国际灾害治理法对疫情防控的启示——基于人权的视角

唐颖侠

灾害与人权的关系日益受到关注，然而无论是既有国际人权法规范还是国际灾害治理法，都没有成熟的解决之道。近年来基于人权的方法适用于国际灾害治理中，从理论层面的探索逐渐发展为国际人权判例和软法规范，为应对灾害对人权的负面影响提供了一条可行的路径。在新冠肺炎在全球蔓延的背景下，深入分析国际法中基于人权的灾害治理方法，以期对于疫情防控中的人权保障带来些许启示。

一、灾害对人权的负面影响

灾害(1)灾害指由于危险事件与暴露条件、脆弱性和能力相互作用，从而严重破坏任何规模的社区或社会运作，导致下列一种或多种后果：人员、物质、经济和环境损失和影响。联合国减灾办事处(United Nations Office for Disaster Risk Reduction)：https://www.unisdr.org/we/inform/terminology，最后访问日期2020年11月20日。本文所指灾害是自然灾害的简称，与事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件并列为突发公共事件。会造成巨大的人类痛苦和财产损失。近年来，随着气候变化的影响日益加深，极端天气和气候灾害的发生更加频繁和剧烈。全球近12年来(2008—2019年间)共发生灾害8356次，因灾害导致的流离失所者人数达287，966，000人，其中2010年高达4235万人。(2)国内流离失所者数据库：https://www.internal-displacement.org/database/displacement-data，最后访问日期2020年11月20日。仅2018年一年，国际灾害数据库就记录了315次灾害事件，造成11804人死亡，6850多万人受灾，经济损失达13170亿美元。(3)国际灾害数据库网站：www.cred.be，最后访问日期为2020年11月20日。2019年紧急事件数据库(4)1988年，灾害流行病学研究中心(CRED)建立了紧急事件数据库(EM-DAT)。EM-DAT是在世界卫生组织(WHO)和比利时政府的初步支持下创建的。(EM-DAT)报告了至少396起自然灾害，造成11755人死亡，9500万人受到影响，损失近1300亿美元。在地区层面，亚洲是最容易受灾害影响的地区，在全球灾害事件中占据40%的比例，死亡人数占全球总死亡人数的45%，受灾人数占到了全球总受灾人数的74%。(5)国际灾害数据库网站：https://www.emdat.be，最后访问日期是2020年11月20日。尽管几十年来防灾和减灾机制不断改进，但各国在灾害管理方面仍面临许多挑战，这一现象可能会随着气候变化的影响而更加恶化。

灾害会对人权产生广泛而系统的负面影响。这种负面影响既包括灾害本身对于人权的侵犯，也包括国家所采取的应对灾害的各种措施对人权造成的损害。自然灾害对人权的负面影响往往不是通过有目的的政策造成的，如果国家和国际行为体在备灾、救济和恢复的各个阶段都考虑到相关的人权保障，这些挑战就可能得以减轻甚至避免。

首先，在生命权和健康权方面，灾害威胁和破坏人的生命安全，构成对生命权的直接侵犯，健康权也深受灾害的威胁和挑战。灾害发生后，由于缺乏卫生条件和洁净的水，极易引发传染病蔓延以及营养不良，疾病风险大大增加，此时对健康权的保障尤为紧迫。尤其是已经患有疾病并需要定期治疗或住院治疗的人，可能会因灾害造成的医疗保健服务中断或获得服务的机会有限而受到更大的负面影响。依据国际人权法，受灾人员有权获得最高标准的健康权利(6)参见《经济、社会、文化权利国际公约》第12条、《消除对妇女一切形式歧视公约》第2条、《儿童权利公约》第24条、《消除一切形式种族歧视公约》第5条、《残疾人权利公约》第25条、《国内流离失所者指导原则》第18-19条。联合国公约与宣言检索系统：https://www.un.org/zh/documents/treaty/bytopic/humanrights.shtml，最后访问日期是2020年6月30日。，包括精神健康和心理健康。如果把心理健康也纳入其中的话，灾害所带来的负面影响将更加深远。

其次，其他与灾害影响直接相关的人权包括适足生活水准的权利(7)参见《经济、社会、文化权利国际公约》第11条、《消除对妇女一切形式歧视公约》第14条、《儿童权利公约》第24条、《残疾人权利公约》第28条、《国内流离失所者指导原则》第7、18条。联合国公约与宣言检索系统：https://www.un.org/zh/documents/treaty/bytopic/humanrights.shtml，最后访问日期是2020年11月20日。，如食物权和水权。每当自然灾害摧毁农作物和农田、污染水源，造成粮食短缺、物资不足时，这些权利就会受到威胁。住房权也特别容易受到自然灾害的影响，而且在灾害发生的各个阶段都有不同程度的影响。在自然灾害的初期，房屋可能被洪水淹没或被地震、飓风等损毁。在灾害发生之后，由于居住条件不安全而被迫逃离家园。这些情况下，受灾人员的住房权都需要得到保障。依据经济及社会理事会在1998年通过的《国内流离失所者指导原则》第7、18条(8)联合国公约与宣言检索系统：https://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=E/CN.4/1998/53/Add.2，最后访问日期是2020年11月20日。，国家有义务确保向这些受灾者提供适当的住所，并确保在灾情延长的情况下住所适合长期居住。

