中国推进“冰上丝绸之路”建设的法律风险及应对建议

王晨光

“冰上丝绸之路”建设以北极航道开发利用为依托，是“一带一路”倡议的重要组成部分，也是新时期中国参与北极治理的重大战略举措。但中国并非北极国家(1)北极国家，指在北极圈内拥有领土的俄罗斯、加拿大、美国、挪威、丹麦、冰岛、芬兰和瑞典8国。，在北极事务上处于先天劣势，因而在推进“冰上丝绸之路”建设过程中必须充分考虑北极的法律环境，并将相关法律机制作为重要手段。一般来讲，北极指北极圈(北纬66°34′)以北陆海兼备的地区，总面积2100万平方公里。除北冰洋中部公海外，北极大部分地区属于北极8国的领土、专属经济区、大陆架等，法律性质复杂且存在冲突，无法形成类似于《南极条约》的整体性法律机制。因此，北极治理主要依靠散布在全球、区域、多(双)边和北极国家国内等不同层面，涉及气候、环保、科研、航行等多个领域的法律机制予以规范，呈现明显的“碎片化”特征，(2)孙凯：《机制变迁、多层治理与北极治理的未来》，《外交评论》2017年第3期。这给中国推进“冰上丝绸之路”建设带来一些风险和挑战。对此，文章将在梳理北极地区法律机制现状与问题的基础上，分析中国推进“冰上丝绸之路”建设面临的法律风险，进而提出相关政策建议。

一、 北极地区法律机制的现状与问题

20世纪80年代末90年代初，随着苏联解体、冷战结束，北极逐渐由美苏两大阵营对峙的竞技场变成了国际合作的示范区，北极治理也成为全球治理的新兴议题。2007年北冰洋底“插旗事件”(3)2007年8月，俄罗斯科考队在进行北冰洋大陆架地质调查时，将一面钛合金国旗插到了北极点附近4200多米深的北冰洋底。俄罗斯此举表面上看是科考活动，实际有在争议地区宣示主权的意思，故招致其他北极国家的反对并引发国际社会的关注。后，北极地区的战略价值引起世人关注，北极治理从传统的科研、环保等议题迅速扩展至油气开发、航道利用等领域，北极步入“开发时代”并迎来了地缘政治回潮。在此背景下，相关行为主体为弥补北极治理赤字纷纷建章立制，(4)章成、顾兴斌：《论北极治理的制度构建、现实路径与中国参与》，《南昌大学学报(人文社会科学版)》2019年第5期。致使北极法律机制的“碎片化”特征愈发凸显，呈现模糊性、排他性、冲突性和软弱性等几方面问题。

首先，《联合国海洋法公约》等全球性法律机制的模糊性。1982年制定的《联合国海洋法公约》素有“海洋宪章”之称，适用于以北冰洋为主的北极地区，并对北极事务主要涉及的领海、专属经济区、大陆架、外大陆架等概念及环保、航行、科考等议题作了基础性规定。其中，公约第234条是专门针对冰封区域的条款(5)该条款全文为：沿海国有权制定和执行非歧视性的法律和规章，以防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染，这种区域内的特别严寒气候和一年中大部分时候冰封的情形对航行造成障碍或特别危险，而且海洋环境污染可能对生态平衡造成重大的损害或无可挽救的扰乱。这种法律和规章应适当顾及航行和以现有最可靠的科学证据为基础对海洋环境的保护和保全。，该条款属于“海洋环境的保护和保全”部分，为保护北极海洋环境特别是防治船舶造成的污染提供了法律依据。(6)刘惠荣、李静：《论〈合国海洋法公约〉第234条在北极海洋环境保护中的适用》,《中国海洋大学学报(社会科学版)》2010年第4期。但公约第234条在很大程度上是大国博弈的产物，内容比较模糊和笼统，这使条款的执行效力大打折扣，也引发了不同国家在解释和使用方面的争议。目前，争议主要集中在两个方面。其一，“冰封区域”的适用范围存在争议。该条款未对“冰封区域”进行明确界定，从文本看，仅能得知是在沿岸国“专属经济区范围内”且具备两大特点：一是在该“区域内的特别严寒气候和一年中大部分时候冰封的情形对航行造成障碍或特别危险”，二是“海洋环境污染可能对生态平衡造成重大损失或无可挽救的扰乱”。但该区域是仅限于专属经济区还是包含领海？“一年中大部分时候”是否区分结冰期和无冰期？何为“重大损失或无可挽救的扰乱”？各国对此理解不尽相同，往往从自身利益出发进行解释。其二，沿海国据此享有的权利及所受限制尚不明确。该条款对沿海国制定和执行法律和规章的权力进行了一定限制，即“非歧视性”，主要包括以“防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染”为目的，“适当顾及航行和以现有最可靠的科学证据为基础对海洋环境的保护和保全”。各国对此理解差异也较大，如法规内容是否仅限于海上环境保护而不包括船舶航行安全？“适当顾及航行”是否意味着不得侵害其他国家的正当通行权？“现有可靠的科学证据”该如何把握？等等。另外，不仅是《联合国海洋法公约》，其他与北极事务相关的全球性框架公约，如《联合国气候变化框架条约》《联合国生物多样性公约》《里约环境与发展宣言》等也存在类似的问题。

