改革开放以来国有企业改革的实践和制度创新

陈福中

一、引言

回首改革开放的四十年，虽然只是中国历史进程中的短暂缩影，但对国有企业发展来说，却经历了前所未有的重大变革。十一届三中全会的召开，是中国改革开放的起点，其中国有企业改革对其他经济领域的发展起着不可忽视的作用和影响。采用数值模拟的方法，许召元和张文魁(2015)发现，若国有企业改革的年化增长率达到5%，那么经济增长速度就会提高0.33个百分点(1)许召元、张文魁：《国企改革对经济增速的提振效应研究》，《经济研究》2015年第4期。。经过四十年的改革，可以看到，国有企业改革取得了一定成就，同时也存在相应的问题。一方面，国有企业由于在发展过程中形成了独特的市场垄断，影响着国内有效的市场公平竞争结构(2)陈福中：《凯恩斯主义、供给经济学与中国供给侧改革实践》，《管理学刊》2018年第3期。；另一方面，经历了四十年的制度创新，大部分国有企业已经基本建立起现代公司治理结构体系，在经济效益与运营管理方面都有明显改善。国有企业改革的过程，可以说是中国经济体制改革的宏观缩影，从国有企业股份制改革、涉及所有权的初步改革到国有企业混合所有制改革的各个不同时点，也从本质上表明了国有企业改革的根本——产权和所有权。到目前为止，国有企业经历了从计划到市场的制度性变革，自身也从体制附属品升级为现代企业，其改革历程可分为以下四阶段：第一个阶段，从改革开放初始的国有国营到扩大国有企业自主权的“放权让利”；第二个阶段，从党的十四大到十六大的制度创新时期；第三个阶段，形成对国有资产更加有效监督管理的“国资监管”时期；第四个阶段，即从党的十八大提出国有企业深化改革后至今的“分类改革”新时代(3)黄群慧：《“新国企”是怎样炼成的——中国国有企业改革40年回顾》，《China Economist》2018年第1期。。数据资料显示，截至2018年底，非国有经济固定资产投资比重达到60%以上，这说明随着混合所有制改革的不断推进，国民经济发展将更趋于协调和均衡(4)数据搜集整理自国家统计局公布的《2018年国民经济和社会发展统计公报》。。值得注意的是，民营企业在国民经济中的贡献占比超过50%，国有企业改革已经从宏观层面取得了重要成就。回溯改革开放以来的四十年，历经改革大潮四个阶段的国有企业在不断实践与制度创新中取得了巨大的发展。如今的国有企业正以崭新的姿态融入国内外市场，在当前形势下亟须全面和深刻地审视进入新时代的国有企业改革，高度重视当前国有企业改革所面临的新问题。不断推进国有企业改革，在具体实践中加速制度创新步伐，对于全面深化国有企业改革并实现经济高质量发展具有重要的学术和应用研究价值。

本文结构如下：第二部分，系统介绍国有企业自改革开放以来四阶段的理论基础与实践探索过程，为后文进一步分析国有企业分类改革的制度创新奠定基础；第三部分，探讨新形势下国有企业分类改革的具体实践以及亟须解决的相关问题；最后，归纳研究结论，并提出相关政策建议。

二、国有企业改革的历程和主要阶段

改革开放以来，国企改革在实践中不断进行制度创新，充分结合中国国情，提出了许多符合历史发展趋势的改革理念，对中国的经济增长与发展产生了极大的促进作用。例如，从实行利润留成制度到提高企业自主性，再到建立现代企业制度以及进一步推进国有企业混合所有制改革等，上述针对不同时期与特点的创新性改革措施对于增强国有企业活力、激发国企主要经营管理者的积极性、协调政府与企业之间“进”和“退”的关系以及提高国有企业的竞争力与运行效率等方面都取得了重大进展。

(一)从国有国营到“放权让利”