再次，除了保护受灾人员获得食物、水、住所和保健的基本权利之外，人权原则还包括保护受灾人员的自由，并确保他们参与影响其利益的决策。在灾害期间，人身自由和安全的权利(9)参见《公民权利和政治权利公约》第9条、《残疾人权利公约》第14条、《消除一切形式种族歧视公约》第5条。联合国公约与宣言检索系统：https://www.un.org/zh/documents/treaty/bytopic/humanrights.shtml，最后访问日期是2020年11月20日。以及行动自由(10)参见《公民权利和政治权利公约》第12条、《残疾人权利公约》第18条、《消除一切形式种族歧视公约》第5条。联合国公约与宣言检索系统：https://www.un.org/zh/documents/treaty/bytopic/humanrights.shtml，最后访问日期是2020年11月20日。应得到尊重。家庭被视为应受保护的社会基本单位，因灾害而与家庭分离的成员应尽快团聚或采取特殊步骤确保儿童受保护。受教育权(11)参见《经济、社会、文化权利国际公约(ICESCR)》第10条。联合国公约与宣言检索系统：https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-2200-XXI.shtml，最后访问日期是2020年11月20日。也应在灾害期间得到保障。重返学校不仅对于儿童的持续性教育而且对于社会心理健康以及减少暴露在风险中是很重要的。言论和信息自由权(12)参见《公民权利和政治权利公约》第19条、《国内流离失所者指导原则》第18条。联合国公约与宣言检索系统：https://www.un.org/zh/documents/treaty/bytopic/humanrights.shtml，最后访问日期是2020年11月20日。以及政治参与权(13)参见《公民权利和政治权利公约》第25条、《国内流离失所者指导原则》第22条。联合国公约与宣言检索系统：https://www.un.org/zh/documents/treaty/bytopic/humanrights.shtml，最后访问日期是2020年11月20日。，也适用于与灾害有关的权利保障。这些权利要求各国提供有关正在发生的自然灾害以及应对措施的信息，以便人们能够知情并自由地做出决定。这包括参与影响受灾人员福利的决定以及灾后返回家园或重新安置的规划和管理的权利。

最后，在应对灾害采取的各项措施中，也可能带来人权的挑战。因此，平等与不受歧视的原则应贯穿于整个灾害治理的过程。在提供救灾援助时，不能因年龄、性别、残疾、宗教、族裔或社会地位而有所歧视，也不能基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身等方面对权利进行限制或克减。(14)参见《公民权利和政治权利公约》第4条。联合国公约与宣言检索系统：https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-2200-XXI-2.shtml，最后访问日期是2020年11月20日。人权原则不仅有助于确定受灾人员的需要，而且可以确保以适当、及时和公平的方式满足这些需要。

可能受到灾害影响的人权主要规定在联合国核心人权公约中。据此，各国有义务采取步骤，尽量减少灾害对人权的负面影响，这可能包括有义务请求和接受国际社会的援助(15)Hope Lewis, “Human Rights and Natural Disaster: The Indian Ocean Tsunami”, Human Rights, Vol.33, No.4, 2006, pp.12-16.。

二、为什么在灾害治理中纳入人权的视角

(一)灾害发生的社会根源为人权视角纳入灾害治理提供了理论基础

当我们透过灾害的自然原因探究影响灾害发生的社会、经济、文化制度根源时，发现正是这些社会性因素与自然力量绞合在一起，才导致甚至加剧了灾害对于人权的负面影响。将灾害仅视为自然现象无法解释受灾人员在同一灾害之中面临的不同的风险和不平等境遇。重新审视灾害根源的社会因素为人权视角纳入灾害治理提供了理论基础。

1.灾害的自然属性与社会属性

当灾害发生时，人们往往关注其自然属性。摧毁人类成就的自然力量被认为是引发灾难原因。因此，灾害是不能预见且无法采取预防措施避免其发生的意外事件，是一种不可抗力。如果把灾害仅仅界定在不可抗力的范畴内，尽管对人权造成了极大的损害，那么受灾人员也只能寻求人道主义援助，因此传统灾害法框架下国家对灾害的应对局限于灾后救济，而且救灾行为被视为对受害者的一种帮助和恩惠。因此，仅看到了灾害对人权的侵犯，不足以支持国家在灾害治理中应承担人权义务。然而，当我们的视角从孤立的灾害事件扩展开来，深入其背后的社会结构，就会发现自然力量不过是触发了灾害。

正如人类无法平等地获得资源和机会一样，人类也不会平等地暴露于危险之中。人们是否有足够的土地耕种、洁净的水源以及安全的住所，这些都取决于社会因素(包括经济和政治进程)。社会因素决定着谁将面临最大的危险。个人的风险防护能力、信息、财富和健康等特征往往与自然无关,而是由社会属性决定的。灾害风险从根本上取决于社会制度及其相关权力关系对不同社会群体的影响。面对灾害的脆弱性受制于社会制度和权力结构，根本上源于政治和经济制度，而不是自然力量。正是这些制度决定了人们在健康、收入、建筑安全、工作地点和家庭等方面的差异。(16)Ben Wisner et al., At Risk: Natural Hazards, People’s Vulnerability and Disasters, 2nd ed., London: Routledge, 2004, p.6.