其次，北极理事会等北极区域性法律机制的排他性。鉴于北极国家在北极事务上的天然优势，北极区域性法律机制基本都由北极国家建立并主导，如挪威发起的“北极前沿”大会、俄罗斯发起的“北极—对话区域”国际北极论坛、冰岛发起的北极圈论坛等。在北极区域性法律机制中，最具代表性也最为重要的当属北极8国在1996年建立的北极理事会，其前身为8国在1991年签署的首个涵盖整个北极地区的多边合作协定——《北极环境保护战略》。不过，北极理事会并非国际组织，只是一个政府间高层论坛，由成员、永久参与者和观察员共同组成。成员仅限于北极8国，享有对理事会框架下所有问题的决定权。永久参与者为因纽特人北极圈理事会、萨米理事会等6个北极原住民组织(7)除上述两个北极原住民组织外，剩下4个为北极阿萨巴斯卡议会 、阿留申国际协会、哥威迅国际理事会和俄罗斯北方原住民协会。参见北极理事会官网，http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/permanent-participants。，他们有权参与理事会所有活动和讨论，理事会的决议也应事先向他们征询意见，但不享有投票权。观察员向所有有助于理事会的域外国家、政府间组织及非政府组织开放，但需提交申请并得到北极8国的一致同意，(8)Arctic Council,“Declaration on the establishment of the Arctic Council”,September 19,1996,https://oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/85.且只能列席会议并在遵守相关规则的前提下参与讨论和提出建议，截至2020年共有38个(9)关于38个正式观察员，参见北极理事会官网，https://arctic-council.org/en/about/observers/.。为强化这种“等级差序结构”，北极理事会在2011年5月的部长会议上发布了高官报告，规定观察员申请者必须承认北极国家在北极地区的主权、主权权利和管辖权，并明确观察员的首要职责是通过参与理事会特别是工作小组的项目并为其提供协助。(10)“Framework for Strengthening the Arctic Council”,Annexes 1 to Senior Arctic Officials (SAO) Report to Ministers,Nuuk,Greenland,May 2011.可见，在北极战略价值逐渐凸显、域外国家参与热情高涨的背景下，北极8国抓住域外国家希望构建北极身份的迫切心理，凭借自己在北极理事会中的优势地位，一方面提高观察员的准入门槛，限制他们的权利并要求承担更多义务，另一方面强化北极区域意识，建立“北极是北极国家的北极”的规则和话语，使北极理事会成为其实行北极“域内自理化”的得力工具。(11)王晨光：《领导权力、服务能力与结构设计——北极理事会的制度竞争力分析》，《战略决策研究》2020年第1期。