新中国成立之初，苏联的计划经济模式对中国经济体制的形成产生了极为深远的影响。借鉴苏联高度集中的计划经济体制发展经验，国有企业在经营管理方面缺乏足够的自主性，从前期的企业建设到后期运营管理几乎全权由国家负责，企业实质上只是国家计划经济体制下的附属品。在这种严重背离市场经济规律的计划经济管理模式下，所有的生产资料包括资本、设备以及生活消费资料等全部由国家进行统一的计划与调配。在这样的背景下，价值规律和竞争规律得不到很好的应用和发挥，国有企业发展失去了市场经济规律所特有的竞争性与供需关系之间的平衡：一方面国有企业经营者缺乏生产经营的积极性，另一方面国内市场结构的供需结构性矛盾也逐步凸显。1978年12月，党的十一届三中全会提出，企业缺乏自主经营权严重阻碍了国有企业以及国民经济的发展。对于权力过于集中的问题，提出了要将企业自主经营权下放、让价值规律充分发挥作用以及让国有企业在国家的统一指挥下拥有更多的自主经营管理权，以此来激发企业经营者与劳动者的积极性。“放权让利”的改革过程大致持续了15年，这个阶段主要呈现出两大趋势：首先，扩大国有企业的自主经营管理权，需要协调政府与企业之间的关系，来进一步探索企业经营权与所有权之间两权分离的解决办法；其次，国有企业的盈亏不再全权由国家负责，由经营管理的状况决定其自身利益，增强了国有企业经营者的危机意识以及对于市场经济规律的敏感度，使其产生了竞争意识，为国有企业下一步迈入社会主义市场经济在思想和观念上进行了前期准备。

在“放权让利”改革阶段，国务院先后于1983年2月和1986年12月提出“两步利改税”以及“多种形式的经济承包责任制”，逐步给予国有企业更多的自主经营与管理权，进一步明晰政企之间的责、权、利关系。然而，由于在“放权让利”过程中，并未真正触及核心的所有权和产权问题，加之外部市场的不健全以及内部监管不到位，这一阶段的改革也成为了国有资产流失问题的根源之一(5)黄茂兴、唐杰：《改革开放40年我国国有企业改革的回顾与展望》，《当代经济研究》2019年第3期。。1991年，“放权让利”改革阶段末期出现的“三三制”现象，也揭示了国企改革过程深入进行制度创新的重要性和必要性(6)项安波：《重启新一轮实质性、有力度的国企改革——纪念国企改革40年》，《管理世界》2018年第10期。。

(二)制度创新的“产权改革”

“放权让利”改革，对于国有企业经营效率低下问题的解决效果并不明显，为此党的十四届三中全会提出了制度创新的新方向——建立现代企业制度。当时，市场经济的充沛活力与计划经济时期国有企业在经营管理上的低效率形成了鲜明的对比。国有企业的经营者尚未具备一定的市场竞争意识与生产积极性，使得国有企业难以真正融入市场经济体制去参与市场竞争，也无法协调社会资源的优化配置。为了解决经营权与所有权分离的问题，产权制度改革从此时才真正被提上日程。

在这一改革阶段，国有企业改革的制度创新已经不再是简单地从政企关系出发，而是深入对国有企业内部治理机制以及与整个宏观经济市场相协调的探索。将产权与所有权加以区分非常必要，而产权的概念在改革开放之后才被引入国内。杨瑞龙(2018)认为，产权并非是具体的某一种权利，而是一系列包括使用、收益和转让等权利的集合，因此建立健全社会主义市场经济体制，以及推动国有企业高效率运转存在一个必要条件——明晰的产权关系，是最大化降低社会资源优化配置成本的关键点(7)杨瑞龙：《社会主义经济理论(第3版)》，北京：中国人民大学出版社，2018年。。在1993年党的十四届三中全会之后，国家分别从宏观市场经济的角度以及单一企业的微观角度进行制度创新。在这一阶段的初期，有针对性的“抓大放小”，以此来进一步推进产权制度改革。“抓大”指的是，对于竞争力较强的国有企业，扶持举措持续推进，以增强其在国内外市场的综合竞争力；而“放小”指的是，对于一般竞争性国有企业，引入社会资本，通过“国退民进”实现产权的明晰化。此后，党中央在十四届五中全会、十五大报告以及十五届四中全会上不断进行国家经济布局的战略调整，国有企业在发挥主导作用的同时不断提升自身活力。尽管这一阶段的国有企业改革触及到了产权和所有权的核心问题，但其改革形式大于实质内容。行政过度干预问题仍然存在，相对于当时社会主义市场经济的发展，产权改革的推进速度仍然相对缓慢。

