中国共产党党务公开的百年演进与时代接续

2021-12-28黎芳宇

重庆行政 2021年6期

黎芳宇

中国共产党的百年历史是一部不断推进党务公开规范化制度化发展的历史。2017年12月20日施行的《中国共产党党务公开条例（试行）》（以下简称《党务公开条例》）充分表明以习近平同志为核心的党中央对党务公开的高度重视和强力推进，同时也是新时代我们党对于规范自身建设、加强党内监督、提高党的领导水平和执政能力的重大举措。党务公开不是初创的制度工具，也不是凭空生成的政策要求，党务公开生发于马克思主义关于党的公开性理论之上，是中国共产党人对于马克思主义关于党的公开性理论的继承与发展，体现了中国共产党创新性智慧，实现了马克思主义关于党的公开性理论的中国化，并为世界各政党开展党务公开提供中国智慧和中国方案。

一、党务公开的历史溯源

在中国共产党百年的光辉历程中，党务公开经历了“党务保密—党务半保密半公开—党务公开”的发展阶段，党务公开在不同历史阶段的规律和特点不尽相同，甚至某一时期党务保密是为党务公开奠定基础和积蓄力量。

（一）保密为主、公开为辅：党务公开的萌芽和探索

1921年7月，中国共产党第一次全国代表大会通过《中国共产党第一个纲领》第六条规定：“在党处于秘密状态时，党的重要主张和党员身份应保守秘密”[1]。建党之初，党的活动方式、党的组织构架、党员的招募以及各方面工作的开展大多按照保密要求秘密进行，但在这一时期，党在保密状态下已开始探索对党和党的相关事务的公开，根据马克思主义关于党的公开性理论，确立中国共产党循序渐进开展党务公开的方法、步骤、内容和载体，并积累对于公开工作和秘密工作的经验，比如公开筹备示威、公开派代表参会等。

“用什么力量争取公开活动？公开活动与秘密工作如何联系？”[2]对这两个问题的回答指引著党务公开初期的实践探索。对党和党的各项活动进行保密是党建立初期生存发展的策略，是为更好开展党的各项事业所作的前提准备。从中共中央南方局四项保密制度[3]的规定到中共中央北方局C.Y团组织的秘密发展，从白区[4]秘密与公开工作中要求“共产党员除参加党的秘密组织外，其余的活动均应该公开”[5]到边区老区“应有党的秘密组织”[6]，党成立之初不断探索如何正确处理党务公开和党务保密的关系，旨在“争取党在全国的公开地位，利用一切活动的可能‘下山”[7]，对于党务公开和党务保密之间关系的正确认识和恰当选用体现出了党的强大的组织能力与高超的政治智慧。

（二）保密与公开相互结合：党务公开的恢复和优化

中国共产党充分认识到党务公开的重要性并开始对党务公开进行改革和完善。1987年中国共产党第十三次全国代表大会报告中指出：“要通过各种现代化的新闻和宣传工具，增加对政务和党务活动的报道，发挥舆论监督的作用，支持群众批评工作中的缺点错误，反对官僚主义，同各种不正之风作斗争……要疏通党内民主渠道和健全民主生活，使党员对党内事务有更多的了解和直接参与的机会”[8]。

通过党务公开密切和群众的联系。1990年中国共产党第十三届中央委员会第六次全体会议通过《中共中央关于加强党同群众联系的决定》中指出：“党委要支持舆论机关按照有关规定予以揭露和批评。党报要及时准确地反映群众的意见和要求，正确引导社会舆论”[9]。通过党务公开强化对党员主体地位的尊重和保障。2004年党的十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中指出：“要认真贯彻党员权利保障条例，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务”[10]，这是党务公开首次出现在党的正式文件之中。

（三）公开为主、保密为辅：党务公开的丰富和完善

党的十八大报告中明确指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与推进信息公开……推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开”[11]。中共中央纪律检查委员会向党的第十八次全国代表大会的工作报告中指出：“积极稳妥推进党务公开，党的基层组织党务公开全面实行，党的地方组织党务公开联系点和县委权力公开透明运行试点工作稳步推进……完善党务公开、政务公开和各领域办事公开制度，合理分解和科学配置权力，推进权力运行公开化、规范化，形成比较完善的权力运行监控机制”[12]。党的十八大以来党务公开不断升级提质，党务公开日益成为党内监督和民主监督的重要形式、日益成为党员群众参与党内事务的中间环节、日益成为贯彻好党的理论路线和方针政策的重要制度。

二、党务公开的时代意义

党务公开的时代意义指引党务公开朝着既定的高质量目标有序健康发展。研究党务公开的时代意义是提供一种观察党务公开的视角、思考党务公开的方法、解释党务公开的依据。基于党务公开的本质特征和功能效用，选择从发展党内民主、全党统一思想行动、加强党内监督这三个角度出发，作为党务公开时代价值的观察视角、思考方法和解释方法。