再次，国际法与北极国家国内法及各国法律法规之间的冲突性。北极国家为维护本国利益，往往根据本国国情制定相关法律法规。其内容与国际法时常出现不一致，各国在一些问题上也争议不断。以北极航行为例，俄罗斯于1991年制定了《北方海航道海路航行规则》及其他配套文件(12)其他配套文件主要为俄罗斯在1996年出台的《北方海航道航行指南》《北方海航道破冰船领航和引航员引航规章》《北方海航道航行船舶设计、装备和必需品要求》。，将北方海航道认定为内水和国家交通干线，建立了以强制性破冰领航为核心的航行管理规则(13)相关规则主要表现在：第一，通行船舶应提前将航行计划告知北方海航道管理局，提交引航请求，并提供能够支付破冰协助费用和海洋环境污染造成民事责任损害的财务证明；第二，通行船舶自身须达到规定的抗冰等级，船壳、机件、废水处理设备等也要满足特殊要求；第三，船舶在通行四大海峡时必须接受强制性破冰船领航，航行于其他海域时，管理局也会指定航空、传统、破冰船等任意一种类型的领航；第四，管理局全程管控和引导船舶的航行，通行船舶必须遵循指定海道，并按照固定费率对强制领航服务收取高额费用；第五，管理局可在有安全风险和污染风险时对船舶进行检查，并有权在该规则被违反时采取强制措施使船舶离开北方海航道，等等。参见1991年《北方海航道海路航行规则》第3、5、7、8、9等条款。。很多国家对此十分不满，认为俄方的管控超出了《联合国海洋法公约》的收费范围和赋予沿海国在领海的保护权，对专属经济区管辖权的突破则更为严重。2013年，俄罗斯对北方海航道航行规则予以修订，简化或优化了申请程序、许可标准、强制程度、收费标准等，但仍将其视为内水并严密管控。与俄罗斯类似，加拿大为管控西北航道，早在1970年便出台了《防止北极水域污染法》，在其主张的北极水域内划定航行安全控制区，对通行控制区的船舶实行“通常只能由船旗国决定的管理措施”(14)Willy ?streng,Karl Magnus Eger,Brit Fl?istad,et al.,Shipping in Arctic Waters: A Comparison of the Northeast,Northwest and Trans Polar Passages,Springer-Verlag Berlin Heidelberg,2013,p.265.。2010年，加拿大进一步出台了《北方船舶交通服务区法规》，建立了针对通行其北极水域船舶的强制报告制度(15)该法案规定，船舶在通行交通服务区之前必须取得通关，管理机关有权要求船舶提供航行信息报告并保持密切的监控，船舶必须与海上通讯和交通服务官员持续保持通讯并按要求提供航行报告。参见Canada Shipping Act, Article 126.，国际社会普遍认为此举损害了《联合国海洋法公约》规定的领海无害通过权与专属经济区航行自由权。需要注意的是，加拿大与美国、欧盟等在西北航道法律地位上本来就争议不断。加拿大坚持以历史性所有权为依据主张北极群岛水域为其内水，并声明过境通行制度不适用于这些水域；(16)Donat Pharand,“The Arctic Waters and the Northwest Passage: A Final Revisit,”Ocean Development and International Law,Vol.38,2007,p.11.美国、欧盟等则对加所划的北极水域直线基线表示抗议，它们主张西北航道是用于国际通行的海峡，外国船舶享有过境通行权。