(三)国有资产监管体制的形成

无论国有企业改革的政策发生了什么样的变化，制度创新的目的都在于扩大国有企业的自主经营与决策权，在提升企业经营者积极性的同时，进一步增强国有企业的活力，并提高资源配置效率。张军和王祺(2004)认为，在国有资产监管体制改革过程中出现了两个具有一定权威并存在利益冲突的群体：一个是拥有国家政治权利的政府部门与其下属机构；另一个是国有企业内部的经营决策机构(8)张军、王祺：《权威、企业绩效与国有企业改革》，《中国社会科学》2004年第5期。。此外，传统的国有企业管理模式将政府的监管权与企业的自主经营权相结合，相关监管部门数量庞大且复杂，导致国有企业的经营效率及国家的监管效率低下，如何协调政企之间的关系就显得至关重要。2003年，国有资产监督管理委员会的成立，标志着“国资监管”时代的来临，国有企业开始以独立经济主体的角色参与市场经济竞争和资源配置。在这一阶段，国有企业改革从内容和形式层面触及到产权改革的核心问题，而国资委的成立也真正使得国有企业的所有权与经营权开始分离。

国资委的设立，是国有企业改革进程中重要的制度创新。2003年10月，党的十六届三中全会提出要大力发展混合所有制经济。这持续了近十年的举措推动了中国90%以上国有企业进行股份制改革，逐步形成较为完善的现代企业治理结构。在这一阶段改革过程中出现的问题，引发了激烈的争论，大致可以分为以下几个方面：一是关于所有制问题虽达成共识，但对于关系到国民经济命脉的国有企业如何进行经济定位尚未形成一致意见；二是国有企业的产权改革过程中产生了大量国有资产流失问题，社会各界对于是否应深入推进混合所有制改革进程产生了异议；三是就国资委对于国有资产的监管与国有企业经营者的激励约束机制等问题，尚未寻找到有效合理的途径协调政府部门监管与国有企业经营二者之间的关系；四是关于国有企业内部仍然存在的行政形式化风气，以及尚未清晰界定的经营管理者的行政身份与职业身份，引发了国有企业经营效率难以提高和产权改革推进缓慢的双重问题。

(四)新时代国有企业的“分类改革”

进入“新常态”阶段的中国经济，面临着如何全面推进国有企业高效运行，解决其与社会主义市场经济相协调的问题。党的十八大明确指出了国有企业改革的两个方向：其一是完善国有资产管理体系，大力发展混合所有制经济，对国有企业的监管对象实现从“管企业”到“管资本”的转变；其二是提出国有企业分类改革的实施方案。2015年9月13日，国务院根据企业的功能划分，提出将国有企业分为公益类、商业一类以及商业二类企业。不同功能定位的国有企业由国资委进行定向监督管理，国有企业内部也会以分类为切入点采取相对应的内部治理方案。该阶段的国有企业改革制度创新，主要聚焦于界定国有企业的功能，成为从中央至地方的国有资产监管部门实施监管措施的切入点。国有企业功能的分类及进一步准确定位，是国有企业精准改革的必要前提。截至2017年，央企集团层面的公司制改制方案批复率达到100%，省级层面由国资委出资的企业改制所占比重达到90%以上(9)白天亮：《央企集团层面公司制改制方案全部批复》，《人民日报》2017年12月19日第A02版。。自2013年拉开帷幕的国有企业分类改革，持续推进开拓性的制度创新，极大地激发了承担不同社会政治功能国有企业的活力，奠定了国有企业与社会主义市场经济有机结合的微观经济基础。

