海南乡村民宿政策提升路径——基于政策工具视角

陈 才，曾文龙，赵志峰

(海南师范大学 旅游学院，海南 海口 571158)

[通信作者]赵志峰(1981—) ，男，内蒙古丰镇人，海南师范大学旅游学院副教授，博士，研究方向为乡村旅游与旅游市场营销。

发展乡村民宿是乡村振兴战略的重要抓手，也是保护乡村独特风貌和留住乡愁的重要途径之一。为促进乡村民宿发展，海南省政府在2018年出台了《关于促进乡村民宿发展的指导意见》，在2019年颁布了《海南省乡村民宿管理办法》与《海南省促进乡村民宿发展实施方案》，这些政策的实施对海南乡村民宿发展起到了巨大的推动作用。然而，海南乡村民宿发展环境与其他省份相比仍存在较大差别，需要在政策制定方面体现出海南的独特性。与此同时，自贸港建设也为海南相关政策制定提供了良好的环境基础和政策创新空间。鉴于此，以政策工具理论为视角，以2013年以来海南省出台的10个有关海南乡村民宿的政策文件为研究样本，系统分析海南乡村民宿政策中存在的问题，并提出相关对策建议，对促进海南乡村民宿的健康发展和国际旅游消费中心建设具有重要的现实意义。

一、文献综述

政策工具目前尚没有统一的定义，其表述形式也各不相同。目前国外主要有三种主流观点：一是欧文·E·休斯在《公共管理导论》中提出的，把政策工具定义为政府为达到某一目标而采取的行为方式，并包括某种机制来调节政府的行为(1)欧文·E·休斯：《公共政策导论》(第三版)，北京:中国人民大学出版社,2007年，第95页。；二是Salamon LM和Elliot OV提出的，认为政策工具提供给政府一种明确的方法，使政府有能力进行政府行动并处理社会公共问题(2)Salamon LM, Elliott OV,The Tools of Government Action: A Guide to the New Governance,Oxford :Oxford University Press,2002,pp.14-60.；三是Hood C和Margetts HZ在《政府的工具》一书中所提到的，认为政策工具既是政府行为的一种客体，也是一种政府的活动(3)Hood C, Margetts HZ,The Tools of Government in the Digital Age: Second Edition (Public Policy and Politics),New York: Palgrave Macmillan,2007,pp.1-19.。我国对政策工具的研究相对滞后，成果也相对较少。陈振明等认为政策工具又称为治理工具或公共管理技术，其核心是“如何将政策意图转变为管理行为，将政策理想转变为政策现实”(4)陈振明、薛澜：《中国公共管理理论研究的重点领域和主题》，《中国社会科学》,2007年第3期。；顾建光等分析了政策工具的内涵，认为政策工具是制定者和政策执行者为了实现某个政府目标，实际采用或准备采用的政府手段(5)顾建光、吴明华：《公共政策工具论视角述论》，《科学学研究》,2007年第1期。。由此可见，政策工具的核心要义是“政策执行机构为达成政策目标或产生政策效果而采用的手段或方法”。

政策工具有多种类型。Hood C 和Margetts HZ根据政府在政策执行中所投入的资金、组织、信息以及政府信度这四类资源，将政策工具分为探索性工具和影响性工具两类(6)同③。。Howlett M与Ramesh M通过分析政策工具在执行过程中所表现出来的强制性程度不同，对政策工具进行分类，将其分为自愿型工具、强制型工具和混合型工具(7)Howlett M, Ramesh M,Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems，Oxford: Oxford University Press,1995，pp.80-98.。Rothwell T和Zegveld W根据政策工具在政策执行中所产生的不同作用，将政策工具分为供给型政策工具、需求型政策工具和环境型政策工具(8)Rothwell R, Zegveld W,Reindusdalization and technology,London: Logman Group Limited,1985,pp.83-104.。我国学者黄婉玲研究了政府在处理公共问题过程中参与程度的不同，并以此为基础将政府所采用的政策工具分为直接型、间接型、基础型和引导型(9)黄婉玲：《台湾半导体产业政策之研究：政策工具研究途径》，淡江大学硕士学位论文,2004年，第13-37页。；顾建光根据政府为达到政策目标所采取的行为模式的不同，将政策工具分类为管制类、经济激励类和信息传递类(10)顾建光：《公共政策工具研究的意义、基础与层面》，《公共管理学报》，2006年第4期。；陈振明根据现代化管理技术的发展要求，将政策工具分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段三大类型(11)陈振明：《政策科学:公共政策分析导论》，北京：中国人民大学出版社，2004年，第172页。。

民宿是相对于酒店而言的一个概念，是非标准化住宿设施的统称。在中国旅游业走向休闲时代的背景下，经由中国台湾地区的传导和示范，乡村民宿在大陆各地迅猛发展，成为乡村旅游的核心业态，引领乡村旅游产业升级。在此过程中，我国政府出台了一系列促进民宿发展的政策和管理办法(如表1所示)，推动民宿产业快速健康发展。

