明清時期的府縣社會治安管理制度

柏 樺

[關鍵詞]明清時期 府縣 民間組織 官民相得 社會治安

在明清時期，朝廷對府縣社會治安管理制定的原則是，以官府爲主導，將一切可以利用的民間力量納入其中，構建官民相得的社會治安防範體系，以實現對地方社會的全面管控。①柏樺：“清代律例規定的官方治安責任”，《晉陽學刊》4(2009)：73—80；柏樺、吳愛明：“清代律例規定的民間組織治安責任”，《學術交流》1(2009)：45—51；柏樺、吳愛明：“官民相得社會治安體系的構建”，《戰略與管理》4(2015)：91—98。這種社會治安管理原則，一方面具有鮮明的制度設計特點，另一方面也受到各種因素的影響，使得運行效果總達不到統治者的預期，有時甚至與王朝離心離德。之所以出現如此結果，既有制度設計者的失誤，也有執行者的掣肘，更脫離不開社會的發展。

一 制度設計理念

明清時期，府縣社會治安體系在制度設計方面，吸納了歷代王朝的基層治安防控制度經驗，具有獨到的特點；與此同時，制度自身也存在較爲明顯的設計失誤，運行過程中又受到一些主客觀因素的影響，直接導致實際施行效果並不理想。

首先，具有多元主體參與治理思想雛形的制度設計與實施的困境。公共管理學中的多元主體參與治理理論認爲：對於國家社會的管理，既可以是公共組織，也可以是社會組織，還可以以公共與社會組織合作方式進行。國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共組織與社會組織的合作、強制與自願的合作是有效治理實現的條件。對國家公共問題的解決，主要通過不同主體之間合作、協商、構建夥伴關係、確立認同和共同的目標等方式來進行實施。“爲此，需要利用政治、法律、社會、經濟等多種手段，保障危機治理中多元參與主體的功能耦合。”②夏志強：“公共危機治理多元主體的功能耦合機制探析”，《中國行政管理》5(2009)：124。明清時期，對府縣社會治安的制度設計，體現了多元主體參與治理的思想理念，注重文官、軍隊、社會等多元主體在維護社會治安中的作用，試圖建立以官方爲主導，以民間各種力量都能夠參與，並以相應政策與法律爲保障的社會治安制度。從制度設計看，重點在於推行教化，在倡導良好社會風俗的同時，將統治階級的政治理念灌輸到民衆中；而在維護社會治安措施方面，以官方爲主，要求民間組織配合，且負責本地教化、巡防、相互救護、呈報與協助緝捕罪犯等事務。在制度設計中，官方與民間功能不同、權力不同、責任不同，所期望的是能夠官民相得，共同維護府縣社會秩序穩定。這種設計無疑是比較嚴密的，但忽略了具體實施上可能遇到的問題。因爲，在強調各方面責任與義務的時候，沒有賦予各方面以相應的權利；而自上而下的推行，本來就很難考慮到下層的意願與困境。尤其是在統一的多民族國家，不僅存在地區差異，也存在民族差異，更存在社會發展不平衡的差異，制度設計如果沒有考慮這些差異，不能因地制宜，那麽，在具體實施上所面臨的困境就會凸顯，也必將影響到實施的效果。

其次，具有程序理性思想雛形的制度設計與實行中的落差。明清王朝統治者在力保王朝權威的情況下，能夠將朝廷政令落實到每個角落，其程序設計有其獨到之處。爲防止執行時的隨意性，它要求官方與民間各司其責、相互制衡、層次分明、上下有序。以律例及制度所規定的盜案處理而言：一是將防盜責任訴諸事主的家族、鄰佑和保甲，要求他們在盜案發生時共同抵禦盜賊侵擾；二是鼓勵呈報盜情，不僅要求事主真實而及時地呈控盜案，而且要求事主的親屬、鄰佑、保甲、汛兵、居停、房主等也要及時報盜；三是府縣衙門必須及時受理盜案，立即前往失盜處所勘驗，及時組織追捕及緝拿；四是失盜地方的文武官必須及時向上司匯報盜情，不允許逼迫事主諱盜爲竊，逃避疏防責任，主動開報有相關責任的職官姓名，以備上司題參；五是上司衙門接到有關盜案的報告後，一方面要督促下屬儘快破案，另一方面要積極採取協緝措施，事後還要做出獎懲決定。從這些程序設計看，其本意上就是希望減少官員遇事推諉扯皮的惡習，促使其在遇到盜劫案件時，能夠互相配合，各司其職，共同採取積極的態度，從而在一定程度上限制官方及民間責任人的隨意性行爲。然而，程序上的公正，並不意味着實質上的公正。因爲，每個程序都有相關責任人所要承擔的責任，那麽，當治安案件發生後，責任人優先考慮的則不是如何處理治安案件，儘快地消除治安案件的影響，恢復當地正常的社會秩序，而是關注個人的得失，所造成的惡果也是令人深思的。例如，明萬曆初年，地方盜賊縱橫，地方撫按官爲了推卸責任，便請增設專官予以管理，萬曆帝則認爲：“近來各撫按，每於地方失事後，即議增官、議更調，不知從前所作何事。今若不以實責成，將來又未免有失，且本省盜劫官銀，有旨令速捕賊贓，並究解官溺死之故。今俱未報，止將各司道更置一番，不過虛文了事，推諉常套，何有懲前慮後之實。”①《明神宗實錄》(北京：中華書局，2016)，萬曆四年八月辛未條。當時，“財力困竭，盜賊縱橫，人情畏怯，上下相矇，以賊爲諱。其初出劫，勢不甚大，則以爲常事而不必報，此地方官隱諱積習”②〔明〕張岳：“極陳地方苗患並論征剿撫守利害疏”，陳子龍 等輯《明經世文編》(北京：中華書局，1962)，第1996頁。。清咸豐帝在檢討太平軍之所以能夠成功起事時講：“推原禍始，總由地方官不得其人，撫綏無術，而大吏又不能澄清舉劾，以致養癰成患。”③《清實錄•文宗》(北京：中華書局，2008)，咸豐元年夏四月丙寅條。爲什麽會出現推諉責任、諱盜爲竊、撫綏無術、難以澄清舉劾呢？因爲，在程序中都有責任問題，府縣官如果承認“盜賊”橫行，就要丟官卸職，乃至於問罪；督撫按等大員如果進行舉劾，也難逃失察的責任，罰俸、降級，乃至於革職。在衆多的案例中，所看到的家族、鄰佑隱而不報，保甲地方不來呈控，捕役兵丁不實力緝捕，府縣官諱盜，督撫按瞞報，未免不是在追求程序公正過程中，失去實質上的公正。從府縣社會治安角度來看，這個問題非常重要，因爲府縣社會治安關係到地方社會秩序的穩定，如果不以維護社會秩序穩定爲第一要求，所構建的社會治安防範體系也就失去了根本。