灾害严重影响社会中的弱势群体，从而加剧了现有的不平等现象。因此，灾害的影响具有不公平性。当灾害发生时，贫困人口、失业者和居住在人口稠密的特大城市边缘地带的人受到的威胁最大。这些群体往往缺乏诸如保险或个人存款等保障机制，难以从灾害的影响中恢复过来。他们有限的基础资源和生活条件使其更容易遭遇疾病的传播以及生计和教育的中断，因此这些群体往往更强烈地并在更长时间内感受到灾害的影响(17)Brooke Havard, “Seeking Protection: Recognition of Environmentally Displaced Persons under International Human Rights Law”, Villanova Environmental Law Journal, 2007,Vol.18, Issue 1, p.65.。在自然灾害情况下，先前存在的脆弱性和歧视模式通常会加剧。在受灾人员中处于特别危险境地的是那些因灾害而被迫离开家园或惯常居住地的人，这些人因此成为境内流离失所者(IDPs)。

灾害是自然灾害和人类活动的复杂组合。这种认识加深了我们对灾害发生的根源的理解，即造成灾难的不仅是自然事件，也是不同于自然环境的社会、政治和经济制度的产物，而这些制度构成了社会中不同群体的生活。如果将自然灾害从社会因素中剥离出来，从而过于强调自然灾害本身，就会导致理解的狭隘。当然并不是说自然原因毫无意义，而是在评估灾害的原因时应当注意自然属性和社会属性之间的平衡，避免将自然过程视为灾害发生的唯一原因。对于灾害社会属性的关注为国际社会在灾害治理中纳入人权视角提供了理论基础。

2.脆弱性与赋权

脆弱性是指一个人或一个群体的特点及影响他们预测、应付、抵抗和从自然灾害影响中恢复的能力的情况。它涉及一系列因素，这些因素决定了一个人的生命、生计、财产和其他资产在自然界和社会中受到的危害程度。(18)Ben Wisner et al., At Risk: Natural Hazards, People’s Vulnerability and Disasters, 2nd ed., London: Routledge, 2004, p.11.自然现象本身不一定会导致自然灾害。风险=危害×脆弱性(Risk = Hazard x Vulnerability)。(19)United Nations Inter-Agency Secretariat of the International Strategy for Disaster Reduction, Living with Risk: A Global Review of Disaster Reduction Initiatives, Volume I, Geneva : United Nations Publication, 2004, p.62.发生在既没有人口也没有经济、社会和环境资产的地方的洪水不一定会导致灾难，通过共同努力减少灾害风险，可以避免或减少脆弱性。(20)John Twigg, “Disaster Risk Reduction: Mitigation and Preparedness in Development and Emergency Programming”, Good Practice Review, Number 9, London: Overseas Development Institute, March 2004, p16.

大量文献表明，自然灾害对脆弱人群的影响最为严重。(21)Mariangela Bizzarri, “Protection of Vulnerable Groups in Natural and Man-Made Disasters”, in Andrea de Guttry, Marco Gestr, Gabriella Venturini eds., International Disaster Response Law , Hague: T.M.C.Asser Press , 2012, pp.381-414.因为在一个特定的社会中，那些经常遭受歧视和缺乏机会的人在发生自然灾害时也会经历类似的排斥模式。此外，由于这些人以前就被排斥在外，这些人很可能已经居住在危险地区或危险的住房内。(22)Ben Wisner,“Marginality and Vulnerability: Why the Homeless of Tokyo Don’t ‘count’ in Disaster Preparations”, Applied Geography ,1998,Vol.18, No.2, p.26.妇女、儿童、残疾人、老年人、土著社区和少数民族等弱势群体可能更严重地受到自然灾害的不利影响。影响脆弱性关键的变量包括社会阶层(包括财富差异)、职业、种姓、族裔、性别、残疾和健康状况、年龄和移民状况等。脆弱性代表着对于灾害的风险抵御能力和从灾害中恢复的能力较弱，与“脆弱”相对的是“安全”或者“能力”。此外，脆弱性还有时间上的维度。脆弱性可以通过对未来生计的损害来衡量，而不仅仅是灾害发生时的生命和财产损失。弱势群体也是那些在发生灾害后最难重建生计的群体，这反过来又使他们更容易受到灾后恢复过程的影响。

传统的救灾观念对于弱势群体的关注，往往强调其脆弱性和局限性，因此需要对其进行特殊的保护和照顾。这种观点往往将“社会弱势群体”视为“特殊需求群体”。该群体是被固化的而无法通过自身的努力而改变的，只能作为“受害者”被动地接受外来的帮助和照顾。基于人权的方法应对脆弱性是赋权(Empowerment)的过程，并将弱势群体视为能动的主体。被赋权者享有很大程度的自主权和独立性。而且赋权是一种参与的过程，是将决策的责任和资源控制权授予或转移到其手中。从广义上来说，赋权是选择和行动自由的扩展。它意味着增加对影响生活的资源和决策的权力和支配能力。当人们真正进行选择时，就能增加对其生活的支配能力。在灾害治理中纳入人权视角后，产生“脆弱性”的过程将被人们抵抗、避免和适应灾害的能力所抵消，并利用他们的能力来创造安全的环境，无论是在灾难发生之前还是在灾难发生后。

当我们将灾害发生根源中社会因素置于自然原因同等重要的考量时，脆弱性将灾害与人权联系在了一起。脆弱性不仅是个人的能力缺乏，而且是社会结构中的能力和机会。灾害治理也因此超越了人道主义援助的道德层面，增加了人权保障的维度。当灾难来临时，人权不应由此而受到忽视。各国政府也负有同样的保护人权的义务，但在灾难情势下，行使这项义务可能更为复杂。受灾人员面临各种人权挑战，如获得援助的机会不平等、在提供援助方面受到歧视、不安全的重新安置、财产归还和流离失所。这些挑战可能发生在灾害管理的不同阶段。因此，应将基于人权的方法纳入灾害管理的所有阶段，包括预防、紧急救济和反应、重建和恢复。基于人权的方法应该提供一种全面的方法，关注受灾人员的基本需要。

