党内监督全覆盖视野下深化高校党委巡察工作的路径

[提 要]在全面从严治党向纵深推进的形势下，高校党委巡察对于加强高校党内监督具有十分重要的作用。高校党委巡察要借鉴中央巡视和地方党委巡察的做法，突出政治属性，坚持问题导向，建立健全符合教育教学和科研管理实际，符合师生职工学习、工作方式的独特巡察机制，充分发挥利剑作用，监督推动高校党的建设不断加强，管党治党更加有力，促进高等教育高质量发展。

[关键词]党内监督;高校党委巡察;优化路径

[作者简介]吴姝韵，景德镇学院马克思主义学院讲师，研究方向为党的建设。（江西景德镇 333000）

[基金项目]江西省教育厅2018年党建研究项目“党内监督全覆盖视野下的高校党委巡察路径探索”（18DJQN084）

巡察是巡视向基层的延伸和拓展，是推进全面从严治党、实现党内监督全覆盖的重要举措。不断把巡察向纵深推进、向基层延伸，对于推动基层党组织全面进步、全面过硬，增强党的执政能力、厚植党的执政基础，具有十分重要的意义。高校党委开展巡察从探索到推广，经历了一段时期。在党内监督全覆盖视野下，如何推进高校党委巡察从有形覆盖到有效覆盖，是一个值得研究的课题。

一、高校党委巡察的由来及发展

（一）中国共产党执政以来巡视工作的历史

1990年，党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》指出，中央和各省、自治区、直辖市党委，可根据需要向各地、各部门派出巡视工作小组，授以必要的权力，对有关问题进行督促检查，直接向中央和省、区、市党委报告情况[1]。1996年，中央纪委派出两批巡视组赴广西、四川、辽宁、煤炭部开展了巡视工作。这是我们党执政以来，首次开展巡视工作。但彼时的巡视，并非以党中央的名义，而是中央纪委派出的。2003年，党中央批准中央纪委、中央组织部共同设立了巡视组和巡视工作办公室。2004年，各省（区、市）陆续设立了121个巡视机构。从当时的情况看，基本由纪委和组织部两家联合管理、共同安排巡视干部来开展巡视工作。2007年10月召开的党的十七大修订党章，将“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”写入党章，纳入党的组织制度体系。2009年7月，《中国共产党巡视工作条例（试行）》颁布。2009年11月，党中央成立巡视工作领导小组，并将中央纪委、中央组织部巡视组和巡视工作办公室分别更名为“中央巡视组”和“中央巡视工作领导小组办公室”。这标志着，巡视工作上升为党中央层面。党的十八大至今，党中央两次修改巡视工作条例，党的巡视工作不断规范，巡视制度建设不断健全，巡视被誉为党内监督的“利剑”。

（二）党中央和教育部党组对高校巡视的基本情况

早在2005年4月，广东省委就派出5个巡视组，到华南农业大学、华南师范大学、广州美术学院、广东药学院、星海音乐学院等5所高校，进行为期一个半月左右的巡视。2006年，党中央要求教育部党组做好直属高校的巡视工作。教育部党组于2006年10月12日印发《关于开展直属高校巡视工作的意见》（教党〔2006〕26号），并成立部直属高校巡视工作领导小组及其办公室。随后，教育部党组于当年10月18日至12月5日，对中南大学、中国政法大学、东北林业大学等3所直属高校开展巡视试点工作。从2006年10月到2012年5月，教育部党组对数十所直属高校开展巡视工作，其中不乏中管高校，即党委书记、校长均为副部级的高校。2012年3月至5月，中央巡视办对浙江大学、四川大学两所中管高校开展巡视试点工作。这是以党中央名义首次对中管高校进行巡视。2013年6月至8月，十八届中央第一轮对中国人民大学两任领导班子任期情况开展巡视，第三轮对复旦大学开展巡视，第十二轮对剩余29所中管高校开展专项巡视。这是党中央首次对中管高校巡视全覆盖，为各省（区、市）和国家部委开展对下属高校巡视全覆盖提供了示范。[2]2021年5月至6月，十九届中央对31所中管高校进行常规巡视。与此同时，党的十八大以后，在每一届任期内，教育部党组对其直属高校同步实现巡视全覆盖。