再次，具有效率精神追求的制度設計與實際效果脫節。明清時期，爲維護府縣社會治安，在程序設計上追求的是效率，重視破獲盜賊、人命案件的數量和質量，這原本是合理的，但是，制度注重效率卻失去了維護府縣社會治安之本。以盜案發生之後的報盜規定爲例，如果能及早報盜，盜犯尚未遠遁，贓物尚未銷盡，現場尚未被破壞，緝拿盜犯相對比較容易，於是，報盜時間規定，盜案發生後，於當日或次日呈控，府縣正印官應立即受理，前往現場勘驗，在限期內不能破案，處分較重；如果事主在事隔二十日以後纔呈報，追捕期限和追究處分要寬鬆得多，而事主承擔的責任要重。由於盜案破獲情況對於文武官前途均有影響，於是，府縣官爲了儘快破案，採取種種措施，提高破案效率。按照當時的問責制度，通過題參、二參、三參、四參，督催文武官積極偵破盜案，務求必獲，整個程序對於效率的追求始終一貫。但是，注重效率而忽略效果，也必然會影響到效率，故督撫往往“於二參屆限時，州縣規避處分，上司意存瞻徇，大率升調離任，延不開參”，最終在部院疊次奏催下而“置若罔聞”④〔清〕王慶雲：“戶部會奏籌議節流各款疏”，盛康輯《皇朝經世文續編•戶政》，清光緒二十三年(1897)思刊樓刊本。，總會逃過處分。這種巧於避而精於諱的方法，對官員來說是規避處分，而對破案及穩定府縣社會秩序而言，則難以說是有效率。由於他們不是以強盜是否能夠緝捕、府縣社會治安能否穩定爲出發點，最終還是以失去社會穩定爲代價。

再其次，具有績效管理精神雛形的獎懲制度設計。明清王朝對府縣社會治安的官方與民間責任人實施獎懲，達成某種目標者予以獎勵，在追究責任的時候予以懲處，總的目標是維護府縣社會治安，確保社會秩序的穩定。以盜案而言，對事主報案與府縣官處理都做了時間上的規定，以期將禍亂消弭在萌芽之中。對於事主報案的細節，諸如盜賊人數、是否明火執仗、是否有拒捕、是否失財、是否傷人、錢財多少，都要一一講明。在具體處理的時候，若是發現隱匿及不實，就要承擔相應的責任；對於事主及官方與民間責任人捕獲盜賊，則有一定的獎賞；府縣官必須弄清細節，失錯要承擔責任，若是在規定的限期內破獲案件則有獎勵。在治安案件處理過程中，對於責任的區分也較爲明確，舉凡鄉村、道路、城市、江河、湖泊、海洋等處，一旦發生治安案件，民間要追究鄰佑、里甲、保甲是否救援與如期協助事主報案的責任；官方要以駐軍、官員離事發地點遠近而追究失防及緝捕的責任。盜案發生以後，必須要擒獲盜賊，在任者爲承緝官，接任者爲接緝官，都有明確的考核標準，務使盜案儘快處理。民間組織擒獲盜賊按名給賞，官員、捕役、兵丁擒獲盜賊，以盜首、過半及是否在限內來考核，分別予以升遷、加級、記錄、賞銀的獎賞，或革職、革役、降級、罰俸等處分，以期使這種危害社會治安的案件及早得到處理。

