当时期，再正式成立省政府”(17)中国第二历史档案馆藏，八三宗，404号，1946年。。

(五)成立特区和物色主官人选经过

1949年1月21日，蒋介石下野，同一天，海南特别行政区成立。国民政府任命张发奎为海南特别行政区行政长官兼海南建省筹备委员会主任委员。张提出“有兵”“有粮”“有权”等先决条件，未获解决，遂不肯赴任(18)林桧材：《国民党统治在海南的崩溃》，海南省政协文史资料委员会编：《海南文史资料》(第六辑)，海口：南海出版公司，1993年，第22-23页。。同月22日，李宗仁就任代总统。2月，行政院通过李汉魂的任命，李也不肯就任(19)海南省地方志办公室：《海南省志·建置志》，海口：南海出版公司，2006年，第115页。。邓龙光被举荐出掌海南，邓认为“‘官可作’‘钱不可出’，辞不受命”(20)同②：第23页。。在此背景下，找谁来出任海南特别行政区行政长官兼海南建省筹备委员会主任，既是一个烫手“山芋”，又成为国民党各派力量在大陆最后角逐的竞技场。

1949年2月，行政院令内政部：“一、海南应即建省，特设建省筹备委员会，在建省前先划为特区……二、……组织条例，由内政部洽商海南特区行政长官署迅即妥拟呈核 。”(21)中国第二历史档案馆、海南省档案局：《海南民国档案资料选辑》(第一辑)，第515页。2月20日，李宗仁飞临广州，先见邓龙光，后偕同孙科拜访陈济棠。陈表示“愿意自筹经费，不需要中央财政负担”(22)同②：第24页。。“3月3日，陈济棠遂被任命为海南特别行政区长官兼海南建省筹备委员会主任委员”(23)李勃：《民国时期海南特别行政区公署和建省筹备委员会》，李朱全主编：《亲历海南省》，海口：海南出版社，2010年，第1449页。。1950年5月，随着海南解放，国民党领导的海南地方政权全部解体，海南建省筹备委员会也停止工作。

(六)实现海南建省百年梦想

1949年12月，中华人民共和国中央人民政府已经铸制“琼崖省人民政府印”，传出对海南建省有利的信息(24)麦穗：《“琼崖省人民政府印”及其印信的形制》，李朱全主编：《亲历海南省》，海口：海南出版社，2010年，第1454页。。在海南地方政权架构和人员安排上，也做好了迎接建省的各项准备。但1950年2月，政务院作出全国行政建置恢复到抗日战争前的决定(25)海南省档案馆藏：1950年海南行政公署民政处，164-1-9卷，《关于统一全国各级人民政府党派群众团体员额暂行编制》。。5月，海南解放，成立海南军政委员会。陆续撤销琼崖临时人民政府和东区、西区、南区、北区行政专员公署(26)同③：第216页。及琼崖少数民族自治区行政委员会。从行政架构上看，海南建省已渐行渐远。1951年4月，海南行政公署成立，逐步取代原海南军政委员会职权(27)中共海南省委组织部、中共海南省委党史研究室、海南省档案局(馆)：《中国共产党海南行政区组织史料(1926—1988)》(修订本)，海口：海南出版社，2012年，第425页。。