三、国有企业分类改革的制度创新

当前，中国经济发展进入新的历史时期，在新常态背景下，经济增长的动能发生了根本性转换。如何把国有企业做大做优做强，实现国有资产保值增值以及避免国有资产流失，成为事关国计民生的战略性问题。党的十八大召开以来，针对经济发展从总量失衡到结构性失衡转变的现实状况，中央政府以供给侧结构性改革为切入点调节供需平衡。同时，针对国有企业改革进行了“1+N”的顶层制度设计，国企改革的分类和分层模式制度创新被提上重要日程。与前三个阶段的主要区别在于，国有企业的分类改革重心在于对国有企业的功能进行重新定位，从而进一步明确国有企业在中国经济中所扮演的重要角色与所处的关键地位。作为中国经济体制改革中的核心环节与主体，国有企业只有清晰地进行功能定位，才能对其他多种所有制经济的高质量发展起到先导性引领作用，从而更好地提升国有企业的社会效益与经济效益。

(一)理论背景

在社会主义市场经济条件下，如何科学地将国有企业从经济和社会职能，以及政治属性等方面进行功能定位，成为深入推进国有企业分类改革的关键。在马克思主义政治经济学基本原理的指导下，中国经济体制改革要顺应生产关系与生产力相适应的原则。对于国有企业改革，只有当国有企业的发展模式和方式与其所处的外部经济环境相适应时，才能促进整个社会和经济的稳定高质量发展。通过对马克思社会分工理论的分析，可以发现社会分工的实质是劳动的社会化，具体表现为不同经济主体功能的社会性差异。因此，在新常态阶段，国有企业分类改革的推进，符合中国经济发展的实际情况，是马克思主义理论中国化的制度创新(10)穆艳杰、张忠跃：《新时期我国国有企业分类改革问题研究》，《当代经济研究》2018年第3期。。

经历了四十年的渐进式制度创新，国有企业改革取得了很多重要成果，但随着改革进程由外围向核心推进，相应问题也逐步暴露出来。学术界关于国有企业分类改革与治理的讨论由来已久。早在20世纪90年代，杨瑞龙(1995)就曾论述过关于国有企业分类改革的战略措施，提出了对于不同性质的国有企业分别进行功能定位，主张将国有企业分为竞争与非竞争两大类别，从而采取不同的制度创新和经营管理模式(11)杨瑞龙：《国有企业股份制改造的理论思考》，《经济研究》1995年第2期。。黄速建和余菁(2008)认为，在国有的大前提下，国有企业所提供的物品还存在公共物品与非公共物品之分，对于国有企业的转型问题应当采取进一步有区别的创新与思考(12)黄速建、余菁：《中国国有企业治理转型》，《经济管理》2008年Z1期。。肖红军(2016)通过研究公共政策性国有企业的制度创新模式，提出以企业的国家使命作为分类标准，从而分别实现公益类和商业类企业的社会与经济效能(13)肖红军：《公共政策性国有企业的治理改革研究》，《经济体制改革》2016年第2期。。有学者认为，企业与社会之间的联结关系，将直接对其经济效益与绩效产生影响(14)POWELLW.“Knowledge networks as channels and conduits: The effects of spillovers in the Boston Biotechnology Community”，Organization Science，2004，15(1)：pp.5-21.。一个良好的企业与社会，或者说企业与社会主义市场经济直接的关系网络，对于企业的成长和发展是至关重要的。尤其是对于国有企业来说，公益类企业与社会之间的关系密不可分，承担着一定的社会政治职能。长期以来，对于国有企业改革的学术讨论，都关注于国有产权和市场经济二者相融合的逻辑矛盾(15)杨瑞龙：《简论国有企业分类改革的理论逻辑》，《政治经济学评论》2015年第6期。。从马克思政治经济学的基本原理出发，国有产权市场化改革的持续推进，对于公有制经济的主体地位将会产生弱化效应；从新古典经济学的角度看，做大和做强国有企业与市场在资源配置中的决定性作用相冲突。当前，国有企业改革需结合中国经济发展的实际情况，充分发挥制度性优势，明确以社会主义生产方式作为生产关系和以市场经济作为资源配置方式，将属于不同范畴领域的二者有机结合，并不会产生制度与逻辑上的矛盾冲突。