最後，具有社區警務管理思想雛形的制度設計與社會各階層的權利義務。當今社區治安管理，是以防禦犯罪和密切治安部門與社區民衆關係爲主旨，要求治安責任主體把工作重心轉移到社區，與社區居民建立長期夥伴關係。在明清時期，因府縣管轄城鎮與農村衆多，要想實現有效管理，就必須明確區域。統治者深刻認識到：“治天下必自治一國始，治一國必自治一鄉始，治一鄉必自五家爲比、十家爲聯始。”①〔清〕陸世儀：“論治邑，《清經世文編•吏政》(北京：中華書局，1992)，第545頁。朝廷“慮以一邑之大，民之衆，上與下不相屬，政令無與行”，因此關注基層組織建設，“於是里有長，鄉有約，族有正，擇其賢而才者授之，然後縣令之耳目股肱備也。縣令勤於上，約與正與長奉於下，政令有與行矣”。②〔清〕張望：“鄉治”，《清經世文編•吏政》，第592頁。以清代而言，“州縣形勢，廣狹不一，約分四鄉。小州縣一鄉約五千戶，四鄉約三萬戶。中州縣一鄉約一萬戶，四鄉計四萬戶。大州縣一鄉約三萬戶，四鄉計十二萬戶。大小相衡，通約一鄉二萬，總四鄉計八萬”③〔清〕晏斯盛：“推廣社倉之意疏”，《清經世文編•戶政》，第987頁。。各府縣也可以因地制宜，如明代福建惠安縣，“每數村則會爲一保，推衆望所服者一人長之，有警輒鳴螺遞報，各束裝以出，相爲應援，故雖在山谷間，而盜賊鮮少”④〔明〕張岳 等：《嘉靖惠安縣誌•風俗》，收入《天一閣藏明代方志選刊(43)》(上海：上海書店，1982)，第1頁。。清代山東郯城縣，“各鄉之鎮，宜設一鎮長，之集宜設一集長，之村宜設一村長，之莊宜設一莊頭”⑤〔清〕黃六鴻：《福惠全書•保甲部•建築柵濠》，收入《官箴書集成(3)》(合肥：黃山書社，1997)，第465頁。。而“邑分四鄉，鄉立一長，謂之保長。不曰鄉而曰保者，以鄉別有長，所以管攝錢穀諸事，而保長乃專司盜逃姦宄，不與乎其他者也”⑥〔清〕黃六鴻：《福惠全書•保甲部•選保甲長》，收入《官箴書集成(3)》，第451頁。。這種設計體現了社區治安管理思想，官府與社區共同承擔責任，轄區之內由官府負總責；社區之內由民選官任的里長、保長、甲長、鄉約、鄉長、鎮長、集長、莊頭、村正等負責；讓社區內居民，諸如鄰佑、家族、宗族、鋪行業主等也承擔相應的責任。從制度設計來看，試圖將治安工作落實到每一個人。值得注意的是，將民衆都納入社會治安防範體系之中，並沒有賦予他們知情的權利，衹要求履行各自的義務，用嚴刑峻法將他們套在這架馬車上，而不在於發揮各階層的主觀能動性，因此很難得到各基層的積極協助。

明清王朝試圖通過官民結合的方式，構成官民共同維護社會秩序的社會治安體系，達到王朝所支持和維護道德、社會和文化秩序，期望天下和諧與太平。應該說，將民間組織與官方組織都納入社會治安維護體系，並通過王朝的強制力加以推行，收到了一定的成效，但在具體實施過程中也出現各種各樣的問題，有些則是王朝政體自身難以克服的。

二 官方責任的利與弊

明清時期，維持府縣社會治安的主要力量是三班衙役、衛所及汛兵，這不但在制度上有明文規定，而且在律例中也有細密而嚴格的賞罰之條。但是，由於這些規定衹重其表而不及其裏，也就難以從根本上消除所存在的弊端。例如，清代律例在規定府縣社會治安的官方責任時，捕役兵丁待遇低下而人員混雜；文武官弁素質不一且事務繁多，不能也沒有能力將主要精力用於維護社會治安；府縣用於社會治安方面的經費不足，既難以支付緝拿人犯後的賞賜，也難以支付捕役的工食及公差費用；刑罰與處分規定嚴苛，上下在規避刑罰處分的同時，一方面相互隱匿，一方面殘忍暴虐。⑦柏樺、劉立松：“清代律例規定的官方治安責任”，《西南大學學報(社會科學版)》3(2009)：50—57。除此之外，府縣官諱盜爲竊、官僚政治下的權力濫用也對府縣社會治安制度造成負面衝擊。

以府縣社會治安而言，強盜是治安的最大威脅。若是大盜結夥山居而據有巢穴，則府縣勢單力薄，難以應對；要是小盜三三兩兩散處，乃是出則爲盜、居則爲民，府縣捕役額少人單，難以摸底排查。即使有捕役可用，也容易形成貓鼠同眠，“夫捕役，亦賊也”①〔清〕黃六鴻：《福惠全書•刑名部•賊盜總論》，收入《官箴書集成(3)》，第400頁。。捕役不良，衹好藉助軍隊，“夫營兵不過藉賊以擾民”②〔清〕黃六鴻：《福惠全書•刑名部•緝捕》，收入《官箴書集成(3)》，第403頁。，以至於民間傳言：“賊來猶可，兵來殺我。”③〔明〕林雲程 等：《萬曆通州志•風俗》，收入《天一閣藏明代方志選刊(12)》，第53頁。結果是，捕役不可信，軍隊又不可依賴，緝盜之難可想而知。

緝盜不但困難，而且危險，更容易壞官。因爲，朝廷令典規定，府縣不能夠有強盜存在。一旦因強盜失事，無論是捕役兵丁還是文武官弁，都會受到嚴厲的刑罰與處分；即便是保甲、捕役、兵丁與下級官弁出問題，上級也要承擔相應的責任。以緝盜處分而言，如果一件盜案府縣官不能捕獲盜首，便要降級或調任；三年之內發生三件盜案不能捕獲盜首、或不能夠捕獲一半，就要被革職拿問。既然府縣官對捕盜過程無法掌控，那就應該加強防盜，但談何容易？盜賊生發除了自身轄域因素外，也受制於社會大環境，府縣官豈能以自身能力改變？府縣官既不能防範於前，又無力抓捕於後，更不願意因此毀掉自己的前程，諱盜不報與諱盜爲竊便成爲首選了。

身爲一地行政長官，府縣官諱盜有其便利條件，既能一手遮天，又有擅長索財詐民的捕役輔助，還有擔心盜案牽連的上司庇護。在多數情況下，府縣官衹要對報盜的百姓略使小技，就可以讓一件盜案消弭於無形。最爲突出的手段，就是抑勒事主，使其不敢報盜，“有失主首告，而有司即脅之以刑”，逼迫事主自行諱盜，“諱則僅失其財物，不諱則並蕩業產”，“諱則死者固不得其死，不諱則生者並不得其生”，④〔清〕鄭端：《政學錄•弭捕盜賊》，收入《官箴書集成(2)》，第317頁。事主基於利害關係，不得不諱。總的來看，官吏畏懼處分，抑勒事主諱匿是一弊；捕役人等對事主進行需索是二弊；強盜重案三推六問，使事主守候，棄業拋家，甚至苦累淹禁致死是三弊。⑤〔清〕李之芳：“嚴飭諱盜累民疏”，《清經世文編•刑政》，第3300頁。除了抑勒事主不敢報盜之外，改盜爲竊、減報盜數、化重爲輕、匿不通詳、縱放盜犯、誣良爲盜等，也是府縣官常用的諱盜手法。無論使用什麽手法，目的在於保住自己的官職，以求平安一任或升遷。