最后，国际法存在固有的且难以克服的软弱性。国际法是国家之间制定和实施的法律，而非国家之上的法律，虽然具有一定法律约束力，但与国内法差异巨大。在国际法中，还存在相对于国际条约和国际习惯等“硬法”而言的“软法”，即不具有法律约束力但能产生一定法律效果的国际文件，如国际组织、多边会议通过的各种决议、宣言、声明、指南、标准、守则等。(17)万霞：《试析软法在国际法中的勃兴》，《外交评论》，2011年第5期。“软法”虽然基于灵活性、适应性等优势而在北极治理实践中发挥着重要作用，但随着北极局势快速变化，已无法很好地满足北极治理的需求。还是以北极航行为例，2002年，国际海事组织海上安全委员会与海洋环境委员会联合发布《北极冰覆盖水域船舶操作指南》(18)IMO doc.MSC/Circ.1056 and MEPC/Circ.399, Guidelines for Ships Operating In Arctic Ice-Covered Waters (2002).，就统一治理北极水域进行了初步探索。随后，国际海事组织开始制定统一适用于极地水域的航行规范，2009年以大会决议的形式通过了《极地水域船舶操作指南》(19)IMO Resolution A.1024(26),Guidelines for Ships Operating in Polar Waters (2009).。但这两份指南仅有指导意义，没有足够的约束力，实施效果不佳，因此2009年国际海事组织海上安全委员会第86次会议提议商讨制定强制性规则。2014年11月，经过5年多的探讨论证，国际海事组织通过了具有强制效力的《极地水域船舶航行国际准则》(20)MEPC 68/21/Add.1 Annex 10,International Code for Ships Operating in Polar Waters (2014).(以下简称《极地规则》)并在2017年1月1日正式生效，涵盖极地航行船舶的设计、建造、装备、培训、操作、环保等内容。但任何国际规则的有效实施都离不开缔约国的配合，《极地规则》也不例外，需要船旗国、沿海国、港口国等予以必要支持。具体而言，船旗国应承担主要的履约职责；沿海国需防止国内法规与《极地规则》相冲突，提供适当的监督与航行辅助；港口国需与东京备忘录和巴黎备忘录成员国合作对北极航行船舶实施监控，并对未纳入《极地规则》规范的船舶进行相应监督等。(21)白佳玉、李俊瑶：《北极航行治理新规则：形成、发展与未来实践》，《上海交通大学学报(社会科学版)》2015年第6期。当前，在各国围绕北极问题博弈加剧的背景下，《极地规则》的强制效力还有待进一步观察和检验。

二、 中国推进“冰上丝绸之路”建设面临的法律风险

中国自20世纪80年代恢复极地科考事业以来，围绕北极事务开展了积极的政策实践，逐渐构建起了北极事务重要利益攸关方的身份。2017年，中俄两国领导人提出共建“冰上丝绸之路”，进一步为中国参与北极治理提供了具体抓手。但中国毕竟是北极事务的“外来者”和“后来者”，参与合法性及参与渠道很大程度上来源于对相关法律机制的加入、遵守、贡献等。(22)王晨光：《对中国参与北极事务的再思考——基于一个新的分析框架》，《亚太安全与海洋研究》2017年第2期。面对“碎片化”的北极法律机制及其呈现的模糊性、排他性、冲突性和软弱性等问题，中国在推进“冰上丝绸之路”建设过程中面临着不少法律风险与挑战。

第一， 北极权利难以有效保障。受全球气候变化和经济全球化的双重影响，北极地区的战略价值日益显现，中国在北极的科研、环境、经济等利益也逐渐明确。同时，作为《联合国海洋法公约》《斯瓦尔巴德条约》(23)《斯瓦尔巴德条约》是当前北极地区唯一具有足够国际色彩的政府间条约，主要用于确定斯瓦尔巴德群岛的主权归属问题。1920年9月，挪威、美国、丹麦、法国、瑞典、意大利、荷兰、日本、英国及其海外殖民地等14国经过繁忙的穿梭外交，在巴黎签订了《斯匹次卑尔根群岛行政状态条约》，即后来的《斯瓦尔巴德条约》。条约承认挪威对斯瓦尔巴德群岛“具有充分和完全的主权”，该地区“永远不得为战争的目的所利用”。但各缔约国的公民可以自由进入，在遵守挪威法律的范围内从事正当的生产和商业活动。1925年，北洋军阀的段祺瑞政府代表中国加入《斯瓦尔巴德条约》。目前，该条约的缔约国共有42个。等条约的缔约国，中国享有维护和实现这些利益的合法权利。如根据《联合国海洋法公约》，中国在北冰洋公海享有科研、航行、飞越、捕鱼、铺设海底电缆和管道等权利，在国际海底区域享有资源勘探和开发等权利；按照《斯瓦尔巴德条约》，中国有权自由进出斯瓦尔巴德群岛及其附近海域，并在该区域内平等享有科研以及狩猎、捕鱼、采矿等生产和商业活动的权利。但鉴于北极法律机制存在的问题，中国很多北极权利无法得到充分保障，给“冰上丝绸之路”建设带来不少隐患。就拿最基本的科考权利而言，2003年中国第二次北极考察依照俄罗斯的规定进行了许可申请，但俄方宣布突然不准中国科考船进入其专属经济区，迫使中方不得不改变计划行程。2012年中国第五次北极考察，在途经斯瓦尔巴德群岛北侧的附近海域时，挪威对中国科考船发出警告；在途经俄罗斯北方海航道时，被要求不能实施任何形式的作业或大洋调查，中方只能暂停所有科考活动。(24)张佳佳、王晨光：《中国北极科技外交论析》，《世界地理研究》2020年第1期。再就资源开发权利而言，2011年中国民企中坤集团计划在冰岛购地投资，在基本达成意向的情况下被冰岛内政部否决；2012年改为租地，冰岛政府又以信息不完善为由予以拒绝。2017年和2018年，在格陵兰自治政府基本同意的情况下，丹麦政府两次拒绝中国企业在格陵兰的投资项目，且没有给出明确解释。