表1 国家层面出台的促进民宿产业发展的相关政策

从表1可以看出，在国家出台的各种促进民宿产业发展的相关政策中，都把乡村民宿作为乡村经济的重要组成部分，给予重点扶持。然而，国内学术界对相关政策研究成果不多，尚未进行系统深入地研究，尤其是缺乏从政策工具视角进行的分析。

海南民宿产业与我国民宿产业同步发展，各项扶持政策也是以国家层面出台的相关政策为指导，结合海南实际制定的。2018年，海南省出台了《关于促进乡村民宿发展的指导意见》，各市县也相继出台了鼓励民宿发展的政策和民宿管理办法，推动了海南民宿的发展。总体来看，海南各级政府鼓励民宿发展的政策主要分为两类：一是制定民宿管理办法，主要依据各地实际对民宿发展遇到的问题进行明确和规范，如明确申办条件及程序，规范民宿的安全及卫生标准等；二是制定促进政策，对新开民宿、民宿星级评定给予一定的财政补助。总体来看，上述政策在短期内取得了明显的效果。以海口市石山镇为例，在海口市政府、秀英区政府先后出台了奖励补贴等扶持政策后，石山镇政府采取多种方式引导和鼓励，充分利用羊山地区丰富的资源优势，加快推进民宿业发展，先后建成了“美社有个房”“人民骑兵营”等11家民宿，形成了以火山民宿为特色的民宿产业集群。但就海南民宿总体而言，在各种因素影响下，海南乡村民宿面临着市场容量小、资本进入难、产业链条短、监管难度大、宣传力度低、合法性存疑等困境(12)钟艺晴、柯佑鹏：《南省发展乡村民宿优劣势评析》，《中国市场》, 2017年第 17期；戴丽霞：《海南乡村旅游民宿发展的法律监管问题研究》，《农业经济》, 2016年第6期。，急需采用合适的政策工具促进海南民宿产业的健康发展。

二、研究样本与分析框架

(一)政策文本选择

本研究搜集了2013年以来海南省政府颁布的各种相关政策，最终确定了以《海南省人民政府关于加快发展乡村旅游的指导意见》等10份政策文件为研究样本(如表2所示)。这10份政策文件具有典型性和代表性，基本上可以反映出海南省政府对乡村民宿发展所使用的政策工具，具有较好的信度和效度。

表2 2013年以来海南省颁布的促进民宿发展的政策文件

(二)分析框架

本文通过对10个研究样本的分析，从基本政策工具(X维)、海南乡村民宿政策目标(Y维)两个维度出发，构建海南乡村民宿政策工具分析框架，如图1所示。在图1中，X维主要是对政策文件所选择和运用的海南乡村民宿政策工具进行分类和频次统计分析；Y维则从民宿文化创新、民宿经营体系和民宿产业体系3个方面出发，就海南乡村民宿政策工具作用于政策目标的频次和分布特征进行统计分析。

图1 海南乡村民宿政策工具二维分析框架

1. X维：基本政策工具

在进行政策量化分析时，政策工具可以根据研究目的、研究对象等条件选择不同的分类方式(13)JENSEN C, JOHANSSON S, LOFSTROM M，The project organization as a policy tool in implementing welfare reforms in the public sector, International Journal of Health Planning & Management, 2013, vol.6,no.3.。本文结合10个研究样本，借鉴黄萃等(14)黄萃、苏竣、施丽萍等：《政策工具视角的中国风能政策文本量化研究》，《科学学研究》,2011年第6期。相关学者对政策工具的分类方式，将海南乡村民宿政策工具划分为供给型政策工具、需求型政策工具和环境型政策工具三大类。供给型政策工具是指政府通过直接扩大对资金、人才、基础设施、信息、管理等的投入，推动海南乡村民宿供给端的提升，具体分为公共服务、基础设施建设、相关资金投入、产品开发、教育培训和市场差异化六个方面。需求型政策工具是指政府通过政府购买、刺激社会需求等措施提升海南乡村民宿需求数量和质量，可分为人才引进、政府购买、社会需求鼓励和市场营销四个方面。环境型政策工具是指政府在调控民宿发展环境方面使用的方法，分为发展目标规划、金融税收、政策性措施、旅游资源开发、合作交流和规范性管制六个方面。

2. Y维：政策目标

单从基本政策工具这一维度呈现海南乡村民宿政策工具选择特征，很难反映出政策工具选择的全貌。政策工具间的类型划分也不是严格的互斥关系，它们之间存在一定程度的交叉，需要从更多的维度去理解海南乡村民宿政策工具选择特征。基于此，本研究引入海南乡村民宿政策目标作为第二个分析维度，去研究政策工具选择的科学合理性、政策工具与目标契合程度等问题。通过对相关政策文本进行分析，确定海南乡村民宿政策目标主要作用于民宿文化创新、民宿经营体系和民宿产业体系等政策要素环节，由此形成政策目标分析维度。