在王朝君主政體下，主賣官爵，臣賣智力，君主以國爲家而以官爵與臣下交易，臣下爲了取得並保住官爵，也不會真心爲君主賣命，彼此都不可能誠實。故此，“各處盜賊生發，所在官司往往隱匿，不行奏報，以致滋蔓難制”⑥〔明〕王瓊：“爲申明賞罰以勵人心事”，《明經世文編》，第1016頁。。衹要府縣社會治安不到不可收拾的地步，從地方里甲、保甲、府縣官，到守巡道、督撫按，乃至朝廷大員，無不以諱盜而尋求自保，可以說是奸僞叢生，君與臣、上司與下屬之間，根本就沒有互相信任感，也缺乏基本的品德，就很難指望他們確保府縣社會治安了。

王朝君主政體與官僚政治有不解之緣。在這一政體之下的官僚政治，決定着府縣官不會對國家和民衆負責，衹是對君主及上司負責，因此取悅君主和上司是府縣官們的首務。伴君如伴虎，即便是府縣官們千方百計地取悅君主和上司，也隨時有危險發生。既然是對君主和上級負責，府縣官們的工作重心就是如何搞好與君主和上級的關係了。他們很少有機會見到君主，所以對上司往往竭盡阿諛奉承之能事，一旦上司巡視所在地方，便“萬里可行，裹糧迎候，而經旬不已，是其所用者，皆民之力也”；上司有慶賀，“則糜費不經，帳用美錦，字以泥金，玄纁稠迭，食前方丈”；上司巡遊，“則炫耀太甚，旌旗蔽野，士馬如雲，盡鼙清笳，金銀鉦果”。⑦〔明〕王邦直：“陳愚衷以恤民窮以隆”，《明經世文編》，第2636頁。因爲，這些上司往往能夠決定他們的官運與命運。當獻媚求寵成爲官場風氣時，即便真有才能而不會獻媚求寵，也不能夠立身於官場。在這種情況下，有些府縣官“務求取盈，以媚上司之意，而失下民之望”①〔明〕羅倫：“與府縣言上中戶書”，《明經世文編》，第894頁。。官場的現實也是“佞己者以爲賢，直躬者以爲不肖”②〔明〕張時徹：《芝園外集•負暄林》，收入《續修四庫全書》(上海：上海古籍出版社，2002)，第1123冊，第670頁。。更何況，“今之守令豈賢於聖人乎？兼且奔走之日多，而治事之日少，欲其政平訟理，惡可得乎？”③〔明〕顧應祥：《靜虛齋惜陰錄》，收入《續修四庫全書》，第1122冊，第498頁。官場風氣敗壞，民衆深受其殃，社會治安也就缺乏穩定的基礎。

明清府縣官因缺乏行政自主權，故稱爲“微員”，但作爲一級行政區劃的行政長官，必定有行政權力，他們的權力行使則關係到府縣社會治理。正如朱元璋所講：“朕設置百官，各司厥職，以分理庶務，惟郡守、縣令爲牧民之官，凡賦斂、徭役、訴訟皆先由縣，次至府。若縣令賢明則賦歛平，徭役均，訴訟簡，一縣之事既治，則府可以無憂矣。”④《明太祖實錄》(上海：上海书店出版社，2018)，洪武六年春正月乙巳條。府縣官所管的事務，舉凡“戶口、田糧、農桑、學校、倉場、庫務、牢獄、刑名，俱要一一究心，隨時發落，開闔伸縮，自有機軸”⑤〔明〕汪天錫：《官箴集要•職守•正官》，收入《官箴書集成(1)》，第268頁。。府縣官不可能有不受限制的權力，但也擁有許多實際權力，不同的府縣官會充分利用這些權力，當然也會導致權力的濫用。以府縣盜賊緝捕而言，“緝捕之役，在內有番手，在外有巡快，固地方爪牙。然緝獲賊人，未必俱實，稍見影響，即恣擒捕，設爲棚吊、拷掠諸法，有智者繃繒、善財拜觀音、四馬倒攢蹄、箍腦、撾筋名色，名曰私拷，使人求死不得，其間吐實者固多，自誣者亦不少”⑥〔明〕李豫亨：《推篷寤語•毗閭閻之政》，收入《續修四庫全書》，第1128冊，第425頁。。維護府縣社會治安，乃是府縣官的重要職責，而奉上安下的體制，往往使他們不能夠認真履行職責，卻在破壞府縣治安。“切惟盜賊之興，其實有所自也。大抵管民者侵漁克害，管軍者貪暴豪猾，軍民窘於衣食，不得已而爲盜。”⑦〔明〕張純：“復仇疏”，《明經世文編》，第178頁。官方責任在於維持府縣社會治安，而確保府縣社會治安的根本在於解決民生問題，衆多的府縣官罔顧這個根本，一味地剝民以奉上，也就破壞了府縣社會治安的基礎。

王朝的中央集權制度決定了設官分職的原則，官員必須擁有權力，但不能夠有不受限制的權力。然而，君主政體本身就是建立在以家天下計的基礎上，也就不可避免造成官吏以私家權益計而入仕的事實，更不能從根本上消除官僚政治的弊端。在官僚政治下，欺上瞞下本來就是常態，各種虛假信息傳來，必然會導致君主與上司在決斷上的失誤。官僚政治很容易惡性發展，形成官僚之間的“庇護制的網絡結構”，進而構成政治關係網，招權納賄、任人唯親、裙帶關係以及饋贈和小恩小惠就成爲中國古代官場的通病，“而這種事實是被接受，甚至在某些情況下是被體諒的”。⑧[美]費正清 等編：《劍橋中國晚清史》(北京：中國社會科學出版社，1985)，第108頁。君主政體下的權力私有和層層分配，正是庇護制政治關係網的制度根源。