从理论层面分析，分类改革的实施有力地推动了国有企业与市场经济的深度融合。根据社会分工提高生产力的马克思主义政治经济学的基本原理，对国有企业的“一企一策”以及“因企制宜”战略有利于细化社会生产分工，从而提高国有企业的生产效率，加速推进作为经济体制改革核心的国有企业制度创新进程，助力整个国民经济持续快速向前发展。

(二)国有企业分类改革的具体实践

国有企业的分类改革，实现了国有企业与市场经济的深度融合。自党中央明确提出要全面深化国有企业改革以来，中国一改以往“一刀切”式的治理手段，针对商业类与公益类两大类型国有企业采取不同模式的分类改革方法，真正做到“因企制宜”。目前，根据功能定位以及性质可以将国有企业具体细分为以下三类：第一类是公益类国有企业，即企业主要发挥社会效益作用，提供商业类企业供给困难的公共物品，从而起到弥补市场失灵的作用。第一类企业更加注重社会而非经济效益，其主要目的是为了保障民生；当社会利益与经济利益产生碰撞时应优先考虑社会利益，充分发挥政府在弥补市场失灵和公共物品提供方面的作用，最大程度保障社会利益，提升人民的幸福感。第二类是处于充分竞争市场环境中的商业类国有企业。关于国有企业改革，要将外部市场环境治理与内部管理机制相结合；这不单单是产权改革可以解决的根本性问题，国有企业改革的进一步推进，需要充分竞争的市场环境(16)林毅夫、李周：《现代企业制度的内涵与国有企业改革方向》，《经济研究》1997年第3期。。对于商业类国有企业，政府应主要维持宏观经济市场的稳定，促进市场秩序的公平(17)柳学信、曹晓芳：《混合所有制改革态势及其取向观察》，《改革》2019年第1期。。20世纪70年代末，预算软约束的概念被提出，并引发了相关领域的深入探讨(18)KORNAI J.“Resource-constrained versus demand-constrained systems”，Econometrica，1979，47(4)：pp.801-819.。针对国有企业改革提出实施硬化预算约束策略，适合处于市场竞争条件下的商业类国有企业，使其以经济效益作为主要取向，在盈利水平与企业绩效之间建立关联机制，充分调动起国有企业经营者的积极性，大力提升商业类国有企业在国际市场上的竞争力，最终达到更好地惠及国内民生的目的；第三类是关系国家经济命脉的商业类国有企业，该类国有企业的使命是巩固社会主义基本经济制度，在资产管理方面设定有限度的政府预算，允许追求一定的经济利益，同时加大力度防止贪污受贿等现象的发生(19)黄群慧、余菁：《新时期的新思路：国有企业分类改革与治理》，《中国工业经济》2013年第11期。。以功能定位作为国企分类改革的依据，推进改革发展过程中“因企制宜”地进行制度创新，协同社会效益与经济效益，更好地惠及民生，为进一步推进国内市场与国际市场的接轨做好充分准备。

(三)国企分类改革中亟须解决的问题

1.分类改革的前提：国企功能“定位”

《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》的出台，从经济与社会职能出发将国企界定为公益类和商业类。此前学术界有关国有企业功能定位的争论焦点主要集中于：由于国有企业自身的特殊性，是应当与一般企业划清界限，退出市场竞争，充分承担国家调节市场失灵的职能？还是应当作为社会主义市场经济中的核心力量参与市场竞争，充分利用制度优势，以国有企业的改革发展推动整个经济向前高质量发展？然而，不论学术界对于国有企业的特殊性还是一般性作何理解，都明确了国有企业改革需要以功能和属性清晰定位作为制度创新的基础。