（三）巡察及高校党委巡察的开展情况

与巡视近乎同义的巡察在党的十六大后才开始出现。2004年后，一些地方（市以下）党委尝试模仿中央、省委巡视模式，开始探索开展巡察工作，如浙江省宁波市江东区、湖州市长兴县等。党的十八大以后，党风廉政建设和反腐败斗争深入推进，逐步向基层延伸。在巡视作为反腐败利剑作用越来越明显的形势下，越来越多的基层党委设立巡察组或巡查組，对下一级党委进行监督。2013年，江苏、安徽、山东、重庆、河北、江西等省份，陆续开展巡察（巡查）探索。[4]2015年12月，中央巡视办在河南信阳召开全国部分省市巡察工作调研现场会，明确了市县巡察是巡视监督的延伸，并提出构建巡视巡察监督全覆盖体系，这意味着党中央正式明确了“巡察”称谓。[3]2017年，中共中央办公厅印发《关于市县党委建立巡察制度的意见》，标志着巡察正式上升为党内法规制度序列。[4]

与地方党委巡察相比，高校党委巡察起步稍晚一些。2015年，浙江大学党委试行巡察工作，该校按照“试点先行、分批推进、逐步扩大覆盖面”的步骤，积极探索对二级单位开展内部巡察工作，这是较早开展校内巡察的高校之一。党的十九大以后，巡察监督在各级高校推开，尤其是中管高校均已建立巡察工作制度，明确提出一届党委任期巡察全覆盖。高校党委巡察与地方党委巡察一样，成为高校全面从严治党、加强党内监督的有效举措，得到高校党员干部和师生的肯定。

二、高校党委巡察的特点和难点

由于有上一级党委对高校的巡视和市县党委巡察的实践作为参照，高校党委巡察工作进展较快，尤其是教育部直属和大多数省属重点建设的高校，巡察工作制度化、规范化取得明显成效。

（一）高校党委开展巡察的积极意义

2018年3月1日，教育部召开教育系统全面从严治党工作视频会议，时任教育部党组书记、部长陈宝生明确提出推动直属高校党委对二级单位党组织开展巡察工作。作为党内监督的重要举措，高校党委开展巡察工作具有十分重要的政治意义。

1.有利于加强党的领导，推动党的理论和路线方针政策在高校各级党组织中贯彻落实。全面从严治党，推进党内监督全覆盖，根本目的是要加强党的领导，督促各级党组织和党员干部认真贯彻落实党的理论和路线方针政策。当前，最根本的任务就是要推动各级党组织和党员干部做到“两个维护”，即坚决维护习近平总书记作为党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导。高校是立德树人的地方，确保各级党组织全面贯彻党的教育方针，坚持马克思主义指导地位，坚持中国特色社会主义教育發展道路，坚持社会主义办学方向，是高校党委巡察监督的重中之重。[5]高校党委对二级单位开展巡察，能够有效引领和督促二级单位及其下属机构坚决做到“两个维护”，牢记党对高等教育的期望，满足人民对高等教育的需求。

2.有利于加强高校党的建设，提高高校基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力。与其他基层党组织相比，高校各级党组织政治能力和组织能力是比较强的。但从十八大以来党中央对中管高校的巡视，以及各级纪检监察机关查处高校有关违规违纪问题看，高校党的建设与党中央的期待相比，还有较大差距。2017年6月21日，十八届中央第十二轮巡视公布的对中国农业大学、北京航空大学、上海交通大学等15所高校巡视反馈情况，几乎都反映“基层党建工作薄弱”这一问题，其中对中国农业大学还着重提出“存在重业务轻党建现象”。[6]各高校下属二级单位尤其是院系，承担着育人树人的具体任务，院系党组织还有发展党员的职责。院系的基层党组织建设、党组织战斗堡垒作用发挥情况，直接影响到教育教学质量，影响到学生成长成才。高校党委开展巡察，将监督“探头”延伸到教师乃至学生身边，能有力促进二级单位和基层党组织加强自身建设，更好地激励师生、鼓舞师生。