相對於朝廷所寄予的職責，大小官員更熱衷完成其庇護者要求的效忠義務。因爲，這種官員之間的相互衛護更能在嚴苛的法律責任面前帶來安全感。故此，府縣官依託政治關係網破壞制度，官官相護之積習牢不可破。府縣官不能夠盡心於民事，卻剝民以奉上，就不可能得到民衆的支持。“閭閻之休戚繫於守令，守令貪縱而弗禁，民無所訴則思亂，土崩之變所由作也。”⑨〔明〕方弘靜：《千一錄•客談八》，收入《續修四庫全書》，第1126冊，第397頁。長此以往，“百姓視上官如仇讎，一旦有事，可獻城則獻城，可從賊則甘心從賊，計不反顧也”⑩〔明〕劉宗周：《劉子文編•敬修職掌疏》(杭州：浙江古籍出版社，2012)，第4冊，第167頁。。以官方爲主導的維護府縣社會治安制度，難以克服各種弊端，非但不能夠發揮官方應有的責任，卻常常破壞現行制度，以至於逼民爲亂，何談維護府縣社會治安！

三 民間組織存在的問題

明清律例將維護府縣社會治安作爲重要職責賦予家族、宗族、鄰佑，以及民間自己選舉的“集長”“鋪長”“廂長”“區長”“村長”“鄉約”“里正”“莊頭”“莊約”“營總”“寨主”“保董”“總理”“耆老”等，把他們都納入維護府縣社會治安體系當中，並在律例中明確他們的責任；而作爲准基層行政組織的里甲、保甲，更是主要依靠的力量，因此，律例對他們要求更嚴。清代中後期，特別是在鎮壓太平天國的過程中，地方士紳興辦的團練，攫取了超乎尋常的地方權力，從維護治安到徵收賦役，無所不歸其控制，而王朝局勢稍微穩定後，在試圖收回團練權力的同時，也沒有忽略團練維護府縣社會治安的作用。

應該承認，民間組織在參與維護府縣社會治安方面，起到了維持王朝社會秩序的作用。爲了完善和維護府縣社會治安體系，明清王朝也花費了不少氣力。例如，嘉靖年間，倭寇困擾沿海，廣東潮州海陽縣紳士劉子興，“謀諸鄉耆，建堡立甲，置寨設堠，鼓以義勇，申嚴約束，相率捍禦，民賴以寧居”。正因爲他們嚴爲防備，“以故倭寇之肆掠於鄰近村落者，警報日至，獨於是鎮迄不敢犯”。①〔清〕冒澄：《潮牘偶存•潮陽縣地輿圖說》，清光緒五年（1879）刻本。又如，甲午戰爭時期，日本派遣奸細刺探延邊的軍情，俄國也觀釁而動，延邊地方軍政當局便組織“越墾韓民”團練，不管是在訓練過程中，還是在反對日本奸細鬥爭中，越墾韓民都表現出了極大的熱情，並與朝鮮咸鏡道官府密切合作，保證了雙方邊界地區的安寧。②李洪錫：“甲午戰爭時期延邊‘越墾韓民’團練及其反對日本奸細的鬥爭”，《延邊大學學報(社會科學版)》3(2002)：106—109。

在肯定明清民間維護府縣社會治安體系作用的同時，也不能忽略所存在的問題。這些問題如何解決，對後世在調動民衆積極性、整合民間社會力量、與國家機構共同維護社會秩序等方面，具有一定的鏡鑒意義。

其一，對民間進行組織，存在各種困難。以編立准基層組織而言，各地居民聚散不一。“北方人民聚居，保甲容易編立，還有許多堡寨可以用於防禦，以是而行保甲，豈不甚易。”但在南方，民多散處，即使勉強編甲，還有許多畸零戶，“室中惟細弱兩三人而已，貧民傭工負販，早出晏歸，爲糊口計而不足；富民惟以謹啓閉，不與戶外之事；市廛之民，株守本業”，很難組織起來進行救護。此外，山寮、流寓、土戶、縉紳、旗人、流民、商販等，或因地處偏僻，或因人口流動，或因身份特殊，“如此等人而欲其約束鄉里，晝則稽查，夜則巡行，固宜其囂然不樂也”③〔清〕黃中堅：“保甲議”，賀長齡 等輯《清經世文編•兵政》(北京：中華書局，1992)，第1820頁。。組織困難，便不宜推行保甲，以致許多地方官認爲：“蓋法之不善，有擾而無安；人之不得，名存而實亡，謂保甲之無益於民也。”④〔清〕黃六鴻：《福惠全書•保甲部•選保甲長》，收入《官箴書集成(3)》，第450頁。“弭盜莫如保甲，自昔人人言之，各衙門亦屢屢申飭之，然行自行，盜自盜，曾未見有得尺寸之益者，而點查騷擾失盜繫累之害不與焉，此何也？法難必信，而衆不可概也。”⑤〔明〕許維新：“平陽兵事略”，《明經世文編》，第5010頁。不能普行保甲，准基層組織的作用就很難發揮，而府縣因爲財政無措，也不願意推行保甲，再加上吏役藉機需索，民間也有很大的抵制，所以，保甲“行之不善，則民累滋甚矣。如，舊例朔望鄉保赴縣點卯守候，一累也；刑房按月兩次取結索錢，二累也；四季委員下鄉查點，供應胥役，三累也；領牌給牌，紙張悉取諸民，四累也；遣役夜巡，遇梆鑼不響，即以誤更恐嚇，饋錢乃免，五累也；又保甲長託情更換，倏張轉李，六累也；甚而無名雜派，差役問諸莊長，莊長問諸甲長，甲長問諸人戶，藉爲收頭，七累也”⑥〔清〕彭鵬：“保甲示”，《清經世文編•兵政》，第1828頁。。有此七累，民間如何承受，避之猶恐不及。爲了防止弊端，有些地方大員則要求：“該府縣務要實心奉行，造冊呈送，以備查考。其冊籍紙張書寫工費，各該縣自爲捐備，不得私派鋪民。如有經營胥役，串通保甲，科斂鋪民分釐者，或被告發，官則飛章參處，役則立斃杖下。”⑦〔清〕張伯行：“通飭清釐保甲檄”，《清經世文編•兵政》，第1828頁。氣勢不小，可是經費從何而來？本府縣籌自何處？大員們不予考慮，僅靠一紙令下，解決不了任何問題。有些府縣官認爲，保甲之法，“原爲保安富戶起見，一切冊報往來之費，既不能取給公帑，若按戶科派，即貧民不能不受其累。地方官宜勸各鄉殷實富戶捐貲輸公，即於本鄉設局存貯，公議一人司其出入會計，以備領牌報冊，及修理寨柵公事車馬之費，其有給賞，亦出於此，收貯開銷，皆聽本鄉經營，地方官一切不問”①〔清〕張惠言：“論保甲事例書”，《清經世文編•兵政》，第1825頁。，便可以解決問題。然而，如何讓富民樂意捐輸，何人進行管理，諸多問題還是無法解決。百姓未見保甲之利，先見保甲之害，欲要他們真心爲府縣維持社會治安，實在是難於上青天。