（一）党务公开是发展党内民主的理论基石

党内民主是党的生命，是积极健康党内政治生活的重要标志。加强并规范党务公开，有助于进一步扩宽党内民主的参与通道，进一步提高党内民主的监督效能，进一步丰富党内民主的表现手法，进一步密切党务公开与民主决策、民主选举、民主监督、民主管理之间的联系。党内民主的内在意蕴和发展逻辑决定党务公开的现实必要性。首先，发展党内民主方法和目的的统一性决定党务公开的必要性。一方面，党务公开作为制度安排衔接了党内民主和党的建设，在党的建设全过程各方面体现党内民主;另一方面，党务公开是发扬党内民主的重要举措，也是发扬党内民主的外在表征，党务公开是方法也是目的。其次，党内民主具有的开放性特质决定了党务公开的现实必要性。党内民主的结构要素是开放的，世界党际关系的发展需要交互开放，因此，发扬党内民主必然要求加强和规范党务公开。党内民主的内在要求和党务公开的现实功能相互统一，发展党内民主需要加强并规范党务公开，党务公开对于党执政水平的提升有助于进一步发展党内民主，党务公开提高非党成员的参与度并通过意见吸纳等方式为协同党内民主与人民民主创造了基础性条件。

（二）党务公开是促进全党统一思想与行动的法宝

1943年任弼时在中共中央西北局高级干部会议上指出：“没有思想和意志上的一致性，既不会有政治上、组织上和行动上的一致的”[13]。加强并规范党务公开工作有助于提升民主素养、弥合民主意识、健全民主制度，进而实现全党思想与行动的内外统一。通过党务公开传播党的价值宗旨和执政理念，进而提高党的影响力，为全党统一思想和行动奠定基础。1948年周恩来指出：“任何政策的决定或改变，任何政策中之正确的部分或错误的部分，必须适时地不但向干部而且向群众公开指出，才能得到群众的了解和拥护而成为力量”[14]，及时同党员群众进行交流沟通是党的优良传统和惯例。党务公开的双向交流属性有助于形成统一的思想、有助于消解思想的困惑、有助于解决行动的迟缓、有助于形成内外监督合力，为全党统一思想和行动创造良好的条件。

（三）党务公开是加强党内监督的明镜

党务公开提高党内监督效能主要体现在以下两个方面：一方面，党务公开通过保障党员四项权利（知情权、参与权、选举权、监督权）提高党内监督效能。一是，党务公开提高党内选举的公开性、真实性和民主性，通过党内民主选举实现党内监督。二是，党务公开通过同党内各种不良风气和腐败分子进行斗争，有效地开展党内监督。另一方面，党务公开通过推进信息和意见的互动交流提高党内监督效能。1890年8月9日马克思恩格斯在《致弗里德里希·阿道夫·左尔格》中指出：“党已经很大，在党内绝对自由地交换意见是必要的”[15]。党内信息的相互流动是提高党内监督效能的基础性条件，因此，要高度重视党务公开。

三、党务公开的时代展望

加强并规范党务公开是我们党治国理政、全面从严治党的重大举措，对于发展党内民主，加强党内监督，充分调动全党的积极性、主动性和创造性，提高全党和各族人民的向心力、凝聚力和战斗力，更好贯彻落实党的各项理论路线和大政方针，具有重要意义。

（一）着力完善党务公开制度，确保党务公开有序运行

以党务公开实践中的问题为导向，从多元视角、跨期影响、层级互适三个角度对党务公开制度体系进行重构，以提升制度效能。建立健全党务公开制度体系，旨在形成科学有效、运行协调和监督有力的制度体系。

第一，建立健全党务公开工作制度，破解制度“不足”之难。如健全党务公开内容审核制度。健全党务公开内容审核制度，是《党务公开条例》规定的法定程序，是提高党务公开工作规范性和严肃性的必然要求。健全党务公开内容审核制度，要求具体工作责任人把拟公开的内容、时限、形式和范围报上级主管领导具体审核把关。主管领导应当就具体内容是否符合公开要求、是否属于保密管理等进行严格审核，同时提出是否予以公开的意见和建议，并报上级负责人进行全面审核，确保公开信息内容真实有效。

第二，创新探索党务公开工作制度，破解制度“革新”之困。如健全党委新闻发言人制度，党委新闻发言人制度是新时代党务公开的重要形式。党委新闻发言人制度是党委新闻发言人代表党委，就重大部署、重大事项、重大决策、重大活动、突发事件、公共政策、热点问题等举行新闻发布会，阐明态度并发布新闻或观点，回应公共诉求的一种制度安排。党委新闻发言人制度从实践来看需要处理好四对关系：“为党员群众立言”和“为党发声”之间的关系;“我说你听”和“沟通互动”之间的关系;国务院新闻发言人制度和党委新闻发言人制度之间的关系;“报喜”和“报忧”之间的关系。