中国自古以来讲究“因地制宜”，改革开放以来国有企业改革先后经历了四个阶段，期间大多采用“一刀切”的监管及改革模式，制度创新进程缓慢。当前中国经济发展进入新时期，亟须进一步厘清国有企业被赋予的国家使命与功能定位。黄群慧(2008)指出，要准确分析国有企业存在与产生的根本原因，指出国有企业并非为国家使命而生，而是由于大量国有企业的存在使得赋予其相应国家使命并进行定位存在了意义(20)黄群慧：《新时期国有企业的使命与国企领导人的薪酬制度》，《经济与管理研究》2008年第1期。。不同类型的国有企业拥有不同的价值导向与定位，作为以稳定整个宏观经济为目标的国有企业，其经营目标应设定为政策实施与实现政府职能；作为以降低成本并避免资源浪费为目标的国有企业，政府赋予其垄断地位，建立起较高的行业壁垒，应在国家的监管下运营管理，避免影响其他行业企业参与市场自由竞争，保证所在产品或服务领域的供需平衡。上述两类企业主要承担社会政治功能，其最终目标是保持国民经济稳定有序运行。而对于实现国有资产保值增值以及做大做强做优的价值导向，则应该交由处在充分竞争领域的国有企业，使其在市场激励机制作用下充分进行制度创新，不断提高竞争力和发展壮大。只有对国有企业的功能与价值追求进行清晰定位，才能在国有企业改革的制度创新过程中实现社会效益与经济效益相统一，从而达到国家政策目标与企业内部利益追求相一致的目的。

2.分类改革的核心：解决政企“权、责、利”混乱问题

长期以来，政企不分一直是国有企业改革中的痼疾，国资委作为国务院直属机构，负责监督国有企业的运营管理。然而，由于其自身的角色定位，使得国有企业在实际运行中很难将社会效益与经济效益有机地结合起来。政府与国有企业两者难分的源头大致有二：一是出资人的特殊性，政府自身特性决定其缺乏市场性，国有企业的经营受到政府价值导向的影响，不利于其增强自身在市场上的竞争力以及充分发挥自主性；二是政府的监管与持有的双重身份特征，使得国有企业内部行政色彩浓厚，政府内在的控制欲使得国有企业改革在外部市场竞争环境与内部政府特权中艰难前行。

国资委在国有企业改革中的多重身份与使命使其具有完成国有资产保值增值目标的内在驱动力，其直接追求是将国有企业的经济效益置于社会效益之上。当前的“政出多门”现象也表明，政府部门在国有企业权责行使过程中界定模糊，使得国有企业在多重限制下无法自主顺应市场经济规律去调节资源配置。此外，国资委本身由于缺少市场性导向，在国有企业运营过程中没有足够的激励去打破行业壁垒，甚至加重了寻租成本，最终阻碍了国有企业“因企制宜”地发展，而是使其作为管理者价值导向的附属品，往往只顾追求经济利益。

3.分类改革的难点：防止国有资产流失

解决国有企业改革中的国有资产流失问题，就要回到一个经典的制度经济学难题——委托代理问题。多数学者认为，产权改革之所以能够解决国有资产流失问题，主要在于通过相应改革可以消除多层委托代理过程中由于信息不对称而产生的道德风险。产权的不规范划定是导致国有资产流失的外在问题，在国有企业改革的多层委托代理过程中巨大的监督成本才是问题的关键所在。从国有资产的拥有者——全国人大常委会开始，针对不同国有企业至少存在三到四层委托关系，每个环节都可能产生信息不对称的机会主义行为。多重委托代理关系带来的后果，是代理成本也可能产生叠加效应，从而加剧了国有资产的流失(21)JENSEN M C., MECKLING W H.“Theory of the firm: Managerial behavior, agency costs and ownership structure”，Journal of Financial Economics，1976，3，pp.305-360.。想要从根本上解决上述问题，一方面需要结合充分竞争的外部市场环境加以规制，另一方面需要政府从内部进行深刻的“自我净化”。