3.有利于推进全面从严治党在高校内部延伸，发现并推动解决师生身边的不正之风和腐败问题。近年来查处的高校领域腐败案件警示人们，高校并非一片净土，因全面从严治党不力导致的腐败问题屡禁不止，招生、科研、后勤、基建等关键领域出现的违纪违法党员干部经常见诸报端，“关键少数”腐败屡见不鲜。2014年至2016年，南京市检察机关在全市辖区高校查办职务犯罪分子17人，后勤部门或曾在后勤部门工作过的就有9人。2017年9月，中央纪委驻教育部纪检组通报了23起高校二级单位违规违纪问题，违规公款吃喝、超标准接待、公款旅游、乱发津补贴、收受礼品礼金等违反中央八项规定精神问题多次出现。[7]2018年3月，湖南省纪委驻省教育厅纪检组对2017年以来查处的18起高校干部职工违纪违法典型案例进行了通报，违反党的六大纪律问题普遍存在。[10]在高校，全面从严治党不力导致管理缺位、监督缺失，进而引发不正之风和腐败问题，必须引起高度警惕。高校党委通过巡察监督手段，主动出击，及时发现问题，严肃查处违纪违法案件，能够起到惩处极少数、警示教育大多数的效果。

（二）高校党委巡察与一般巡视巡察的共性特点

2017年7月，中共中央办公厅印发《关于市县党委建立巡察制度的意见》。[8]2020年12月，党中央印发《关于加强巡视巡察上下联动的意见》。[9]比较两份文件标题可以发现，2020年12月以后，“巡察”一词前少了“市县党委”的界定。这说明，巡察不仅限于市县党委，其他党政机关、高校、国企、群团组织党委均可以建立巡察制度，这也为巡察工作在高校推开进一步提供了制度依据。

深入研究《关于加强巡视巡察上下联动的意见》和当前高校巡察工作开展的实践，可以发现，高校党委巡察与一般巡视巡察工作有不少共同之处。一是领导机制相同。党委对巡视巡察工作的领导是各类巡视巡察的共同特征，高校党委必须将巡察工作作为落实全面从严治党主体责任的重要抓手，加强组织领导。在具体操作上，高校党委与市县党委一样，亦会建立党委巡察工作领导小组，具体组织实施巡察工作。二是运行机制相同。巡察前组建巡察队伍、明确巡察对象、搜集巡察资料基本一样;巡察中运用动员部署、个别谈话、查阅台账、实地检查等方式手段大体一致;巡察后反馈问题、督促整改的基本要求也都相同。三是组织架构相同。中央、省级党委设巡视办和若干个巡视组，市县党委设立巡察办和若干个巡察组，巡视办或巡察办为党委工作机构，这在《中央巡视工作条例》和《关于市县党委建立巡察制度的意见》中都有明确规定。与此相同，高校党委设立的巡察办也为党委工作机构，教育部直属高校基本都设立了党委巡察办，作为独立的党委工作机构，比如北京大学、武汉大学、中国海洋大学，等等。

（三）高校党委巡察的个性特点

从运行机制和内部层级看，高校内部管理架构类似地方党政机构[10]。但高校和基层行政区域差别非常大，这决定着在高校开展巡察，与在市、县行政区域开展巡察相比，具有截然不同的特性。