三、海南乡村民宿政策工具分析

(一)政策工具维度横向分析

在10个研究样本中，对具体政策条款进行梳理，形成海南乡村民宿政策工具使用频次统计表，如表3所示。从表3可以看出，供给型、需求型和环境型3种政策工具在10个有关海南乡村民宿的政策文件中得到了较为全面的应用，但在具体使用频次方面差异明显。其中，环境型政策工具使用最多，占政策工具整体的42.36%；其次是供给型政策工具，占政策工具整体的40.78%；需求型政策工具使用频次最少，占16.86%。这表明海南省政府在政策工具选择方面，比较重环境型工具和供给型工具的使用，轻需求型工具的使用。

表3 海南乡村民宿政策工具使用频次统计表

在供给型政策工具应用方面，重公共服务，轻市场差异化。供给型政策工具整体应用情况较为适中，其中基础设施建设和产品开发占比相对较高，分别为7.45%和6.67%，这说明政府通过加强乡村基础设施建设和公共服务为海南乡村民宿发展提供动力。相关资金投入和市场差异化占比较低，分别为5.09%和4.71%。《海南省人民政府关于促进乡村民宿发展的指导意见》(琼府〔2018〕8号)明确指出，要将海南丰富的本土文化融入民宿中，建设具有海南独特魅力的民宿。可见，在海南乡村民宿发展中市场差异化建设尤为重要。虽然政策中体现了对市场差异化的重视，却仍然不足，应继续加大对民宿市场同质化这一问题的解决力度，积极引导海南乡村民宿融入当地特色文化，建设一批示范性民宿。教育培训在供给型政策工具中占比不高，仅为5.88%。民宿行业在中国市场中是一个新兴行业，缺乏相关领域的人才和从业人员。事实上，作为新兴行业，市场不确定性因素和资金短缺等都是导致人才短缺的重要原因。人才是一个新兴行业发展的重要基石，政府对教育培训政策工具的运用有待进一步加强。

在需求型政策工具应用方面，重市场营销，轻政府购买。需求型政策工具整体上呈现出严重缺乏的状况，整体应用仅占16.86%，其市场营销和人才引进较多，但也仅分别为8.63%和5.09%。海南乡村民宿的社会需求是其主要需求源，政府公共需求是补充需求，只有将市场营销和人才引进政策工具充分应用，才能推动海南乡村民宿的规模性发展。海南乡村民宿政策工具中的社会需求鼓励和政府购买使用严重不足，仅为1.96%和1.18%。只有真正把握海南乡村民宿的主要需求和补充需求，厘清两者关系，才能从需求端推动海南乡村民宿的发展。同时，这一现象也向我们表明海南乡村民宿的发展具有较大的空间和潜力。

在环境型政策工具应用方面，重政策性措施，轻发展目标规划。政策性措施占比最高，为12.94%。政策性措施是引导社会力量参与民宿行业建设的主要手段，社会力量对于民宿行业来说，是行业发展的主要力量和保障。旅游资源开发、规范性管制和合作交流分别占8.63%、8.24%和6.67%，说明政府可以通过旅游资源开发、规范性管制和合作交流为乡村民宿发展提供一个公平有序的市场环境。金融税收和发展目标规划占比较低，分别为3.92%和1.96%。海南乡村民宿虽然是一个以社会力量为主的行业，但政府合理有效的规划对其发展具有引导作用，运用好金融税收工具也是缓解民宿行业起步阶段资金短缺问题的重要手段。海南乡村民宿目前处于萌芽阶段，充分运用好财政资金，不仅对海南乡村民宿的发展有着重要作用，对海南乡村振兴战略的实施也有着重要的补充作用。但在政府的政策文件中，特别是国家级文件中，金融税收政策工具较少被提及，这同样是亟待解决的问题。

(二)政策目标维度纵向分析

在基本政策工具维度分析基础上，为使海南乡村民宿政策工具实施效果的分析结果更加全面，本研究引入海南乡村民宿政策目标维度进行分析，从民宿产业体系、民宿经营体系和民宿文化创新三个方面出发，分析10个研究样本中的政策工具，分析有待强化的政策工具。

由表4可知，在海南乡村民宿3个目标维度政策工具中，排在首位的是民宿产业体系，占总量的44.31%。政策工具搭配以供给型和环境型政策工具为主，表明目前产业政策的首要目标是构建完善的民宿产业体系。排在第二位的是民宿经营体系，占总量的30.98%，政策工具选择搭配较为恰当，对经营体系的建设具有引导性的帮助。排在末位的是民宿文化创新，占比最低，为24.71%。从海南民宿发展的实际状况来看，目前缺乏文创产品，同质化现象突出，这在一定程度上印证了政策工具的使用现状。文化创新是乡村民宿健康成长的关键，必须加强民宿文化创新政策工具的使用，促进乡村文化进步，为乡村民宿旅游发展提质增效。