其二，保甲組織的事務繁多，使本來爲維持府縣社會治安而設的組織承擔過重的雜務，而嚴格的要求又容易使之懈怠。“保甲行而彌盜賊，緝逃人，查賭博，詰奸宄，均力役，息武斷，睦鄉里，課耕桑，寓旌別，無一善不備焉。”②〔清〕彭鵬：“保甲示”，《清經世文編•兵政》，第1828頁。然而，有些府縣官圖省事，“傳集徵召，不用公差；查報拘催，不煩牌票，而悉聽保甲之自爲承稟”③〔清〕黃六鴻：《福惠全書•保甲部•保甲總論》，收入《官箴書集成(3)》，第450頁。，將大量的事務交保甲去辦，而保甲卻因爲負擔過重，且株累不少，“欲其檢察無隱，固已甚難；即使檢察得實，告之官，則干涉公庭，爲累不少。告之保長，則保長未必不徇庇。告之本鄉紳士，則彼不任其責，誰肯力爲主持。然則莫能以他日不可必之連坐，而博目前不可解之深怨也決矣”。這正是：“今以無事之時爲迂遠之備，愚夫見邇豈肯盡心。”④〔清〕張惠言：“論保甲事例書”，《清經世文編•兵政》，第1815頁。事務繁多再加上民心不齊，保甲居民都欲避免連坐之禍，何人肯專心維持社會治安，其不破壞社會治安已爲府縣之幸矣。

其三，缺乏相應的待遇，僅有付出而無酬勞。作爲鄉民組織，雖然府縣官介入選拔保甲長的過程，“其選任者，至期官升大堂，先備燒金銀花綢酒榼鼓樂，命約地等伴領，新保長由東角門進至滴水簷下排立，鼓吹舉樂，陰陽生爲之簪花披紅。縣官起立，新保長先行庭參，後四叩，縣官出案傍答揖。禮畢，陰陽生執壺、把盞、捧榼，縣官親爲遞酒，斟三巡畢，新保長稱謝，免行禮，鼓樂前導，由中門而出，印給優免夫差票”⑤〔清〕黃六鴻：《福惠全書•保甲部•選保甲長》，收入《官箴書集成(3)》，第451頁。。從待遇上講，最多是優免夫差，平常並沒有任何酬勞。沒有法定的收入，卻要承擔府縣官交辦的各種事務，不肖府縣官將他們鄙爲奴隸，衹是役使，卻不認真督促。“有司視爲迂闊常談，率以具文從事。各鄉設保甲長，類以市井無賴之徒充之。平時並不實心查察，雖督撫考課，有力行保甲之條，不過故套相沿，毫無裨益。”⑥〔清〕胡澤潢：“敬陳保甲二要疏”，《清經世文編•兵政》，，第1837頁。府縣官對保甲失去監督，真正實心辦事的人不能充當此任，無賴棍徒勾結官府卻能夠殘害百姓，欲使他們維持社會治安，無異於緣木求魚。

其四，由官方興辦團練，需要經費，“士無甲，倉無儲，其何能禦，民壯如何團練？”⑦〔清〕闕名：“蒞任求言示”，《清經世文編•吏政》，第521頁。府縣財政本來就捉襟見肘，更何況，“懼此法一行，彼無所匿，從中造捏訛言，妄稱抽丁，恐嚇愚昧”⑧〔清〕于成龍：“申明保甲諭”，《清經世文編•兵政》，第1833頁。。百姓也畏懼官府無償佔有勞力，而得不到任何報酬，即便是勉強組織團練，往往是“冗濫充數，替冒缺額，多設防卡，虛縻脂膏”⑨〔清〕徐有珂：“練勇議”，《皇朝經世文編續編•兵政》。。至於太平天國時期興辦的團練，是以社會動亂爲背景，士紳階層以舉辦團練爲契機，權勢得到空前的擴張，“藉名辦團，把持公事，恃符武斷，干預錢漕及一切非分之事”⑩〔清〕李瀚章 等：《光緒湖南通志•學校志六•學額》，南開大學圖書館藏清光緒十一年(1885)刊本。，“團總、團長藉以漁利，淩弱暴窮，魚肉一方。幸而勝賊，恃功驕橫。小之獄訟賦稅，官不得問。大之施虐吏民，法不得加”⑪〔清〕吳兆熙 等：《光緒善化縣誌• 續藝文志• 論兵》，南開大學圖書館藏清光緒三年(1877)刻本。。他們以“藉盤查奸細爲名，殺人奪貨，行旅視爲畏途”⑫〔清〕陳其元：《庸閑齋筆記• 團練害民》，收入《續修四庫全書》，第1142冊，第150頁。。這種紳權的惡性膨脹，已經嚴重危及地方官府的行政職能，雖然有官僚認爲，“團練之弊，此中過誤不在民，而在吏”，希望能夠“進君子之真團，而退小人之僞團。團練可張虛聲、杜奸細、追敗賊、絕擄掠”①〔清〕方浚師：《蕉軒隨錄•讀胡文忠遺集》(北京：中華書局，1996)，第137頁。，但對清王朝來說，團練在發揮維持社會治安的作用的同時，對社會秩序的破壞已經非王朝能夠左右了。

