民主政治渐入乡村：苏区时期中共对基层政权运行制度的探索

易凤林

自大革命失败后，中共确立苏维埃革命道路，致力于苏维埃政权建设。在中共的革命理论中，苏维埃政权是最民主的政权，即“苏维埃是一种最德谟克拉西(民主的英语表述——引者注)的政权机关，她不仅最接近劳苦群众，而与群众的关系最密切，而且最容易受群众的监督，决不至离开群众的实际生活而独立存在，或者因与群众隔离而形成官僚化的机关”(1)《苏维埃临时组织法》(1927年11月)，江西省档案馆、中共江西省委党校党史教研室等编：《中央革命根据地史料选编》下册，南昌：江西人民出版社，1982年，第4页。。

乡村基层政权是苏维埃政权的一部分，更是“苏维埃政权的基本组织”(2)《地方苏维埃政府的暂行组织条例》(1931年11月)，江西省档案馆、中共江西省委党校党史教研室编：《中央革命根据地史料选编》下册，南昌：江西人民出版社，1982年，第146页。。苏区时期，中共借鉴苏俄经验，以“创造廉洁、高效的政府”为政权建设目标，对乡村基层政权运行制度进行了探索，具有重要的历史意义。本质上而言，苏区乡村基层政权运行制度既是中共革命理念下的制度性建构，也具有特定革命环境下的措施应对性特质，且与世界革命潮流下民主政治渐入乡村的历史趋势相一致。在既有研究中，学者注重从宏观视角梳理苏区的政权制度建设，对乡村基层政权建设的微观研究相对薄弱(3)何友良的《权能分担与社会整合——国家与社会关系视野下的苏区社团》(《近代史研究》2014年第3期)对群众组织在乡村政权中的作用做了较为精准的理论概括。部分论文如张侃和李小平的《1929—1930年闽西乡村苏维埃政权的执政实践——以“芷溪苏维埃政府公文底稿”为中心的分析》(《东南学术》2017年第1期)、王力和郑斌的《论中华苏维埃共和国乡村基层政权建设的历史经验》(《理论学刊》2006年第2期)关注了中央苏区基层政权建设问题。。为此，本文试图以宏观与微观、理论与实践相结合的视角探析苏区乡村基层政权运行的制度设置及其与革命任务的相宜性、实施成效等问题，考察民主政治深入乡村社会的历史图景，并在此基础上总结苏区时期乡村基层政权运行的历史经验。

一、现代制度建构的缩影：乡苏维埃代表会议制之采用

代表会议制度是苏维埃政权制度建设的核心，也是乡村基层政权运行制度的灵魂。从本质上而言，代表会议制在乡村基层政权中的采用主要是一种制度性建构。之所以如此，一方面这是中共对马克思列宁主义学说的遵守，另一方面这与苏联经验密切相关，同时适应了世界民主政治改革的趋势。

(一)共产国际与中共对乡苏维埃代表会议制的定位与设置

大革命失败后，在共产国际指导下，中共改变革命道路，实行苏维埃革命，建立苏维埃政权。乡苏维埃政府作为整个政权体系的基础，中共必然要对其进行合理化设置，确保基层政权的稳固与运行顺畅。1927年11月，中共江西省委出台了《江西省苏维埃临时组织法》。它规定乡苏维埃政府由苏维埃代表会议选举产生，乡苏维埃政府成立后应经常召开会议讨论工作(4)《江西省苏维埃临时组织法》(1927年11月)，中央档案馆、江西省档案馆编：《江西革命历史文件汇集》(1927—1928年)，内部资料，1986年，第93-94页。。也就是说，乡苏维埃代表会议是乡最高权力机关。1929年8月，中央革命根据地颁布《苏维埃组织法》，规定乡苏代表会议制的政治功能为：产生乡苏维埃政府，决定本乡事务(5)《苏维埃组织法》(1929年8月)，江西省档案馆、中共江西省委党校党史教研室编：《中央革命根据地史料选编》下册，南昌：江西人民出版社，1982年，第20-21页。。这就基本确立了乡苏代表会议的核心地位。