(二)既有国际法框架应对灾害中的人权保障存在不足

如果国际人权法或国际灾害治理法已提供了足够的规范以保障灾害中的人权，那么即使根据灾害中的社会因素，需要通过人权法的纳入并对弱势群体赋权，也只是一个法律适用的过程，而不需要探寻一条新的路径，强调在灾害治理中纳入基于人权的方法。然而，遗憾的是，无论是国际人权法还是国际灾害治理法都没能提供这样现成的法律规范。

1.国际人权法对于灾害治理的关注不足

首先，国际人权条约中直接适用于灾害治理的条款较少，只有两项有法律约束力的文书直接提到了灾害援助。《1990年非洲儿童权利和福利宪章》第23条(23)明尼苏达大学人权图书馆网站：http://hrlibrary.umn.edu/africa/afchild.htm，最后访问日期是2020年11月20日。和《2006年残疾人权利公约》第11条(24)联合国公约与宣言检索系统：https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-61-106.shtml，最后访问日期是2020年11月20日。，分别规定了缔约国在自然灾害、国内武装冲突、内战等危难情况下，采取一切适当措施，确保难民儿童、国内流离失所儿童和残疾人获得保护和安全。其他人权条约中鲜有直接涉及灾害治理的规定。

其次，国际人权条约机构发布的涉及自然灾害问题的一般性意见，涉及的权利种类和范围仍十分有限。从1991年经济社会文化权利委员会发布第4号一般性意见以来，约有10份一般性意见明确提及自然灾害问题，涉及到适足住房权、食物权、健康权、水权和社会保障权等。人权事务委员会也仅在第 29号一般性意见中，明确了国家在自然灾害中克减《1966年公民权利和政治权利国际公约》所规定的权利时必须满足的实质性要件和程序性要件。(25)廖艳：《论国际灾害应对法的人权转向》，《法学论坛》2018年第6期，第51页、第52页。

第三，人权理事会发布的有关灾害与人权的文件不具有法律拘束力。人权理事会不仅在特殊群体权利和具体权利议题中反复提及灾害情形，而且在普遍定期审议结果以及主席声明中对遭受重大自然灾害的国家的人权状况进行了评估和督促。如，第19/4号《在灾害背景下的适足生活水准权所含适足住房问题》的决议，第22/16号《在灾后和冲突后增进和保护人权》的决议、第 S-13/1号《人权理事会对 2010年1 月12日地震之后海地恢复过程的支持：从人权角度》的决议。(26)廖艳：《论国际灾害应对法的人权转向》，《法学论坛》2018年第6期，第51页、第52页。

2.传统国际灾害治理法中缺乏人权视角

迄今为止在国际法中并没有一项具有法律约束力的有关灾害治理的条约，在国际层面也没有一个集中统一的机构负责灾害治理，主要分散在联合国的各种机构，包括联合国减灾署、世界粮食计划署、世界卫生组织和人道主义事务协调厅等(27)联合国网站(United Nations), Humanitarian and Disaster Relief Assistance, http://www.un.org/en/globalissues/humanitarian/，最后访问日期2020年11月20日。，以及国际红十字和红新月联合会、政府间常设委员会和大量的非政府组织，由此形成了很多软法文件。

传统的灾害治理方法是建立在人道主义救援的基础上的，侧重于对灾害发生之后困境的救助。受灾人员被视为灾害中的受害者，被动地接受物资援助和精神抚慰。人道主义救援从本质上看是一种建立在同情和怜悯基础上的慈善救助。受灾人员的尊严和权利往往难以得到应有的尊重和保护，其需要也难以得到真正的满足。相反，基于人权的方法将受灾人员视为灾害中的权利享有者，不是单向度的接受慈善和恩惠，而是与国际人权法中的义务主体国家处于平等地位，主张自己的权利。国家作为义务主体应尊重、保护和实现受灾人员的权利。受灾人员享有权利的范围也不仅仅局限于灾害发生期间，而是延伸到灾害发生前的预防和减灾措施以及灾后恢复和重建的持久发展过程。因此，基于人权的灾害治理方法，超越了人道主义援助中权利义务不明的缺陷，明确了权利享有者(受灾人员)和义务承担者(国家)各自的行为边界。

3.国家层面的落实差别较大

人权的保障最终依赖于国家作为义务承担者的行动，通过立法、执法和司法层面落实国际人权条约中所承担的人权义务。2005年，在世界减灾大会上通过的《兵库行动框架》呼吁各国通过政策和立法的方法减少灾害风险，引发了各国对于灾害治理立法的关注。此后，大量相关立法得以通过。然而，在容易发生灾害的国家之间，灾害治理的法律框架存在相当大的差异。有学者认为，如果法律和政策采用基于人权的办法，个人对灾害的脆弱性可能会减少。(28)Karen da Costa, Paulina Pospieszna, “The Relationship between Human Rights and Disaster Risk Reduction Revisited: Bringing the Legal Perspective into the Discussion”, Journal of International Humanitarian Legal Studies, Vol.6, Issue 1, 2015, pp.64-86.目前各国有关灾害治理的国内法中明确包含人权标准和内容的立法比较少见，依据红十字与红新月国际联合会(IFRC)对于20个国家样本的比较研究，其中只有8个国家在灾害法中规定了人权的标准和原则，但也主要是宣示性的，内容较为空泛，并非具有强制执行力的法律权利和义务。(29)国际红十字与红新月联合会(IFRC), Law and Disaster Preparedness and Response: Multi-Country Synthesis Report, https://media.ifrc.org/ifrc/wp-content/uploads/sites/5/2019/11/DPR_Synthesis-Report_EN_Screen.pdf.最后访问日期2020年11月20日。