1952年夏，广东党内开展反“地方主义”，有人指责冯白驹赴京出席政协会途中，劝说“海南代表准备提出海南成为一个省的建制的议案(后因意见不一致而没正式提出)等问题”(28)胡提春、邢诒孔：《冯白驹生平活动年表》，中共海南区党委党史办公室：《冯白驹研究史料》，广州：广东人民出版社，1988年，第659页。。1955年，时任广东省副省长的冯白驹回乡过年，民主人士又向他抛出“海南建省问题”。冯认为条件尚不具备，请大家“把希望海南建省的热情，用在支持目前各项工作中”(29)陈克勤：《海南建省》，第54-55 页。。1957年，中共广东省委通过《关于海南地方主义反党集团和冯白驹、古大存同志的错误的决议》，将他打成“海南地方主义反党集团头子”(30)中共海南区党委党史办公室：《冯白驹研究史料》，第 526 页。，使他蒙冤。从此海南建省话题再无人提及。1978年12月，海南区党委向广东省委提出转变建岛方针(31)1953年10月3日，毛泽东题词“加强防卫，巩固海南”，后成为海南的建岛方针。见中共海南省委党史研究室：《中国共产党海南历史(1950—1988)》，北京：中共党史出版社，2015年，第124页。请求，得到邓小平和时任广东省委第一书记习仲勋的支持(32)同①：第65页。。1983年4月，中共中央、国务院批转《加快海南岛开发建设问题讨论纪要》，海南实行“以对外开放促进内部开发”的方针，把开放作为海南开发建设主线，改变以国防建设为主的方针。

1984年5月，海南行政区成立。海南由“一岛三方”(三方是指海南行政区、海南黎族苗族自治州、海南农垦)，加上中央驻琼企事业单位、广东省驻琼企事业单位，变成“一岛五方”。由于地方小，关系没理顺，政出多门，没有形成合力，要办成一件大事很难。在中央领导考察海南期间，区党委也做了如实汇报。此后中央又安排几批要员到海南考察，最后向党中央反映同一个问题，“必须尽快解决海南岛上一元化领导问题”。邓小平、陈云等老同志商议结果是：海南建省办经济特区(33)同①：第95、106页。。1987年6月，邓小平在会见南斯拉夫客人时说：“我们正在搞一个更大的特区，这就是海南岛经济特区。”(34)邓小平：《改革的步子要加快》，《邓小平文选》(第三卷)，北京：人民出版社，1993年，第239页。9月，海南建省筹备组成立。1988年4月13日，第七届全国人民代表大会第一次会议通过《关于设立海南省的决定》(35)海南省地方志办公室：《海南省志·建置志》，第577页。，海南百年建省梦终于实现。

海南建省成功，得益于党中央的高瞻远瞩，是对国际形势和中国国情作出准确判断的结果：一是大规模的世界大战暂时不会爆发，和平与发展成为当今世界的主题，中国必须抓住难得的战略机遇期加速发展；二是必须摒弃一切阻碍生产力发展的障碍，解决落后的国内生产力与人民群众日益增长的物质文化需求的矛盾，满足人民生产和生活的需求；三是中国共产党比国民党具有更强大的执政能力、综合协调能力、动员能力和治理管控能力，对中国国情民情更加了解。海南作为中央力主推出的第二波改革开放试验田，在改革开放和贯彻执行中央决策时遇到“一岛五方”障碍，必须创新领导方式，强力推进改革开放的进程。海南建省办经济特区，实行一元化领导就是破解难题的捷径，海南建省便水到渠成，顺势而生。

二、对历史上开发经营海南得失的思考

海南气候温暖，资源丰富，纳入祖国版图也有2 000多年，为什么经过历代开发与治理，效果不彰，进展缓慢？原因是什么？值得深入思考与探究。

(一)远离政治中心，形成地区中心时短，未起到带动与辐射作用

中国历代王朝政治中心大多在北方，作为王朝统治载体的历史文化传递也是从北方向南方流动，从黄河流域到向长江、珠江流域拓展的过程。海南从西汉纳入中央王朝版图至今，一直是历代王朝的边疆，与王朝都城距离遥远。海南与咸阳、西安、开封、北京等多朝古都的距离都有2 000千米以上，孤悬海外，属于朝廷鞭长莫及之地，官绅望而生畏之所。历代王朝对海南的开发，投入少索取多，久而久之，海南渐沦为弃之可惜，管而又没有充分开发建设的羁縻之地。只有守边固疆是永恒的主题，为国内其他地区的发展与繁荣赢得时间。