第二， 北极身份不被完全认可。中国虽然在2013年5月被北极理事会接纳为正式观察员进而强化了北极事务利益攸关方的身份，但鉴于北极理事会的排他性，中国在其中享有的权利有限，只能“戴着镣铐起舞”。(25)郭培清、孙凯：《北极理事会的“努克标准”和中国的北极参与之路》，《世界经济与政治》2013年第12期。根据北极理事会2011年努克部长会议发布的高官报告和2013年基律纳部长会议发布的观察员手册，其对观察员的规定十分严苛。一是对观察员申请者设置了前提条件，如必须承认北极国家在北极地区的主权、主权权利和管辖权，必须有对北极原住民进行财政支持的意愿和能力，必须展示在北极的利益、兴趣和工作能力等，北极理事会将对申请者的资质进行严格审查。二是对观察员的参与程序、财政支持等作了特别规定，如观察员可经邀请列席理事会相关会议，观察理事会工作；经主席同意，可继成员国和永久参与者之后就会议议题发表口头或书面声明、提交相关文件及陈述意见，但在部长会议上只能提交书面声明；若无高官会议专门决定，观察员财政捐助不得超过北极8国各自的拨款数额等。三是规定观察员必须为北极理事会作出贡献，如积极参与工作组项目并提供科技、财政捐助，对北极原住民及其组织进行物资支持，通过北极8国或永久参与者对理事会工作提出建议等。四是观察员身份不是永久的，每两年要向北极理事会提交一次行动报告，阐述自己的北极活动及对理事会的贡献；每四年要明确提出对担任观察员的持久兴趣，并在下次部长会议上接受北极8国的评估。(26)参见“Role of Observer”,Senior Arctic Officials (SAO) Report to Ministers,Nuuk,Greenland,May 2011；“Arctic Council Observer Manual for Subsidiary Bodies”,Senior Arctic Officials (SAO) Report to Ministers,Kiruna,Sweden,May 15,2013．这些规定固化了中国在北极事务上“二等公民”的地位，在推进“冰上丝绸之路”建设中也势必处于被动。

第三， 北极活动缺乏法律规范。鉴于北极地区法律性质的复杂性及其法律机制的一系列问题，中国虽然越来越重视对北极事务的参与，但专门的北极立法活动较为滞后，使“冰上丝绸之路”建设缺乏法律政策的规范和保障。具体来看，中国关于北极事务的专门性法律政策文件屈指可数，国内层面仅有国家海洋局2017年出台的《北极考察活动行政许可管理规定》、国务院新闻办2018年发布的《中国的北极政策》白皮书及交通部海事局2014年编写的《北极东北航道航行指南》。其中，后两个不能算是严格意义上的立法性文件，分别只是政策宣示和参考资料。国际层面，中国签署的多(双)边法律条约主要有《斯瓦尔巴德条约》《极地规则》《防止中北冰洋不管制公海渔业协定》以及与中冰关于北极合作的政府间框架协议等。中俄虽然多次将北极合作写入两国总理定期会晤公报并就共建“冰上丝绸之路”达成共识，但尚未就具体事务形成合作文件或合作机制。与北极立法活动相比，中国的南极立法活动要积极一些。国内层面，国家海洋局已先后出台了《南极考察活动行政许可管理规定》《南极考察活动环境影响评估管理规定》《南极活动环境保护管理规定》等，十三届全国人大常委会还将南极立法列入立法规划；国际层面，中国是《南极条约》协商国，《南极海洋生物资源养护公约》缔约国，并与阿根廷、新西兰、澳大利亚等国签署了政府间南极合作协议。