可见，面对灾害对人权造成的负面影响，国际人权法和灾害治理法都缺乏有效的应对方案。因此，在灾害治理中纳入基于人权的方法成为近20年来的发展趋势。

三、国际灾害治理中的人权视角：基于人权的方法

传统上，自然灾害被认为主要带来人道主义性质的挑战和问题。然而，人们越来越认识到，人权应成为所有有关自然灾害的人道主义工作的法律基础。如果人道主义援助不以人权框架为基础，就有可能视角过于狭窄，导致受害者的基本需求无法纳入恢复和重建的整体规划过程。人权视角下的国际灾害治理路径主要是国际灾害治理法对于人权方法的纳入。

(一)基于人权的方法

基于人权的方法(HRBAs)(30)基于人权的方法是为人类发展进程而设计的概念框架，以国际人权标准作为其规范基础，并侧重在实践中以促进和保护人权为目标的方针。它试图揭示发展问题的核心挑战是不平等，纠正妨碍发展的歧视性做法和不公正的权力分配。参见：https://unsdg.un.org/resources/frequently-asked-questions-human-rights-based-approach-development-cooperation,最后访问日期2020年11月20日。最初源于国际发展合作领域，随着人权在联合国事务中的主流化而成为适用于联合国各个领域的重要指导原则，优先适用人权原则是1997年启动的联合国改革的基石，代表性文件是2003年通过的《联合国关于以人权为基础的发展合作方式的共同谅解》(31)联合国可持续发展组织(UNSDG), The Human Rights Based Approach to Development Cooperation Towards a Common Understanding Among UN Agencies, https://unsdg.un.org/resources/human-rights-based-approach-development-cooperation-towards-common-understanding-among-un，最后访问日期2020年11月20日。，阐明了人权标准和原则如何在联合国的各项规划中付诸实施。主要目的是鼓励国家和国际组织将基于人权的方法整合到他们的发展项目和规划中。

联合国人口基金会(UNFPA)“基于人权的规划方法”培训手册(32)联合国人口基金(United Nations Population Fund), A human rights-based approach to programming: Practical information and training manuals, 2010.http://www.unfpa.org/resources/human-rights-based-approach-programming.最后访问日期2020年11月20日。是联合国机构中对基于人权的方法进行灾害管理的范例，该手册了说明如何将人权方法纳入到灾害管理的方案设计中。(33)Wouter Vandenhole , Paul Gready , “Failures and Successes of Human Rights-Based Approaches to Development: Towards a Change Perspective”, Nordic Journal of Human Rights, 2014,Vol.32,No.4,pp.291-311.大量文献表明，虽然最初设想是在发展框架内使用，但在自然灾害治理中越来越多地适用基于人权的办法。(34)Jane McAdam , “From the Nansen Initiative to the Platform on Disaster Displacement: Shaping International Approaches to Climate Change, Disasters and Displacement”, University of New South Wales Law Journal, 2016, Vol.39, No.4,p.1520;Brian Concannon , Beatrice Lindstrom, “Cheaper, Better, Longer-Lasting: A Rights Based Approach to Disaster Response in Haiti”, Emory International Law Review ,2011,Vol.25, Issue 3, p.1145-1191;David Fisher, “Legal Implementation of Human Rights Obligations to Prevent Displacement Due to Natural Disasters”, Studies in Transnational Legal Policy, 2010, Vol.41, p.551.

联合国人权理事会在《在灾后和冲突后局势中促进和保护人权的最佳做法和主要挑战的最后研究报告》中提出，将基于人权的方法应用于灾害治理需要遵循国际人权法中的原则。(35)联合国人权理事会(United Nations Human Rights Council), Final research-based report of the Human Rights Council Advisory Committee on best practices and main challenges in the promotion and protection of human rights in post-disaster and post-conflict situations, A.HRC/28/76,2015.http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/A_HRC_28_76_en.pdf,最后访问时间：2020年11月20日。尽管尚无对“基于人权的方法”的唯一、明确的定义，但多数文献认为至少应包括“与人权标准相关联”、“非歧视”、“赋权/脆弱性”、“参与”和“问责制”五个要素(36)Wouter Vandenhole, Paul Gready, “Failures and Successes of Human Rights-Based Approaches to Development: Towards a Change Perspective”, Nordic Journal of Human Rights, 2014, Vol.32, No.4, pp.291-311.。