1.高校的领导体制不同。1990年7月，《中共中央关于加强高等学校党的建设的通知》（中发[1990]12号）[11]明确规定高等学校实行党委领导下的校长负责制。这份文件不仅规定了学校党委的主要任务，还规定了二级机构——系党总支——的政治定位和主要任务：“系党总支是全系的政治核心。”系党总支有一项职责，就是支持系主任在其职责范围内独立负责地开展工作。2021年2月，中共中央修订《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》[12]，重申院（系）级单位党组织的政治定位和属性，要求院（系）级单位党组织应当强化政治功能，履行政治责任，保证教学科研管理等各项任务完成，支持本单位行政领导班子和负责人开展工作，健全集体领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。2015年12月，中共中央制定的《中国共产党地方委员会工作条例》[13]规定，党的地方委员会主要实行政治、思想和组织领导，把方向、管大局、作决策、保落实。分析高校党组织和地方党委的职责定位可以发现，高校党组织更多地是动员党员执行上级党委的政策决策，地方党委更多地要发挥领导和决策作用。因此，高校党委巡察要对照《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》规定基层党组织的六个方面职责，按照巡察“三个聚焦”，重点聚焦党的路线方针政策以及上级党组织的决议在高校二级单位的执行情况，着力发现和推动解决存在的突出问题。

2.高校的服务对象不同。全心全意为人民服务是党的宗旨，是党的建设必须坚持的五项基本要求之一。[14]高校党组织服务对象不同于地方党组织。地方党组织服务对象范围较广，工农兵学商等各个领域皆有，市县党委巡察下一级党组织牵涉的内容点多面广。而高校党组织服务对象主要是学生和教职工，教育教学的根本目的是满足广大学生的德、智、体、美等各方面知识的需求，以及依法享有接受高等教育的权利。因此，高校党委巡察根本要围绕学生的教育需求来开展，重点监督检查高校基层党组织是否有效落实党的高等教育政策方针，领导行政机构按照《中华人民共和国高等教育法》履行工作职责。服务对象的单一性，决定着高校党委巡察的周期较市、县党委巡察要短一些，巡察的具体内容和范围要窄一些，巡察的难度相对更小一些。

3.高校工作的运行机制不同。一般来说，一所完整的高校设置的机构主要有三个类别：一是二级院系，根据专业类别设置，负责相应专业学生的学习、生活等教学、管理工作;二是职能部门，具体负责高校各类党务政务和教学行政工作;三是下属单位，负责科研、教辅工作。而对地方来说，党政、人大、政协、司法、群团、国企等机构繁多，巡察对象差异性较大，巡察难度大、全覆盖任务更重。从高校党委巡察方式方法和巡察周期看，总体可按照三类机构的设置，对巡察方式方法、巡察力量摆布、巡察运行周期等作出合理安排。基于学校内部的便利性，高校党委每轮巡察安排的时间更短，巡察工作效率更高。

（四）当前高校党委巡察的难点问题

1.“熟人社会”[15]让巡察监督质效有差距。高校人员主要由教职工和学生两大类构成。教职工的教学、科研、管理和学生的学习、生活绝大部分在学校之内，因此，高校党委巡察的地理环境相对来说比较固定，主要在校园之内。这决定了高校党委巡察难度最大的就是“熟人社会”问题。巡察组的工作人员均为学校的教职工，与被巡察单位的教职工朝夕相处，让巡察过程中的谈话、信访、问卷等工作手段的运用变得更加困难。此外，巡察组部分工作人员为临时抽调，少数兼职巡察干部难免会产生“好人思想”，有“放一马”的心态。