海南本身在形成地区政治、经济、文化中心的时间也不长，驻地不固定，聚集与辐射作用效果不明显。如西汉设立珠崖、儋耳2郡，辖16县，2郡隶属交州刺史。南朝梁时，“复就汉废儋耳地(时海南儋耳归附冯冼氏千余峒)置崖州”(36)唐胄：正德《琼台志》，彭静中点校，海口：海南出版社，2006年，第27、45页。。大业六年(610年)，设置珠崖、儋耳、临振3郡辖12县，3郡均督于扬州刺史。隋前在海南境设立2至3个平行地区政治中心，互不隶属(37)海南省地方志办公室：《海南省志·建置志》，第44页。。贞观元年(627年)，置崖州都督府(38)明谊、张岳崧：道光《琼州府志》，李琳点校，海口：海南出版社，2006年，第33页。，督崖州、儋州、振州3州13县，形成海南最高最早的军政合一权力机构。贞观五年(631年)，增置琼州，龙朔二年(662年)，增置万安州。形成海南岛上东南西北4个地区政治中心，统管整个海南的政治中心在海南岛的北部地区。贞元五年(789年)，停置崖州都督府，升琼州为都督府，领5州23县。海南简称“琼”由此始(39)同②：第48页。。五代十国时期，南汉时设立琼、崖、振、儋、万安5州，分辖若干县。

熙宁六年(1073年)，改琼州为琼管安抚司(驻今海口市府城)，降儋州为昌化军、万安州为万安军、崖州为朱崖军，各领县，隶属琼管安抚司，琼管安抚司总领海南地自此始(40)同①：第32页。。大观元年(1107年)，设镇州(约今东方广坝)，赐靖海军节度。政和元年(1111年)，撤销镇州，以其地属琼州，升琼州为靖海军。绍兴六年(1136年)，废3军为县，后又复置。宋代虽有琼管安抚司统领今海南境，但州(军)、县、镇级政权机构和名称变化频繁，有从州军降为县、县降为镇的反复，驻地也随之变化，不利于资源整合与聚集能量发展。至元十五年(1279年)，琼州路安抚司领南宁军、万安军、吉阳军3军及属县隶属湖广行中书省。天历二年(1329年)，升定安县为南建州(41)戴熺、欧阳烂、蔡光前：万历《琼州府志》，马镛点校，海口：海南出版社，2003年，第34-35页。。元末广西行中书省管辖今海南境。洪武三年(1370年)，琼州府隶属广东等处行中书省(42)同⑥：第34-35页。，作为地方二级政权机构，统筹与协调能力比历代政权有所增强，各级政权机构驻地基本稳定下来，海南掀起大规模城镇化建设，改变以往州县有治无城状态，城镇化比中原地区缓慢。光绪三十一年(1905年)，以五指山为界，山南设崖州直隶、山北设琼州府，分辖若干县，隶属广东省(43)同②：第92页。，小岛上又出现2个平行政权机构。1949年6月，海南特别行政区管辖17市县。1952至1987年间，设立海南行政区和海南黎族苗族自治州，分辖若干市县。其中1958年海南行政公署与海南黎族苗族自治州在海口合署办公，海南1市19县调整合并为1市9县，后又陆续恢复。1962年2月，海南黎族苗族自治州搬回通什(今五指山市)办公，此后市县行政建置基本稳定。1988年4月，海南建省。虽然海南历史上曾经形成若干的地区政治中心，但有的仅作为战时前沿基地，重在震慑，兵还即废，有的是因权宜之计而设立，存续时间不长。而且地方小，层级多，变更频繁，分割过于零碎，不利于经济社会的统筹与人财物的集聚。但作为边境地区，分散又有利于巩固边关。海南由于长期处于战备状态，制约了资源的积累与城市化建设进程，当然就谈不上辐射带动作用。