三、 中国推进“冰上丝绸之路”建设法律路径

综上可见，中国推进“冰上丝绸之路”建设面临着北极权利难以有效保障、北极身份不被完全认可、北极活动缺乏法律规范等风险挑战，积极性、主动性无法充分展现。但正所谓“法者，天下之准绳也”，随着当代国际法的发展进步，全球、区域、多(双)边及国内等层面的法律机制为中国参与北极治理确立了目标原则、营造了良好氛围、提供了有效途径。因此，中国在推进“冰上丝绸之路”建设过程中，不仅要善于谋势，还应善于造势，实现资源利用最大化并积极寻求主动权。

第一，努力完善全球性法律机制。全球性法律机制为北极治理提供了基本原则和规范，也为中国参与北极治理、推进“冰上丝绸之路”建设搭建了重要平台。作为北极域外国家，中国在北极问题上具有无法弥补的先天劣势，在北极地区的大部分活动都源于全球性法律机制，如根据《联合国海洋法公约》和平开发利用北极航道，基于《斯瓦尔巴德条约》在斯瓦尔巴德群岛建立了黄河科考站，作为国际海事组织A类理事国(27)国际海事组织理事会每两年选举一次，共选出40名成员，分为A、B、C三类。其中A类理事为10个国际航运大国，B类理事为其他10个国际海运贸易大国，C类理事国是另外20个区域性航运大国。中国自1989年起，连续16次连任A类理事国。全程参与《极地规则》的制定过程等。因此，中国应遵循“国际合作”“诚实信用”等基本国际法原则，维护联合国及其附属机构、《联合国海洋法公约》等的权威性，不断增强在国际海事组织、联合国气候变化专门委员会、国际粮农组织等国际机制中的话语权，保障并扩大中国在北极相关事务上的合法权利。同时也应注意到，全球性框架公约为满足各方利益诉求，往往会故意留下一些模糊和空白地带，如《联合国海洋法公约》在扩大沿海国管辖权和缩小公海自由时就留有余地，因而产生了剩余权利问题。(28)周忠海：《论海洋法中的剩余权利》，《政法论坛》2004年第5期。中国在推进“冰上丝绸之路”建设过程中，需发挥负责任大国作用，依据“人类共同继承财产”“不得损害他国环境”等习惯国际法，通过具有法律确念的国家间合作实践赋予剩余权利清晰的内涵，为新规则制定发出应有的声音。

第二，充分参与区域性法律机制。以北极理事会为代表的区域性法律机制虽然具有一定排他性，但其与北极关系更为直接，是中国构建和强化北极事务重要利益攸关方身份的必经之路。而随着北极治理逐渐嵌入全球治理的范围和进程，北极理事会也在近年来的改革中表现出全球性倾向，如2013年和2017年两次大幅接纳正式观察员(29)2013年，北极理事会基律纳部长会议接纳中国、日本、韩国、意大利、印度和新加坡为正式观察员；2017年，费尔班克斯部长会议接纳瑞士、世界气象组织、西北欧理事会、海洋环境保护组织、国家地理学会、奥斯陆—巴黎委员会和国际海洋探测理事会为正式观察员，欢迎域外国家的科研人员参加理事会6个工作组及特别任务组(30)北极理事会6个工作组为北极监测与评估(AMAP)、北极海洋环境保护(PAME)、突发事件预防、准备和响应 (EPPR)、北极动植物保护(CAFF)、可持续发展工作组(SDWG)、消除北极污染行动计划(ACAP)，另外还会根据工作需要设立若干特别任务组。的工作，具备“造法”功能以来出台的《北极海洋油污预防与应对合作协议》《北极海空搜救合作协定》《加强北极科学合作国际协定》等三份法律文件赋予非缔约方即北极域外国家创设第三国权利的意思表示等。(31)白佳玉：《中国参与北极事务的国际法战略》，《政法论坛》2017年第6期。因此，中国应正视北极理事会在北极治理当中的地位和作用，积极派员出席相关会议，提升在工作组中的贡献率，增强自身的能见度和话语权。同时，关注北极理事会的发展改革趋势，扩大与北极原住民组织及其他观察员的共同关切，推动其向更加公正、合理的方向发展。另外，相较于北极理事会，新近成立的北极圈论坛、北极前沿论坛等政治色彩较淡，包容性、开放性更高。中国政府应积极利用这些平台阐释北极政策立场，增进与域内外各方的互信合共识，为参与北极事务及推进“冰上丝绸之路”建设营造良好的国际舆论氛围。