其五，紳士、地主層組織的民團，雖然不爲官府所承認，但迫於政治形勢，官府也不得不默許。但是，“不通秀才皆望得官，無知窮民皆望得錢，拖欠錢糧者皆望蠲免”②〔清〕計六奇：《明季北略•自成西奔》(北京：中華書局，1984)，第490頁。，這是亂世百姓的普遍心理。紳士、地主層可以協助王朝的統治，爲王朝維護府縣社會治安，但自身具有的離心力，又可能成爲王朝的反對力量。從清代律例中所見的刀匪、土匪、馬匪、臺匪、會匪、回匪、奸匪、邪匪、私匪、梟匪、苗匪、竊匪、逆匪、鹽匪、積匪、慣匪、撚匪、教匪、族匪、綹匪、幅匪、遊匪、緬匪、賭匪、鍋夥匪、嘓匪、瑤匪、籖匪、髮匪等諸多的匪徒名目，就可以看出王朝的憂慮。而當有新的政治勢力能夠左右政局的時候，他們則渴望得到重用，希望能夠在順應新的支配秩序的同時，進入統治支配層的行列。這也是明清王朝在處理紳士、地主層的武裝時，最爲懼怕也最爲頭痛的問題。

四 制度實施的運行邏輯

在明清五百多年歷史發展過程中，府縣社會治安制度的實施既有優長又有短缺，不是一成不變的，往往也會互相轉化。隨着社會與商品經濟的發展，舊的體制必將受到衝擊，府縣社會治安問題也越來越突出。當朝廷失去對地方社會的控制時，必然會走上覆亡之路。

——在王朝制度下所構建的府縣社會治安防範體系，既是歷史的必然，也是社會發展所促成的。這五百多年間，從大規模的戰爭，逐漸轉向社會穩定，而在社會穩定的前提下，經濟快速發展，人口劇增，白銀貨幣化，物價持續上漲，再加上自然災害頻仍，社會不穩定的因素越來越多，從局部地區的社會動盪，到大部乃至全國的社會動盪，也使社會治安面臨巨大的挑戰。君主政體雖然以其強有力的手段來維持社會的穩定，但給社會發展也帶來很大的阻力，不但壓制了社會民主因素，而且造成政治腐敗、社會資源配置失衡、階級壓迫的深重，最終演化爲整體國力的衰弱，府縣社會治安體系也難以發揮效能。

——明清社會經濟發展的不平衡，導致東部與西部、內地與邊疆及沿海的經濟文化差異增大。爲了維持王朝的“本業”，必須加大黃、淮、漕及東南沿海的水利投入，而自然災害又使王朝不得不展開大規模的賑災及救荒活動。自然災害與沉重的賦稅徭役，使大量的流民遊動到各地，不但給官府管理帶來很大的困擾，也使社會不穩定的因素與日俱增，原有的府縣社會治安防範體系也面臨着衝擊。經濟發展不平衡，土地兼併，貧富差距越來越大，再加上政治日益腐敗，不但階級矛盾、民族矛盾日益突出，民衆與官府的矛盾也日益加劇，有如火山爆發前的地下岩漿，一直蓄勢待發，統治者所構建以鎮壓爲主的府縣社會治安防範體系則很難發揮功效。以嚴刑峻法來對待民衆，不但不會使民衆配合官府，還會把民衆推到對立面上去，地方社會的失序，民衆反抗鬥爭一浪高過一浪，最終也會推翻王朝統治。