(二)思想偏见与认识偏差，制约海南开发建设

自古以来边疆地区经济文化发展都比王朝都城中心慢，边疆地区的海南也是如此，加上孤悬海外，交通不便，人与物来往交流受限，中原地区先进思想、技术对边疆地区传播递减，边疆诉求向王朝中心反传导衰减效应。因此，话语权、裁决权不在边疆而在朝廷，朝廷政见对地区发展起决定性作用，这种自由裁量权的形成，导致谁得到青睐，谁发展就快。西汉初归，郡守无能，百姓群起反抗。贾捐之上疏形容海南居民：“与禽兽无异，本不足郡县置也”“弃之不足惜，不击不损威”(44)周小华：《二十五史中的海南》，海口：海南出版社，2006年，第12页。。元帝采纳建议，罢珠崖郡，只设1县管理。南朝梁时，冼夫人结束了海南多年“久乱不统”的历史，但冯冼势力与王权之间争夺激烈，历经梁、隋、唐几百年折腾(45)陈家传：《唐代海南政治经济文化对后世的影响》，《岭南文史》，2015年第4期。，海南又于隋末至元朝成为贬官流放之地，经济社会发展的锐气受到重挫。

至洪武二年(1369年)，朱元璋连发两道圣谕(46)明谊、张岳崧：道光《琼州府志》，第1657页。，其中《劳海南卫指挥敕》以“南溟之浩瀚，中有奇甸”来形容海南，从政治上宣告海南不再作为贬官之地，受此皇恩的激励，海南学子勤学苦练，争先恐后中进士，人数达62人(47)同③：第1191-1196页。，是海南有史以来考中进士最多的朝代。其中丘濬官至文渊阁大学士。朝野之人一度对丘濬的籍贯产生怀疑，认为穷乡僻壤不可能培养出这样的大才子。丘濬写下《南溟奇甸赋》作为集中回复，从此“南溟奇甸”成为琼州的代名词。但就整个明朝而言，丘濬、海瑞、邢宥、廖纪等具全国性影响的政坛人物的出现，仍未改变海南在中央王朝中的政治地位。朝廷对海南财力、人力的投入依然是杯水车薪，海南发展依旧缓慢。清代统治者仍不重视海南，认为“得其地，不足益国家分毫之赋；得其人，不能当一物之用”(48)何绛：《平黎立县议》，贺长龄、魏源：《皇朝经世文编》卷88，https://bookinlife.net/book-3809-viewpic.html#page=235。。光绪十二年(1886年)，两广总督张之洞给皇帝的密奏说：“查雷琼道一缺，向由内地拣员调补，臣于粤东实缺道员内逐加体察，实无堪调之员。”(49)张之洞：《张之洞经略琼崖史料汇编》，周伟民、唐玲玲选编，海口：海南出版社，2015年，第16-17页。他还列举一些在职官员的不良品行。这不仅伤害海南官员的心，就连两广地区官员的心也凉了半截。举荐能人出任要职自古有之，但为得一人而毁一群人，世所罕见。