在人权的视角下，对于灾害治理，仅仅施舍是不够的。基于人权的方法要求有关灾害治理的计划、政策和进程以国际人权法中所确定的权利和义务为基础，赋权个人尤其是社会中最边缘化的群体有能力参与政策制定，并有权要求责任承担者对其行为负责，以实现可持续的发展。具体在灾害治理过程中，基于人权的方法要求责任承担者在规划和实施新项目和活动时充分地理解、尊重和保护受灾害影响的人的人权；通过参与机制与受灾或易受灾人员进行磋商；在提供或获得相关援助或建立相关的救援计划、疏散计划和重建方案时，不得有所歧视；并积极主动地发现被边缘化的、需要帮助的弱势群体(例如农村人口、老年人、残疾人、妇女、儿童或贫困人口等)。(37)Marlies Hesselman, “Establishing a Full ‘Cycle of Protection’ for Disaster Victims: Preparedness, Response and Recovery According to Regional and International Human Rights Supervisory Bodies”, Tilburg Law Review,2013, Vol.18, No.2,pp.106-132.“参与”要求所有受灾害影响的利益相关者能够参与影响其权利的决策(38)联合国人权理事会(United Nations Human Rights Council), Final research-based report of the Human Rights Council Advisory Committee on Best Practices and Main Challenges in the Promotion and Protection of Human Rights in Post-Disaster and Post-Conflict Situations, A.HRC/28/76, 2015.；并且确保“问责制”。可见，基于人权的方法主要有两个特点：首先，它强调实质性的人权标准，通过人权法律和政策规范评估灾害治理的水平和效果；其次，它认为相关的行为体(国家)是“责任承担者”，具有保护“权利享有者”的具体责任。(39)Lottie Lane, Marlies Hesselman, “Governing Disasters: Embracing Human Rights in a Multi-Level, Multi-Duty Bearer, Disaster Governance Landscape”, Politics and Governance, 2017,Vol.5, No.2, pp.93-104.

(二)人权视角在国际灾害治理法中的进路

人权视角为灾害治理带来了两个明显的转变。首先，对于灾害治理从基于人道主义的援助转变为关注其中的人权保障。其次，灾害治理的范围由灾后救助扩展到预防灾害的备灾、灾中救济和灾后重建持久解决途径的全面覆盖。如前文所述，关于灾害治理并没有一部国际条约，主要由不同组织、机构所订立的各种软法组成。近年来，这些软法文件出现了比较明显的纳入基于人权的方法的趋势。

1.《发生灾害时的人员保护条款草案》(2016)

联合国国际法委员会(ILC)于2016年通过了《发生灾害时的人员保护条款草案》(以下简称《草案》)(40)联合国网站：Draft articles on the protection of persons in the event of disasters，https://legal.un.org/docs/?path=../ilc/texts/instruments/english/draft_articles/6_3_2016.pdf&lang=EF，最后访问时间2020年11月20日。的整套条款，包括序言和18个条文。尽管草案没有直接以人权冠名，但第2条开宗明义指出，本条款草案的宗旨是促进充分而有效地应对灾害以满足有关人员的基本需求，充分尊重其权利。第6条指出，应对灾害应根据人道、中立和公正的原则，在不歧视的基础上进行，同时应考虑到特别弱势者的需要。第7条明确提到了尊重和保护“人的尊严”。第8条将“人权”单列一条，指出灾民有权得到对其人权的尊重。值得关注的还有第16条“减少灾害风险的义务”，扩展了国家对于灾害风险的责任范围，不仅涵盖灾害应对阶段，而且也涵盖国家的灾前职责。第16条体现了对于国际人权法的吸纳，包括各国有义务尊重、保护和实现人权，特别是生命权。保护不仅事关实际侵犯人权的行为，而且也对各国施加了采取必要适当措施，防止这类侵犯行为出现的积极义务，不管威胁来自何处。尽管《草案》的核心内容是围绕着国家在灾害应对中的合作和援助义务，但基于人权的方法也随着委员会的每一次会议逐步被纳入其中。

2.《关于自然灾害中人员保障的业务准则》(2006)

机构间常设委员会的《关于自然灾害中人员保障的业务准则(IASC准则)》(41)联合国人权高专办网站：Operational Guidelines,https://www.ohchr.org/Documents/Issues/IDPersons/OperationalGuidelines.pdf,最后访问时间2020年11月20日。(以下简称《业务准则》)及业务手册(42)政府间机构委员会(Inter-Agency Standing Committee), Human Rights and Natural Disasters: Operational Guidelines and Field Manual on Human Rights Protection in Situations of Natural Disaster, March 2008.https://interagencystandingcommittee.org/working-group/documents-public/iasc-human-rights-and-natural-disasters-operational-guidelines-and,最后访问时间2020年11月20日。是由公共政策智库布鲁金斯学会起草的，已被机构间常设委员会作为灾害中保护人权的黄金标准使用。该准则突出具有可操作性的灾害应对方法，纳入了强有力的基于人权的方法。

《业务准则》将灾害中的人权分为四种类型的权利，并将这些权利列为优先事项，以确保立即做出反应，以满足所有人的基本需要。这四组权利分别是:

A组：与生命保护、安全和人身安全有关的权利，以及在撤离时保护家庭关系。这类权利主要是与灾害发生期间和灾后密切相关的公民权利和政治权利。其中一些权利，特别是安全权和人身完整权，在整个救灾过程中都很重要，如应对基于性别的暴力。

B组：与提供食物、医疗、住所和教育有关的权利。这些权利有助于确保灾害幸存者获得挽救其生命的人道主义援助，特别是在紧急状态下获得该种援助。

C组：与住房、土地和财产有关的权利以及工作权利。这些属于经济、社会和文化权利。一旦紧急阶段结束，灾后恢复重建工作开始，此类权利就会变得特别重要。

D组：与证件有关的权利，在持久解决国内流离失所者问题的背景下自由行动、重新建立家庭关系、言论自由和参与权。这类主要是公民权利和政治权利，在恢复阶段持续的时间越长，这些权利可能就越重要。