——明清時期府縣社會治安防範體系是自上而下推行的，官府幾乎沒有財政投入，卻對下進行勒索，也就很難取得民衆的信任，更難得到民衆的配合。以明代而言，地方“每遇使客入境，一切夫馬供應，皆額外取之里甲”③〔明〕吳桂芳：“條陳民瘼疏”，《明經世文編》，第3664頁。。府縣官們“止論里甲科派，其有錢糧，近上人戶，類有役佔，反不與焉。所以窮民逃竄，閭里或空”④〔明〕桂蕚：“請修復舊制以足國安民疏”，《明經世文編》，第1836頁。。朝廷有事則責成地方，“至於陝西十萬之稅，皆係各州縣裁減各役工食，科派各行銀錢，間架之括，無分城鄉；蔬果之微，莫逃徵索”⑤〔明〕余懋衡：“惡璫荼毒乞正國法疏”，《明經世文編》，第5171頁。。府縣官向里甲科派名目繁多，里甲負擔很重，“一身衆役，一事衆害，而貧者愈貧。自抄沒法重，株連數多，坐以轉寄則並籍家貲，誣以多贓則互攀親識，宅一封而雞犬豕羊大半饑死，人一出而親戚骨肉不敢收留。加以官吏法嚴，兵番搜苦”，百姓因爲“一字相牽，百口難解”①〔明〕呂坤：“憂危疏”，《明經世文編》，第4498頁。，無論是里甲還是民衆，都苦不堪言。不僅僅是府縣官，就是京官也勒索百姓，“各衙門官雖無事權者，亦皆出票令皂隸買物。其價但半給，如扇子值二錢者衹給一錢，他物類是，鋪戶甚苦之”。他們派皂隸去買，“其票上標出至本衙交納，其頭次來納者言其不好，責十板發出，此皂隸持票沿門需索。其家計算，若往交納，差人要錢。至衙門中，門上皂隸要錢，書辦要錢。稍有不到，又受責罰，不如買免爲幸，遂出二三錢銀與之。一家得銀，復至一家。京城中糖食鋪戶約有三十餘家，遍歷各家，而其人遂餍所慾矣”。②〔明〕何良俊：《四友齋叢說•史八》(北京：中華書局，1959)，第98頁。明代如此，清代更有過之而無不及，公私一切費用，皆取給於里民，“若日用之米蔬供應，新任之器具案衣，衙署之興修蓋造，宴會之席面酒肴，上司之鋪設供奉，使客之小飯下程，提事之打發差錢，戚友之抽豐供給，節序之賀慶禮儀，衙役之幫貼工食，簿書之紙劄心紅，水陸之人夫答應，官馬之餵養走差，與夫保甲牌籍，刊刷由單，報查災荒，編審丈量等項”，名目繁多，“無事不私派民間，無項不苛斂里甲，而且用一派十，用十派千，以飽贓官婪蠹之貪腹”。③〔清〕湖南巡撫趙申喬：“禁絕火耗私派以甦民困示”，《清經世文編•吏政》，第510頁。在地方，“有當月里長，有值日里長，凡有司日用、心紅紙張、油燭柴炭，一切供應食物及答應往來差使，慶賀節令生辰，皆取給焉。乃至各衙門雇募胥役，取用夫匠，無一不派諸里甲”④〔清〕蔡毓榮：“敬陳治滇實政疏”，《清經世文編•治體》，第303頁。。對於這些科派，“封疆大吏亦心知其不合而徐原之，甚至上下相矇，莫能究詰”⑤〔清〕趙青藜：“耗羨請仍歸公疏”，《清經世文編•戶政》，第669頁。。強行科派必然引起民衆強烈不滿，有些府縣官則採取籌集經費的辦法，以爲從地方殷實富戶那裏募捐之後，讓他們自己管理，就可以消除科派之苦，實際上是讓殷實富戶盤剝貧民，最終民出費用，百姓沒有從中得到實惠，卻要承當維護社會治安的責任，又如何讓他們配合官府去維護社會治安呢？

——以官府爲主導的府縣社會治安體系，有治人，無治法，對官員的個人能力要求很高，所需要的是人治。在人治的情況下，典章制度與實際執行情況往往會出現很大的偏差。人存政存，人亡政息，人治的隨意性和可變性也就決定事在人爲。從明清時期府縣社會治安維護情況來看，有些府縣官在任期間能夠認真推行，“行之半年，四境之內，夜不閉戶，雞犬不驚，儼然太平景象”⑥〔清〕黃六鴻：《福惠全書•刑名部•土番點卯》，收入《官箴書集成(3)》，第419頁。，有些府縣官在任期間不能夠認真推行，“欺誑上司，以卸己責，而盜賊因得以肆志，無所忌憚矣”⑦《清實錄•高宗》，乾隆七年三月己丑條。。正因爲如此，爲政貴在得人，乃是當時的普遍認識，“若所在牧守得人，政務修舉”⑧《明太祖實錄》，洪武十五年二月壬子條，“牧民之官苟非其人，則賦役不均而貧弱者受害”⑨《明太祖實錄》，洪武十七年秋七月乙卯條。。爲政在人而不在制度規範，也就使明清時期府縣社會治安防範體系缺乏穩定的基礎，與之有關的制度也容易爲人治所左右。

——王朝政體在社會發展的時候，往往不能夠在制度上尋求變革以適應之，而且還會將自己推向絕境。隨着社會的發展，士紳階層參與地方事務，對社區組織的控制力也得到加強，但他們並不擁有不受官府控制的自治權，也缺少自律性與自治性。也就是說，國家權力與民間社會在維護社會秩序方面是同心的，但在具體利益方面還是有衝突的。面對日益發展的民間社會，統治者並沒有將他們引導入共同秩序之內，一方面牢牢掌控賦稅徵收、維護治安、水利建設等事關國家命脈的事務，一方面將一些無關國家權力卻關乎社會穩定的事務交與民間社會，期望國家權力與民間社會能夠互補。這種理念及具體措施，應該說是符合社會發展需求的，然而在具體實施過程中，官府與民間缺乏最基本的互信。官府的事務，諸如司法、行政、財政等，均不讓民間參與；官府難以承辦的事務，諸如收養孤老、賑恤災民、修橋築路、醫療救助等，卻交與民間辦理。民間沒有政治參與權，衹有出資協助承辦權，還要接受官府的稽查，這就打擊了民間的積極性。由於官府與民間不能相互信任，所建構的官民相得的府縣社會治安防範體系，不但很難發揮作用，還容易產生矛盾。在政治日益腐敗的情況下，民間與官府相脫離，甚至成爲王朝的反抗者，社會秩序也遭到破壞。

總之，明清王朝在府縣構建的社會治安防範體系，從理念上看，是將國家與社會結合在一起，試圖在官民相得的基礎上，實現彼此共有的共同秩序。但是，官民相得需要建立在平等的基礎上，而在王朝中央集權制度下，國家的權威不容質疑，以官府爲主導，這就難免盛氣淩人——府縣官員視民間組織如奴僕，呼來喝去，敲詐勒索，根本沒有把他們當成平等的人，日久天長，也就失去了官民相得存在的基礎。即便如此，從中國國情和歷史發展的角度來觀察，明清時期的府縣社會治安防範體系還是發揮過積極作用的，曾經有效地維護了府縣社會的穩定，但也不能忽視這一體系的缺陷，以及所起的消極作用。