(三)经营不善，致使族群、群体矛盾激化，削弱开发力量

开发建设海南岛腹地，是历代海南地方官员的头等大事，中部腹地既是海南丰富森林资源地、水源地，也是托起生命的福地，海南历史上“民族矛盾的严重性内耗了开发的力量”(50)司徒尚纪：《海南岛历史上土地开发研究》，海口：海南人民出版社，1987年，第219页。，影响海南开发进程。可以说得民心者得天下，得中部者得海南，中部稳政权安。自西汉至民国，发生颠覆政权的重大历史事件都在中部地区，值得后人深思。据《太平御览》载，西汉珠崖郡首任郡守，“缚妇女割头取发” ，强征广幅布，激起百姓群起反抗，不仅自己被杀，而且郡县失守。直到南朝梁时，西汉废儋耳郡千余峒自愿归顺冼夫人，遂置崖州，中原王朝政权才重新在海南岛上落地生根，和平解决了有政权无处安身立命的困局，改变了历代王朝通过武力征讨，政权无法长久、稳固落地建立的窘境。乾封元年(666年)，百姓群起反抗官府，“琼州与琼山县、曾口县、颜罗县、容琼县、乐会县一起被土人攻陷”(51)海南省地方志办公室：《海南省志·建置志》，第12-13页。，到贞元五年(789年)才平定(52)唐胄：正德《琼台志》，第27-31页。，海南岛东部陆上南北交通中断124年，影响极其深远。至顺元年(1330年)，黎族起义，朝廷“二年乃命湖广行省右丞刘耳刺领江西、湖广二省兵，复调广东、福建共讨之”(53)戴熺、欧阳烂、蔡光前：万历《琼州府志》，第425页。。造成物质与精神方面的损失是难以弥补的。弘治十五年(1502年)，朝廷调“统汉达官军、狼土兵十万至儋”(54)同③：第426-427页。，镇压海南中部黎族起义，加深了矛盾，削弱了朝廷对中部腹地的管控能力。光绪年间(1875—1908年)，海南岛南部黎族起义频繁，朝廷调兵镇压后，为巩固成果，对海南行政区划作出重大调整，撤销儋州和万州管辖属县的权力，降万州为万县。以五指山为界，山南设崖州直隶州，山北设琼州府，均隶属广东省(55)同①：第92页。，各辖若干县。光绪十二年(1886年)，张之洞向皇帝上书说：“筹琼之要，以治军防海为归宿，而必自抚黎开山始……黎通而琼安矣。”(56)张之洞：《张之洞经略琼崖史料汇编》，第16-17页。1943年8月，白沙起义拉开反对国民党反动统治的序幕。黎族成为第一个主动寻找中国共产党领导的少数民族，为中共琼崖特委开辟五指山革命根据地奠定了坚实的群众基础，敲响了国民党在海南统治的丧钟。

因此，历代经营海南者不得不考虑海南中部腹地的开发与管理问题。西汉开疆拓土，唐宋元从沿海沿江向内陆拓展，但能长久留下的不多，到明代仅存10县。尤其是明代讨论中部开发与管理策略更为突出，明清两代议论者众，践行者少。直至清末，冯子材奉命入琼镇压黎族起义后，利用军队与当地百姓，开辟十字路，为加快中部腹地资源开发与人员管理进行探索，为建立县级政权做了铺垫。1935年广东省批准在五指山腹地黎苗聚居区设立白沙、保亭、乐东3县(57)同①：第111页。。1948年至1986年，琼中、东方、屯昌和通什市(今五指山市)等市县先后设立，收效十分明显。

综观历代王朝对五指山腹地的治理，西汉初归，管理不善，引发民变；南朝梁时，自愿归附，造就一段神话；唐设忠州，宋设镇州，均兵还即废，都是施恩不足，杀戮过旺的缘故；元“依广西屯田万户府例，置黎兵万户府”(58)同③：第417页。；明革土酋，从峒首中“选其素能抚服黎人者，授以巡检司职事”，专司抚黎，不受地方节制，终成“土舍之害” “刘铭抚黎造假之痛”(59)明谊、张岳崧：道光《琼州府志》，第888页。；乾隆十八年(1753年)，发布《敕开垦琼州荒地》(60)同⑨：第1659页。，移民与黎共处，引发土客之争(61)司徒尚纪：《海南岛历史上土地开发研究》，第104-108页。。从唐末至清，朝廷虽有治理五指山腹地的愿望，也引进广西经验入琼，但消化吸收转化不足，手段、方法、策略欠妥。使抚者受利，被抚者受骗，叛逆者受益，加深了官民之间的隔阂与不信任，影响朝廷对五指山腹地的开发和人员的有效管理。