尽管对权利类型进行了划分，但《准则》也强调这并不意味着相关权利之间存在任何等级，而是帮助快速识别那些在特定灾害阶段直接相关的权利。只有充分尊重所有的权利，才能确保充分保护受自然灾害影响的人的人权。

3.《仙台减少灾害风险框架》(2015)

2015年世界减灾大会通过的《仙台减少灾害风险框架(2015—2030)》(43)联合国：《仙台减少灾害风险框架》，https://www.unisdr.org/files/43291_chinesesendaiframeworkfordisasterri.pdf,最后访问日期2020年11月20日。中不仅强调了气候变化对灾害风险的影响，而且明确地纳入了人权的视角。首先，在序言第4、7、13段提及灾害对人权的影响。其次，在基本原则中第19条中明确规定了灾害风险管理的目标是促进和保护所有人权，包括发展权。最后，强调减少灾害风险需要增强权能以及包容、开放和非歧视的参与，同时特别关注受灾害影响严重的人口，尤其是最贫穷者。应将性别、年龄、残疾情况和文化视角纳入所有政策和实践，还应增强妇女和青年的领导能力。

4.《关于国内流离失所问题的指导原则》(1998)

二十多年来国际社会对于受灾害影响成为流离失所者的关注日益增多，1998年联合国经社理事会通过了《关于国内流离失所问题的指导原则》(以下简称《指导原则》)(44)联合国公约与宣言检索系统：https://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=E/CN.4/1998/53/Add.2,最后访问日期2020年11月20日。。《指导原则》全面吸纳了已有国际人权法的原则和规范并将其适用于境内流离失所者的保护。此后，国际社会相继出台了多部关于灾害中国内流离失所者保护的文件，如机构间常设委员会2010年《关于国内流离失所者持久解决方案的框架》(45)布鲁金斯学会(The Brookings Institution), IASC Framework on Durable Solutions for Internally Displaced Persons, https://interagencystandingcommittee.org/system/files/iasc_framework_on_durable_solutions_for_idps_april_2010.pdf,最后访问日期2020年11月20日。、2015年《在灾害和气候变化背景下保护跨界流离失所者的议程》(46)The Nansen Initiative , “Agenda for the Protection of Cross-Border Displaced Persons in the Context of Disasters and Climate Change”, International Journal of Refugee Law, March 2016, Vol 28, No.1, pp.156-162.、2014年《在自然灾害中规划大规模撤离的综合指南》(47)国际移民组织(IOM), The Comprehensive Guide for Planning Mass Evacuations in Natural Disasters(the ‘MEND Guide’), https://www.iom.int/mend-guide-comprehensive-guide-planning-mass-evacuations-natural-disasters,最后访问日期2020年11月20日。等。这些文件都遵循着分阶段保护的方法。通过预防阶段、疏散和流离失所阶段和持久安排三个阶段，分别采取不同的措施侧重保护不同的权利。

此外，红十字会与红新月会国际联合会(IFRC)也开发了大量关于灾害治理的指南和工具。这些软法文件通过纳入人权标准，落实了基于权利的方法。

四、对疫情防控的几点启示

人类社会与自然灾害斗争的历史悠久，近年来自然灾害发生的频率越来越多，国际社会渐渐积累了一些应对的经验，形成了以国际软法为主的灾害治理体系。在近二十年间又逐渐纳入了人权的视角，形成了较为明显的人权方法适用于灾害治理的趋势。而人类应对突发公共卫生事件的机会有限，经验不足，因此可以从应对自然灾害的经验中吸取智慧，供疫情防控中的人权保障参考和借鉴。

第一，各国应在疫情防控中纳入基于人权的方法。无论是国际人权法还是国际灾害治理法都无法提供一套完整的应对灾害的人权保障规范，纳入人权的视角、采用基于人权的方法是可行的路径。面对新冠肺炎疫情这样的重大突发公共卫生事件，各国无论在医疗资源和物资储备方面，还是政策和法律层面，都缺乏充足的准备和经验。此时，如果急于出台政策和法律也许未必是最优的选择，也无法保证其能够适用于未来复杂多变的情势发展。灾害治理的经验表明，将基于人权的方法纳入到疫情防控的过程中，在应对疫情的各项措施中遵循平等和不歧视原则、通过参与的方式，赋权弱势群体，明晰义务承担者尊重、保障和实现人权的义务范围，将大大提高疫情防控中的人权保障水平。

需要注意的是，基于人权的方法不完全等同于人权法律规范。尽管基于人权的方法源于国际人权法律框架，但更强调对于国际人权规范和原则的实施过程，即不歧视原则、参与、赋权和问责。国际人权法主要以规范的形式界定各项人权的内涵、条件、范围和救济途径，是一套静态的规则体系。这些人权规则在国家层面能否得以落实还要依赖于国内人权立法、执法和司法的实施过程。而基于人权的方法侧重于动态的适用过程，在疫情防控的各个环节和各项举措中都可以适用。