第三，积极构建党务公开制度体系，破解制度“乏力”之痛。完善新时代党务公开制度体系的顶层设计。完善党务公开制度体系的顶层设计，是提升党务公开制度效能，调节党务公开工作中各项关系和秩序的重要基础。促进新时代党务公开制度体系的内在协同配合，一是要高效整合党务公开制度资源，协同推进党务公开相关法规文件的立、改、废、释。要进一步完善对党务公开法规文件的集中清理，对于新旧并存、内容失效、规定被吸收、庞杂冗长的法规文件要及时废止、修订取消和宣布实效。二是针对党务公开某些领域制度供给不足现象应主动考虑公开对象、范围和内容的“新时代诉求”，补齐“短板”，修补“漏洞”。三是要深度梳理并对党务公开制度体系进行科学分类，建立更科学的党务公开制度框架体系，逐步形成结构合理、內部自洽、可操作性强的制度体系，完善制度实施的后评估、检查和问责机制。

（二）着力革新党务公开技术，提升党务公开整体效能

数字党务是政党信息化建设的新阶段，数字党务是推动政党治理体系和治理能力现代化的重要抓手。数字党务让“党务数字”说话，数字党务维护党员群众“数权”，是贯彻落实数字中国、智慧党务的重要板块。数字党务从本质来看是各级党组织通过对物联网、人工智能、大数据等智能化信息通信技术的运用，不断推进党务工作无纸化、精细化、透明化的过程。数字党务的普及推动着数字党务公开的发展和完善，做好新时代数字党务公开工作，要着重从以下两方面入手。

第一，精准公开内容，设置公开时效。通过信息技术手段的运用和推广能够更好实现“向不同党员群众提供不同信息服务”的精准公开。数字党务是建立在有效可公开信息及数据的收集、分析、整合之上，为党员群众提供精准的信息数据服务。特别是通过数字党务公开，可以搭建更好的公开平台，充实公开具体内容，减少“选择搭配信息数据”“剪裁拼接信息数据”等现象的发生。通过数字党务公开平台的设置确定开始公开时间、结束公开时间、信息数据公开时长等，减少信息数据公开时间误差对公开效果的不良影响。

第二，搭建“IDKAW”模型，开展智慧党务公开。智慧党务公开基于“信息—数据—知识—精准—智慧”模型（既Information-Data-Knowledge-Accurate-Wisdom，简称IDKAW）加以推演，以适应政党治理体系和治理能力现代化的要求，推动党务公开电子化管理能力。

通过表1可以看出，管理型智慧党务公开强化党内外交流互动，将党务公开与政务公开统筹开展，以深入推进权力运行的公开透明化为目标。信息数据型智慧党务公开强化沟通互动、以信息输出为重点，使用现代化网络技术提升党务公开的工作效率。决策型智慧党务公开是以信息数据为基础，构建民主科学决策、民主管理的电子化平台。未来型智慧党务公开以提高党务信息自治能力为目标，不断走向智慧精准公开，未来型智慧党务公开涵盖“信息自治”和“信息治理”两个要素，“信息自治”实现对信息的智能化精准化管理，把人从信息管理可能产生的异化中解脱出来，“信息治理”根据政党治理体系和治理能力现代化的要求，推动党务公开电子化管理能力提升和结构精准优化。

党务公开是新时代发扬党内民主的重要内容，是加强和规范党内民主建设的重要举措。新时代把全面从严治党引向深入需要加强和规范党务公开，加强和规范党务公开有助于进一步提高全面从严治党的治理力。党务公开是新时代加强党务工作力量的重要构件，党务公开和党务工作协同互助，越是规范党务工作，越是要抓好党务公开。党务公开是新时代稳步优化政党形象的工作机制，加强和规范党务公开是优化政党形象的必然要求和实现平台，通过党务公开，更好地展现中国特色社会主义的独特优势，构建良好的党际国际形象，为世界政党建设和治理提供中国共产党的智慧和方案。百年党务公开的历史证明，党务公开制度体系不可能原封不动，党务公开制度化、规范化、程序化发展不可能一蹴而就，创新、改革和完善永无止境。只有坚持以改革创新的精神，依据党在不同历史时期所处的环境变化和发展要求，找寻党务公开发展完善的应然路径，最终才能取得积极的成效。

基金项目：2019年度国家社会科学基金一般项目“党章学的理论建构研究”（项目批准号：19BDJ001）阶段性研究成果。

参考文献：

[1]中共中央文献研究室、中央档案馆.建党以来重要文献选编（第1册）[M].中央文献出版社，2011：2.

[2]中共中央文献研究室、中央档案馆.建党以来重要文献选编（第7册）[M].中央文献出版社，2011：294.

[3]中共中央文献研究室、中央档案馆.建党以来重要文献选编（第13册）[M].中央文献出版社，2011：336.

[4]中共中央文献研究室、中央档案馆.建党以来重要文献选编（第13册）[M].中央文献出版社，2011：430.

[5]中共中央文献研究室、中央档案馆.建党以来重要文献选编（第14册）[M].中央文献出版社，2011：656.

[6]中共中央文献研究室.十三大以来重要文献选编（上）[M].中央文献出版社，2011：37-44.

[7]中共中央文獻研究室.十三大以来重要文献选编（中）[M].中央文献出版社，2011：344.

[8]中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编（中）[M].中央文献出版社，2011：294.

[9]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（上）[M].中央文献出版社，2014：21-23.

[10]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（上）[M].中央文献出版社，2014：53.