(四)海盗倭寇抢掠，消耗资本积累，阻碍海南发展和转型升级

西汉开疆拓土，隋、唐后从沿江向内陆拓展，南汉、宋元明清又逐渐收缩，政权牢固局限于沿海地区(定安除外)，纵深不足，抗风险能力差，面对海盗倭寇的抢掠时束手无策，造成向内陆拓展受阻，固守沿海地区也受到挑战的被动局面。据地方志载，海南“宋至道间，海贼频年入寇”(62)戴熺、欧阳烂、蔡光前：万历《琼州府志》，第395页。。明清是海盗、倭寇侵害海南最深、破坏性最强、影响最坏的时期。海盗、倭寇上岸不仅杀人越货、放火烧屋，还掳掠人口，索取高额赎金，手段极其残忍，百姓对此心存恐惧，严重影响百姓安居乐业。据不完全统计，1372至1603年间，海盗倭寇在海南岛上岸抢劫达74次(63)同①：第395-405页。。1651至1798年间，海盗倭寇上岸抢劫达27次(64)明谊、张岳崧：道光《琼州府志》，第813-816页。，各州县均被抢劫过。乐会、琼山、文昌县城先后毁于倭寇。隆庆六年(1572年)，倭寇从澄迈北部“焚舟登岸，夜至定安”抢劫，盗挖“侍郎钟芳墓 ”。万历二年(1574年)，海盗“林凤驾大艘一百二十只泊清澜港”上岸抢劫，城内“军民商疍被掳杀者二千二百人”(65)同①：第402-403页。。清康熙十五年(1676年)，“贼掠海安(今属广东徐闻)，琼州南北道路梗塞，与省隔绝” 。康熙十八年(1679年)，海寇从澄迈北部登岸，“焚掠至打铁市(今金江镇)，子女金帛搜括无遗……许父母亲戚持金往赎，否则投之海”(66)同③：第814页。。

清“禁海之后，商贾绝迹，人同面墙”(67)张雋、邢定纶、赵以濂：《崖州志》，郭沫若点校，北京：中国文联出版社，2010年，第443页。。府州县既不能从海上获得收益，也不能从内陆开发中得到好处，地区原始资本积累锐减。到嘉庆三年(1798年)后，“雷琼海舶往来多被劫，商旅裹足，边民久被其害”(68)同③：第816页。的情况才好转。加上岛内粮食等生活必需品不能自给，遇上台风等自然灾害的侵袭，几代人的积蓄瞬间化为乌有，严重制约海南的发展和转型升级。

(五)贬官处境，对地方官决策产生重大影响，延缓海南的发展

隋末杨纶是第一个被贬到海南的皇室成员，由此拉开了海南作为贬谪之地的序幕。从此无论是意气风发、满腹经纶的京官到任，还是从省外千挑万选赴琼就任的官员都小心谨慎，真正能开拓进取、能干事、干成事，为地方留下实绩者不多。贬官处境，无不对海南地方官进行重大问题决策产生影响。如正德六年(1511年)，为启动《琼台志》编纂，知府聘请因母亲过世回乡丁忧的唐胄和告老还乡的王佐为撰稿人，两人对海南自西汉末至南朝梁间沿革意见相左，争执不下，知府未及时作处置，王佐掷笔而去，导致《琼台志》拖延10年才完成(69)唐胄：正德《琼台志》，第3-4页。。明万历前，海南学子须到雷州参加科举考试，常因海难丧命或被海盗掳掠索取高额赎金。万历四年(1576年)，在南京掌管翰林院事的王弘诲(琼籍)向朝廷上疏请求参照“甘肃截考例，改海南兵备道兼管提学道”(70)同③：第1668页。，在琼设立院试、乡试考场，获恩准，史称“奏考回琼”。

此类事件在志书中还有不少记述。作为地方官为什么都引而不发，该说的话不敢说，该办的事不敢办？只因怕说错话办错事，触犯上司或惹怒龙颜，毁了前程。当政者考虑官帽比考虑地方发展多一点。这与官员目睹贬官处境不无关联。唐李吉甫、李德裕父子两代为相，儿子李德裕被贬崖州(今海口境)，死在贬所，后代“化黎”(71)张雋、邢定纶、赵以濂：《崖州志》，第464页。传说；宋苏东坡贬儋不能住官舍、买地建房(72)唐胄：正德《琼台志》，第718页。。现官与贬官的落差，提醒在任官员，办事要谨慎，否则身份地位就可能发生转换。久而久之，到海南赴任的官员就潜移默化养成不求有功但求无过，决策瞻前顾后，犹豫不决，只怕出差错，致使地方经济社会发展错失良机。