2.巡察干部的专业素养有差距。高校巡察机构组建和巡察干部队伍建设进程比市、县党委相对晚一些。国家部委直属高校近两年开始组建巡察办，而地方的不少高校目前专职的巡察办仍未组建。即使是国家部委直属高校，有的也仅配备了专职的巡察办而未配备专职的巡察组。巡察组的干部一般从各管理机构、院系单位抽调临时组成。比如，2019年3月，第九届武汉大学党委第一轮巡察共组建了4个巡察组，一共24名巡察干部;当年9月，第二轮巡察组建了6个巡察组，一共41名巡察干部。第一轮巡察干部里仅保留4名干部参加第二轮巡察，且这4名干部都是纪检干部。该校党委第三轮巡察的4组24名干部又“面目一新”，参加前两轮的4名纪检干部未出现在这一轮巡察组里。[16]东北大学2020年7月制定的《巡察工作干部管理暂行办法》规定，从党委委员、纪委委员和机关、直属部门、学院、二级党组织中，遴选部分领导干部和业务骨干列入巡察工作干部库，作为组建党委巡察组的预备人选。客观地说，临时抽调的巡察干部对巡察工作的钻研态度和敬业精神，与市县党委专职巡察干部相比要低一个层次。由于高校巡察周期较短，一般为2至3周，兼职巡察干部还未完全熟悉巡察流程和业务，便结束了巡察工作。因此，巡察干部的專业素养直接影响到巡察的最终效果。

3.巡察成果运用有差距。巡察成果运用是巡察的“后半篇文章”，也是检验巡察是否取得预期效果的重要标准。根据巡视巡察工作的流程和规范，被巡察单位的巡察整改情况在向上一级纪委、组织部、巡察办报告以后，还需向党内和社会进行“双通报”，接受上级党组织、基层党员干部和社会各界监督。但从高校实际情况看，“双通报”工作做得并不够好。利用百度搜索引擎可以查到一些普通高校二级单位的巡察整改情况通报，比如上海工程技术大学电子电气工程学院党委《关于落实校党委巡察反馈意见的整改情况报告》[17]，山东临沂学院传媒学院《校内巡察问题整改情况报告》[18]。这两篇巡察整改报告无论是在巡察发现问题还是整改措施制定方面，都存在“浅”和“偏”的问题，发现问题不够精准，整改措施不够深入。总体看，由于前期巡察工作欠缺、被巡察单位思想认识不到位。高校党委巡察整改与市、县党委巡察整改相比，还有较大差距。

三、深化高校党委巡察工作的现实路径

高校党委巡察作为党内监督的重要组成部分，作为巡视在高校党组织的延伸和拓展，必须不断加强、改进和完善，为加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育提供坚强政治保证。

（一）突出高校党委巡察的政治属性

作为党内监督的重要形式，政治性是巡察的根本属性。高校党委巡察要牢牢坚守政治监督定位，以“两个维护”为根本任务，紧盯被巡察党组织的职能职责，围绕贯彻落实习近平总书记在全国教育大会上提出“九个坚持”的教育改革发展理念，精准开展监督，深入查找政治偏差。巡察监督应当是现实的、具体的。高校党委巡察干部必须对“国之大者”心中有数，深刻领会党中央对教育尤其是高等教育事业关心什么、强调什么，重点监督二级单位是否做到坚持党对教育事业的全面领导，坚持把立德树人作为根本任务，坚持优先发展教育事业，坚持社会主义办学方向，坚持扎根中国大地办教育，坚持以人民为中心发展教育，坚持深化教育改革创新，坚持把服务中华民族伟大复兴作为教育的重要使命，坚持把教师队伍建设作为基础工作，做到党中央决策部署到哪里、巡察监督就跟进到哪里，充分发挥监督保障执行、促进完善发展作用。要把推动落实管党治党政治责任作为巡察的重要抓手，监督推动被巡察单位党组织落实加强党的领导、党的建设、全面从严治党要求，确保各级党组织和党员干部始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。

（二）坚持问题导向开展高校党委巡察

发现问题、形成震慑、推动改革、促进发展，是巡视巡察的工作方针。高校党委巡察必须始终坚持这一工作方针，把发现问题作为生命线，把推动解决问题作为落脚点。要强化问题意识，牢固树立有重大问题应当发现而没有发现是失职、发现问题没有如实报告就是渎职的观念，善于从教学、科研、管理、服务等工作中找差距、查不足，做到在业务工作中发现政治问题、从政治高度分析研判问题。高校党委巡察干部要提高发现问题能力，根据高校党组织的特点，在运用个别谈话、查阅资料、实地检查等显性工作方法的基础上，充分运用调查问卷、网上信访和大数据分析等隐性工作方法，规避“熟人社会”问题，有效查找被巡察单位的制度漏洞、责任漏洞和工作漏洞。要紧盯问题反映集中、教职工和学生反映强烈、关乎教学科研运行的重点人和重点事，查找经费管理、资产维护、行政审批、干部人事、招生就业等领域存在的廉政风险和不正之风。