第二，在疫情防控中适用基于人权的方法时，还需要注意国家承担人权义务的边界。欧洲人权法院在布达耶娃诉俄罗斯案(BUDAYEVA AND OTHERS v.RUSSIA)(48)2000年7月，俄罗斯蒂诺兹镇发生泥石流，造成数人死亡，许多建筑物被毁。沿河的防护大坝因之前的泥石流而受损，但从未得到修复。幸存者的索赔被国内法院驳回，理由是死亡原因是由自然灾害造成的。欧洲人权法院认为，俄罗斯违反了保护生命免受灾害后果的义务。国家当局忽视了对一种明显可识别的自然灾害采取预防措施的责任，也没有利用有效的手段来降低灾害的风险。因此，国家有责任和义务赔偿幸存者。参加欧洲人权法院(ECHR)网站，https://hudoc.echr.coe.int/eng#,最后访问日期2020年11月20日。的判决中确立了由自然灾害造成的死亡也可构成国家对人权侵犯的判例，表明国家在灾害治理中不仅要尊重和不侵犯人权，而且还承担积极的预防灾害的人权义务。然而，这并不能理解为国家承担与治理灾害有关的人权义务是无限和绝对的。

如果不考虑人的因素，洪水、泥石流、海啸、地震等灾害事件只不过是自然现象而已。在没有人类之前就存在，今后也将继续发生。因为它们对人类造成了损害，自然现象才被称作自然灾害。人类曾经尝试过很多次努力，意图控制自然，然而自然灾害依然无法完全避免。因此，基于人权的方法应对灾害，并不能要求国家承担无限责任和绝对义务。国际人权法中并不存在一种“免于灾害的权利”。同样，对于突发重大公共卫生事件而言，也不存在一种“免于受到疫情影响的权利”。只要国家尽到了注意义务，依据审慎原则尽了最大努力，采取了一切可能的措施防控疫情，就满足了其义务要求。

第三，关于权利的分类和优先排序问题。不同的人权之间是否存在等级关系或者位阶，是一个在人权理论中存在争议的问题。大多数学者认为应避免对人权进行重要性排序。不仅因为所有人权本身已经是人的最基本权利，对于保证人的生存、安全、自由、尊严和发展都不可或缺，而且所有的排序都具有主观性，没有普遍公认的客观标准。(49)孙世彦：《〈公民权利和政治权利公约〉缔约国的义务》，北京：社会科学文献出版社，2012年，第31页。1993年《维也纳人权宣言和行动纲领》强调，“一切人权均为普遍、不可分割、相互依存、相互联系。国际社会必须站在同样地位上、用同样重视的眼光、以公平、平等的态度全面看待人权。”人权事务委员会在第24号一般性意见中也明确指出，《公民权利和政治权利国际公约》下的权利的重要性不分等级。(50)第24号一般性意见：关于批准或加入《公约》或其《任择议定书》时提出的保留或者有关《公约》第四十一条下声明的问题，http://www.humanrights.cn/html/2014/2_1009/1910.html，最后访问日期2020年11月20日。

然而，《业务准则》将自然灾害中所涉权利分为四大类别，并将这些权利列为优先事项适用的方法，对于疫情防控有一定的启发意义。受灾人员享有与以前一样的权利，但行使这些权利可能更加困难，而且往往需要优先考虑某些权利，因为灾害情势不可能同时适用所有的权利。从人权价值层面上，人权没有高低之分和等级顺序，但从操作层面看，国家在疫情防控的过程中，有些权利需要优先考虑，与疫情防控关系最为密切的生命权应置于首要地位。

第四，灾害治理中人权保护的范围涵盖全部过程，尤其是对流离失所者的分阶段保护方法，对疫情防控具有启发意义。灾害治理从最初以灾害发生后的救助为主，逐步发展为关注灾害风险的预防、灾害发生过程中的救助以及灾害后的重建与复原，由此国际灾害治理法形成了全方位、分阶段的综合治理的方法。其中，关注点从救助到减灾的转变，不仅是术语的变化，更反映了国际社会对于灾害发生的社会根源的认识不断深入。疫情防控中的人权保障不应局限于疫情暴发期间，还应延续到后疫情时代。虽然经过努力，疫情逐步得到控制，但其对人权的影响将是一个长期的过程，灾害中流离失所者持久解决方案可以为国家提供借鉴。在灾害的不同阶段，对权利保障的侧重点也会有所不同。疫情防控也有类似的特点。在疫情暴发初期，国家保障生命权和健康权的任务最为急迫。在疫情得到初步控制后，对于适足生活水准权、工作权利、受教育权、隐私权等保障任务将会更加突出。因此，对于疫情防控过程划分不同阶段，并在各阶段有所侧重、突出重点，将会提高人权保障的效率和水平。

第五，在适用路径方面的启示。灾害治理国际法演进的经验表明，国际软法将长期存在。原因主要在于，其一，鉴于各国应对自然灾害的能力和人权保障水平的差异，国家不愿超越现有的国际义务，对具有法律约束力的救灾标准做出承诺。其二，由于每一场灾害都是独一无二的，因此需要灵活多样的应对措施，软法文件成为更实际的政策选择。其三，许多能够为实践提供参考的国际救灾准则由经验丰富的非政府组织起草，由此产生的文书仍然是自愿性的。(51)Bridget Lewis, Rowena Maguire, “A Human Rights-based Approach to Disaster Displacement in the Asia-Pacific”, Asian Journal of International Law, 2016, Vol.6, Issue2, p.343.不过，仅有不具有法律拘束力的软法，显然无法保证其在国家层面得到切实的落实。

而基于人权的方法更加注重与国内相关机制之间的互动，是一个内化的过程。借鉴基于人权的方法将国际灾害治理软法纳入国家减灾的法律和政策中，在疫情防控中把已有国际人权法律框架中的原则和标准融入国家法律与政策的实施过程。核心国际人权条约中所规定的各项权利为疫情防控提供了国际法上的规范依据，各项有关公共卫生和疫情防控的软法则可为政策制定者提供具体的行动清单。