三、夯实顶层设计，开启新理论新实践新模式的伟大征程

海南历代多以国防为主，经济谋划不足。2020年6月，《海南自由贸易港建设总体方案》出台，解决了海南政策配套的难题，通过立法保护开启了新理论新实践的征程。

(一)要政策和利用外资的历史回顾与成效

历代中央政府对海南开发以出政策为主，对地处边疆、基础设施不完善、市场规模小、经济欠发达的海南来说，招商引资或招人引智都不强。许多好政策无法落地或落实得不怎么好，甚至出现旧政策未执行好新政策又来，或先给政策没有用好，国内其他地方后用效果又超越海南的尴尬。政策的出台、执行、检查、评估、解决、再执行等未形成闭环管理。好政策未收获好的效果，挫伤了政策制订者、执行者、参与者的积极性与信任度。

如1924年，邓本殷欲以借款开发海南，因引发反对借款救亡运动而作罢。1937年6月，参照山东“威海街”做法，财政部门草拟海南与广东之间货物“关税、盐税、统税”征收办法。但在烟酒税是“仿照鲁省运入胶澳烟酒成例，由省区各征一道”，还是“仿照宁夏设省后，由甘省运入烟酒照征半税”方面，各争执不下。主因还是“威海街”地方小，人口少，财政有盈余，而琼崖地方大、人口多、财政支出大，属于收不抵支的困难户。决策者不愿担当风险，议而不决。从清末至20世纪30年代，在改省改特争执不下时，华侨在琼海、三亚、儋州等地投资种植橡胶获得成功，为日后打破西方橡胶封锁创造了有利条件。1946年朝野讨论设立海南特别行政区时，仍强调要利用外资。说明利用好外资对海南的发展具有重要意义。

1983年中共中央印发《加快海南岛开发建设问题讨论纪要》，给海南的“政策已接近中央给深圳等经济特区的政策，有些甚至比经济特区还要特殊和优惠”(73)中共海南省委党史研究室(海南省地方志办公室)：《海南改革开放实录》，第455页。。但因底子薄，投入不足，政策优势未能发挥出来。1988年9月，省工委书记许士杰在省第一次党代会上提出“要创造条件建立海南第二关税区”(74)海南特区年鉴编辑委员会：《海南特区经济年鉴1989》(创刊号)，北京：新华出版社，1989年，第4 页。。1989年9月，许士杰在省委常委扩大会议上说：“过去中央、国务院负责同志说海南能不能搞第二关税区。思来想去，当时我们也没敢要这个政策。直到现在，恐怕也不具备向中央要这个政策的条件。”(75)海南省人民政府社会经济发展研究中心、海南高科技产业国际合作中心：《海南年鉴 1990》，北京：新华出版社，1990年，第438 页。1990年海南构想利用外资，对洋浦30平方公里土地进行整体开发，但未得到国内学者的理解与支持，一些学者视外资为虎，借此煽动情绪，阻碍海南开发建设的步伐。

思考深度、维度和多样性理论探究，决定开发实践的模式，有什么样的思路，就会有什么样的出路。历来开发海南，欠缺的多是资金与人才，国内资金与人才进来不多，引入外资又没有成功的范例。主因是理论上的缺失，实践上的空白，加上西方列强长期对中国人民迫害而产生的不信任，造成改革开放初期国人对利用外资的顾虑。只有改变思路，才能有新的出路；只有敢为人先，才能走在人前。对于海南来说，单靠政策红利的吸引远远不够，必须依靠国家大力投资基础设施建设或给予较大政策让利才能吸引资金参与开发建设。只有国家资本投入，才不会以营利为目的，才能服从和服务于国家战略与国家意志。只有改变思路，才能探索与实践新的开发模式，终会找到合适海南开发建设的金钥匙。