四、研究结论与政策建议

本文对改革开放以来国有企业改革的实践历程进行了阶段性回顾，即从计划经济体制过渡到权力下放的“放权让利”阶段、触及“产权改革”的建立现代企业制度阶段、搭建对国有资产有效监管的“国资监管”格局阶段以及当前国有企业改革的“分类”推进阶段。以此为基础，讨论了分类改革阶段的理论基础和创新，重点分析了当前国有企业改革所面临的政企和政资不分，以及国有资产流失等问题。结合国有企业改革的经验教训及对当下要统筹国内外两个大局战略目标，本文认为在中国经济进入新常态的新时代，对于深入推进国有企业分类改革和进一步加快国有资产管理制度创新步伐，可从以下几个方面进行战略性定位。

第一，国有企业改革的历程曲折而蜿蜒，应以制度创新为重要抓手促进国有企业高质量发展。国企改革之路从来都不是一蹴而就的，尤其是在中国这样一个人口规模庞大的社会主义国家，每一项政策的出台都需要经过反复的推敲与研讨，每一次选择都是对未知的探索。纵观改革开放的四十年，中国向着市场化的方向不断迈进，攻克了一个又一个没有任何先前经验可以参考的改革难关。首先是下放权力，给予国有企业更多自主经营权，随后开始触及核心的产权问题，协调政企之间、国企民企之间的关系，进一步又成立国资委解决国企监管部门冗余复杂的难题。国有企业的发展有着极强的制度依赖性，制度环境对于国有企业的规划经营与战略发展都具有重要的影响。由此可见，要解决国有企业改革的难题，需要结合中国国情创造性地运用新思路进行制度创新，充分借鉴国内外的经验和教训，找到一套适用于社会主义市场经济条件下国有企业改革的中国方案。尽管改革过程中遇到诸多困难，但国有企业改革的步伐从未停止，中国不断用自己的制度创新与实践行动向世界贡献中国智慧和中国方案。

第二，坚持分类改革，实现国有企业改革的“精”“准”“严”。自2013年以来，国有企业改革进入了分类深化阶段。随着市场经济逐步趋向成熟，对于国有企业“一刀切”的改革模式弊端日益突出。为切实推进混合所有制改革，第一步工作是对国有企业进行准确分类定位，将其经济职能与社会政治职能进行区分，对商业类国有企业不搞特殊化。分类改革的过程要秉承“精”“准”“严”三要义。“精”意味着对于国有企业的功能属性以及国家使命的定位要精确，不同价值追求与经营动机的国有企业在市场上的作用是不同的，精准定位是实现分类改革的必要条件；“准”指的是要针对已经清晰定位的国有企业，准确实施符合企业价值导向的改革方案，避免出现过去的“多龙头”同时监管现象；“严”顾名思义，不管是对公益类还是商业类国有企业，全面平等的严格进行监管，实现政府预算从软到硬的转变，严格执行相关法律法规，不对国有企业给予特殊待遇。

第三，国有企业改革的制度创新应结合中国国情，统筹兼顾国内外两个大局。新时代国有企业改革的推进，要切实联系中国国情，坚持与世界经济接轨。当前，中国经济已经从总量失衡转变为结构性失衡，人口红利的消失也迫使中国寻求新的经济发展驱动力。党的十九大指出要坚定实施创新驱动发展战略，而国有企业作为中国经济发展的领头羊，应以制度创新推进自主创新，充分发挥国有企业的大型平台优势，要兼顾国内外两个大局，通过国有企业改革的制度创新充分体现大国智慧，对内要严，对外要威。一方面积极推进与西方国家的交流，提升价值认同，化解冲突与矛盾；另一方面对于不当的指责，也坚决驳斥，保障正当权益不受侵害。在国有企业改革的过程中，应充分认识自身问题，进行总结与反省；打造国际一流企业，通过走向国际，使得国有企业改革真正惠及民生。