第三，不断创新多(双)边法律机制。中国参与北极治理及推进“冰上丝绸之路”建设离不开与北极域内外国家的互动，很多具体项目更是需要多(双)边法律机制予以规范和保障。目前，中国已在北极问题上促成一系列多(双)边合作机制，如2012年中冰签署关于北极合作的政府间框架协议，2013年中国与北欧五国的10家科研机构成立中国—北欧北极研究中心，2016年中日韩启动北极事务高级别对话，2017年美、俄、加、丹、挪、冰、中、日、韩及欧盟10方政府代表就《防止中北冰洋不管制公海渔业协定》达成一致等。中国推进“冰上丝绸之路”建设应以这些多(双)边机制为基础，促进各方共商共建共享。具体来看，应激发中国—北欧北极研究中心的协同创新能力，并以中欧构建“蓝色伙伴关系”为契机，在经济开发领域协商制定符合双方利益的投资审查协定、项目透明度标准等。中俄交通部门应尽快签署《中俄极地水域海事合作谅解备忘录》，进而设立“冰上丝绸之路”建设协调委员会，确保相关工作顺利推进。中日韩北极事务高级别对话应适时丰富内容、提升级别，扩大日韩对“冰上丝绸之路”的支持和参与。另外，在中美、中加关系持续走低的背景下，双方或三方可考虑在北极科研、环境等低政治领域建立合作机制，维持对话势头，扩大交流渠道。

第四，积极推进国内北极立法活动。如果说全球性、区域性和多(双)边性法律机制为中国参与北极事务、推进“冰上丝绸之路”建设搭建了框架，那么国内层面的立法活动就是支撑这一框架的“地基”，并为日后修正框架奠定了基础。从定位上看，中国参与北极治理及推进“冰上丝绸之路”建设属于国家管辖范围外的海洋利益，但中国尚未出台“海洋基本法”，也未形成明确的“海外利益保护法”，目前规范国家管辖范围外海洋活动的法律文件，仅有2016年通过的《深海海底区域资源勘探开发法》和2019年底外交部发布的《关于对赴外国管辖海域开展科学研究进一步加强管理的通知》。今后一个时期，中国应将北极立法置于国家整体海洋事业及海洋权益维护工作中进行考量，并通过《海洋基本法》予以强化。同时，随着“一带一路”建设快速推进及中国企业日益走向世界，关于海外利益保护的立法工作也需尽快提上日程。另外，2015年通过的新《国家安全法》首次将包括极地在内的战略新疆域纳入其中，并规定“增强安全进出、科学考察、开发利用的能力，加强国际合作”(32)《中华人民共和国新版国家安全法》第32条。。中国应以该原则性规定为基准，细化参与北极治理及推进“冰上丝绸之路”建设具体事项的规章制度，更好地维护在北极地区的各项安全利益。

四、结语

当前，北极法律机制的“碎片化”状态及其呈现的模糊性、排他性、冲突性和软弱性等问题，使中国在推进“冰上丝绸之路”建设过程中面临着北极权利难以有效保障、北极身份不被完全认可、北极活动缺乏法律规范等风险挑战。不过，这些法律机制也从全球、区域、多(双)边及国内等层面，环保、科研、航行、资源开发等领域，为中国推进“冰上丝绸之路”建设提供了相应渠道和具体抓手。“冰上丝绸之路”是“一带一路”倡议的重要组成部分，也是当前中国参与北极治理的重大战略举措。中国应以“人类命运共同体”理念为指引，坚持“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”的丝路精神及参与北极事务的“尊重、合作、共赢、可持续”原则，在积极参与、严格遵守既有法律机制的基础上，通过与其他行为体平等协商、充分合作弥补其中的不足之处，并适时创建新机制、提出新理念、采取新措施，推动构建“北极命运共同体”。