(二)加强顶层设计，开启新理论新实践的伟大尝试

1978年，中国开启了改革开放的历史进程，经过几十年探索实践，取得了辉煌的成就，彻底改变了中国一穷二白的面貌，增强了中国人探究经济规律，实现经济增长，改善人民生活和增强综合国力的信心。“坚持摸着石头过河和加强顶层设计相结合”(76)中共中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想学习问答》，北京：学习出版社、人民出版社，2021年，第149-152页。，及时推出新理论，做出新尝试。2013年9月，中国第一个自由贸易试验区——上海自贸试验区挂牌。2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上庄严宣布：“党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳定推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。”(77)习近平：《在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话》，《海南日报》，2018年4月14日，第4版。2019年10月，柬埔寨王国驻海口总领事馆在海口开馆，这是1950年后外国政府在琼设立的首家总领事馆(78)况昌勋：《柬埔寨王国驻海口总领事馆开馆》，《海南日报》，2019年10月11日，第A01版。。2020年6月1日，中共中央、国务院发布《海南自由贸易港建设总体方案》，明确国家成立推进海南全面深化改革开放领导小组，海南履行主体责任，中央和国家机关有关单位出台实施方案，派员驻琼指导，国务院发展研究中心开展全过程评估，形成政策的出台、执行到评估全过程的闭环管理，确保海南自由贸易港建设始终沿着正确的方向推进(79)《海南自由贸易港建设总体方案》，《海南日报》，2020年6月2日，第1-2版。。在中国共产党领导下，海南对标世界上最先进的自由贸易港建设成功经验，开启中国特色社会主义自由贸易港建设的伟大新征程。此后中央部委陆续出台激活海南自由贸易港建设的政策措施，可谓是历史上中央政府对开发海南进行顶层设计最完善、最具体、可操作性最强、标准最高的一次，全方位解决开发建设中缺人才、缺资金、缺项目带动的一揽子困局，为海南新一轮开发建设注入源头活水，是海南开发建设史上首次实质性的重大突破，具有里程碑意义，必将载入史册，为充实和完善马克思主义经典著作的内涵提供生动范例。

据国务院国资委相关数据显示：“截至2020年12月底，469家驻琼央企资产总额达5 713亿元，实现营业收入2 558亿元，利润总额188亿元，已交税费194亿元。”(80)邵长春、汪沙、王艺晓：《百家央企进海南成效显著》，《海南日报》，2021年1月31日，第1版。随着央企入驻，为海南带来了项目、资金、管理团队，解决了海南开发建设的瓶颈，带动国内外资金涌入，海南自贸港建设正蓬勃展开。2021年4月12日，国新办召开新闻发布会公布，三年来海南引进人才23.3万人，2020年有80多个国家和地区在海南投资，注册外商投资企业1 005家(81)《海南自由贸易港建设蓬勃展开》，《海南日报》，2021年4月13日，第3版。。6月10日，全国人大常委会通过《中华人民共和国海南自由贸易港法》，从此依法推进、依法建设、依法保护海南自由贸易港建设所取得的成果，成为海内外投资者踊跃参与自贸港建设的稳定剂和原动力。

综上所述，海南在开发建设的历程中出现过多次高潮，对海南经济社会的发展起到一定的推动作用，但受各种因素影响和制约，在作用与反作用力拉锯中内耗严重，错失发展机会。这些经验与教训，值得后人深思与检讨。梳理海南千年发展的点滴得失，是为了找寻更适合海南发展的模式与路径，在前人理论探索与实践创新的基础上，更上一层楼，助推海南自贸港建设蓬勃发展，取得实效，到21世纪中叶全面建成具有较强国际影响力的高水平自由贸易港。