表4 政策目标维度纵向分析表

(三)政策维度相互关系分析

在对政策文件进行二维划分、独立分析的基础上，本文统计了各类政策工具与政策目标的匹配程度，结果表明，政策工具与政策目标的相互关系存在三个特征。第一，供给型政策工具和环境型政策工具在民宿产业体系和民宿经营体系中均发挥着主导作用。在民宿产业体系中，供给型政策工具和环境型政策工具的使用频数相同，均为49，在民宿经营体系中两者的使用频数也相同，均为30，并远远超过需求型政策工具，说明现阶段海南乡村民宿的产业体系和经营体系构建以供给型政策工具和环境型政策工具为主。第二，需求型工具与民宿经营体系关系最为密切。分析需求型政策工具的分布可以发现其更多地作用于民宿经营体系。在民宿经营体系中，需求型政策工具使用频次超过该政策工具使用总频次的40%。第三，在民宿文化创新中，环境型政策工具的使用频次最多，为29，占比接近50%，表明民宿文化创新更多地依靠环境型政策工具。

四、海南乡村民宿政策的提升路径

总体来看，海南省政府出台的促进乡村民宿发展的政策以刺激乡村民宿数量扩张为主，这在民宿产业发展初期较为合适。目前海南全省共有民宿556家，其中乡村民宿145家，占总量的26%，主要集中于三亚、海口和东部的黄金旅游线路上，呈集群化发展态势(15)《海南：“民房”变“客房”助力美丽乡村建设》(2019年8月7日)，https：∥www.163.com/dy/article/ELVL7BC705389G2N.html。。全省民宿产业的蓬勃兴起也促进了人才、资本等要素回流农村，在乡村振兴、创业就业、富民增收上的带动效应日益凸显。这表明经过近三年的发展，海南民宿已形成一定规模，应进一步调整相关政策，引导乡村民宿从数量扩张阶段走向质量提升阶段。

(一)优化政策工具结构

本研究所采用的政策工具结构包括两个层面：一是供给型、需求型和环境型之间的宏观结构；二是供给型、需求型和环境型内部的微观结构。在宏观结构上，在优化海南乡村民宿环境端的同时，政策工具的使用要从供给端和需求端双向共同发力，避免海南乡村民宿政策工具使用中的“一条腿走路”窘境。在微观层面上，各项政策也要不断调整。例如在环境型政策工具中，税收政策一直存在法律困境，结合海南乡村民宿发展实际探索具有自贸港特色的税收政策就是一种政策创新。

(二)补齐政策工具短板

本研究发现，在供给型、需求型和环境型三类政策工具使用中均存在若干被忽视的方面，需要进一步补齐短板：一是在环境型政策工具中，要加强对发展目标规划和金融税收政策工具的使用，采取一系列如把民宿作为乡村振兴、文旅融合发展等规划的重要内容，明确好民宿产业在全省经济发展中的总体定位，优化民宿产业的空间布局，加大财政支持力度，设立民宿产业发展专项资金等一系列措施；二是在供给型政策工具中，要加强对相关资金投入和市场差异化政策工具的使用，探索具有自贸港特色的民宿产业发展模式，设立产业发展引导基金，鼓励国有资本、社会资本和境外资本进入民宿产业，并依托地方特色，发展一批具有区域文化特色的民宿品牌；三是在需求型政策工具中，要加强对政府购买和社会需求鼓励政策工具的使用，强化品牌营销推介，鼓励全民民宿消费，形成浓厚的民宿消费市场氛围。

(三)逐步强调市场化工具的运用

目前，海南各市县制定的民宿经济促进政策主要以财政补助、奖励为主，基本上没有股权投资、合同外包等市场化手段。在乡村民宿发展之初，注重发挥财政投入的作用，能够刺激其快速发展，但财政奖补的负面作用会逐渐显现。例如部分民宿经营者出于套取政府奖补的目的，不注重对民宿的经营管理。随着乡村民宿的发展，要更多地采用市场化工具，强调市场在民宿经济运行中的主导地位。

此外，目前在民宿规划设计、人员组织培训、民宿品牌化经营、特色化发展、行业规范化管理、民宿服务品质提升等方面也缺少有效的政策支持，需要进一步调整政策工具，科学解决上述问题，才能以海南自由贸易港建设为契机，依托海南独特的地域文化和传统民宿，打造具有国际知名度的海南乡村民宿品牌，使民宿成为美丽海南靓丽的文化名片。