（三）建立健全符合高校特点的巡察工作机制

高校的机构设置、党组织设置、党员结构和教学科研工作的独特性决定着高校党委巡察必须有独特的工作机制。要建立健全高校党委领导巡察的工作机制，将巡察工作纳入学校党的建设、全面从严治党的重点内容。党委换届后，随即谋划和部署一届任期巡察全覆盖的工作规划，根据二级单位特点分年、分类、分步实施常规巡察，制定巡察“回头看”的重点单位。要建立符合各类高校特点的实施办法。教育部党组已经制定了《关于直属高等学校党委开展巡察工作的指导意见》，教育部直属高校均建立了巡察工作实施办法，明确了巡察机构设置、巡察对象范围、巡察监督内容和巡察工作程序方法等事项。其他部委和地方高校也应根据《中国共产党巡视工作条例》、《关于加强巡视巡察上下联动的意见》，参照教育部直属高校全面建立巡察工作机制的做法，制定本高校的实施办法，确保巡察工作有章可循。要优化高校党委巡察工作流程，针对高校人员构成单一、地域工作环境较窄、巡察范围和内容相对简单等特点，简化巡察工作程序，提高巡察工作效率。比如，巡察见面会、动员会和领导班子成员个别访谈可合并进行，避免干扰被巡察单位日常工作，让巡察组和被巡察单位干部快速进入巡察氛围。要高度重视建立巡察整改机制，做好巡察“后半篇文章”，严格按照巡察整改要求，被巡察单位巡察整改由“一把手”负总责，班子成员各自负责，明确责任人、整改措施和整改时限;整改报告须经校党委巡察办、纪委、组织部的三方审核，集中整改情况及时向党内和教职工、学生双通报，主动接受各方面监督;巡察整改结果要在单位工作总结和领导班子成员个人年度述职报告中体现，接受校党委考核，作为评选评优、奖先罚劣的重要依据。

（四）加强高校巡察机构和巡察干部队伍建设

深化高校党委巡察工作，关键要有一支政治素质高、忠诚干净担当、专业化能力强、敢于善于斗争的巡察干部队伍。要建立健全高校巡察工作机构，提倡高校党委书记任党委巡察工作领导小组组长，纪委书记和分管组织工作的党委常委（委员）任副组长，成立专职的巡察工作领导小组办公室。考虑地方高校的干部职数偏紧，可考虑从校纪委、党办、组织人事部门抽调干部作为专职巡察干部。从高校实际情况看，无论是国家部委高校，还是地方高校，都难以安排足够的专职干部负责巡察组的工作。建议可挑选临近退休党员干部、重点培养的后备干部、年轻干部、党务干部、财务审计人员组建巡察人才库。安排这类干部负责巡察工作，可有效规避“熟人社会”问题。要加强巡察干部能力建设，高校党委可向上一级党组织推荐巡察干部参加上级巡视，每轮巡察前邀请上级巡视机构或地方巡察工作能手辅导巡察业务。参照中央和省部级党委（党组）巡视的做法，进入巡察干部库的干部应至少参加两轮巡察，避免巡察干部库流动过大、人心不稳，刚刚熟悉巡察工作就离开巡察岗位。对巡察干部要坚持严管与厚爱结合，对于巡察工作尽职负责、成效明显的，在评先评优、提拔任用中优先考虑;对于巡察过程中跑风漏气、松散懈怠的，将工作表现抄告选派单位，视情给予通报批评、组织调整乃至纪律处分。

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[责任编辑：熊文瑾]