1930年8月，共产国际进一步指示中共，为了使“苏维埃不致变为官僚机关及其工作不至与群众隔阂起见”，要求村苏维埃、乡苏维埃代表会议和乡苏维埃执委会议“必须有工人，雇农，苦力及有发言权的农民参加”。此外，还必须“在各乡，各镇，各城市，各工厂与企业之内召集群众大会，报告苏维埃的工作与决议”，“一切参加者的提议及事务上指正，须交由苏维埃正式会议接受通过”。(6)《共产国际东方部关于中国苏维埃问题决议案——苏维埃建设条例》(1930年8月)，中共中央党史研究室第一研究部编译：《联共(布)、共产国际与中国苏维埃运动》第12卷，北京：中央文献出版社，2002年，第242-244页。这种以乡苏维埃代表大会、乡苏维埃执行委员会会议、群众大会等为主的会议制度，成为乡村基层政权运行制度的基础。

1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会(以下简称“一苏大”)召开，中华苏维埃共和国临时中央政府(以下简称“临时中央政府”)成立。根据共产国际指示精神，临时中央政府相继颁布了《中华苏维埃共和国宪法大纲》《地方苏维埃政府的暂行组织条例》《中华苏维埃共和国的选举细则》《中华苏维埃共和国划分行政区域暂行条例》等法规，对政权体系、选举机制、政权管辖范围等作出明确规定，进一步完善了代表会议制度。《地方苏维埃政府的暂行组织条例》规定，乡苏维埃全体代表会议每10天由主席召集一次，有特别事件召集非常会议，其召开地点“不限定在某一个地方开，可以移动到各村去开。最好是与讨论的问题有关系的村去开”；每月召开选民大会向选民报告乡苏维埃的工作；并召集群众大会做重要问题及决议的报告(7)《地方苏维埃政府的暂行组织条例》(1931年11月)，江西省档案馆、中共江西省委党校党史教研室编：《中央革命根据地史料选编》下册，南昌：江西人民出版社，1982年，第146-147页。。“一苏大”正式确立了由乡苏维埃代表会议、选民大会、群众大会三大部分构成的乡苏维埃会议制度，其中又以代表会议为主。这种以经常性的代表会议制度来执行乡苏维埃政权任务的制度安排得以正式形成，由此成为乡村基层政权运行的主轴。

(二)乡苏维埃代表会议制的实施与成效

以共产国际、中共中央的指示为指导，各苏区进一步细化了代表会议制的运作规范，推动民主政治进入乡村的实质性进展。从实践上来说，乡苏代表会议制的实行效果有一个不断变化的过程。总体而言，这一制度在各苏区基本落实，虽然也存在缺点，但总体趋势是不断发展、积极进步的。

以井冈山革命根据地和中央革命根据地为例，1929年2月25日，杨克敏在关于湘赣边苏区情况的综合报告中，一方面肯定乡苏维埃代表大会制得以实施，乡苏维埃政府的成立和运作基本符合制度规范；另一方面也清醒地看到“群众的政治水平线太低，对于政权的认识很薄弱，对于政权的运用，更是不行”，甚至连代表大会和执委会都区分不清楚，并且一般党员“对于政权的认识也是莫名其妙”，从而导致乡村基层政权的运行成效大打折扣(8)《杨克敏关于湘赣边苏区情况的综合报告》(1929年2月25日)，江西省档案馆、中共江西省委党校党史教研室编：《中央革命根据地史料选编》上册，南昌：江西人民出版社，1982年，第48-49页。。受此影响，在中央革命根据地创建初期，乡苏维埃代表会议制度在形式上确实得以采用，但其实质内容和成效与中共的设置存在差距(9)《赣西南(特委)刘士奇(给中央的综合)报告》(1930年10月7日)，江西省档案馆、中共江西省委党校党史教研室编：《中央革命根据地史料选编》上册，南昌：江西人民出版社，1982年，第357-358页。。一年以后，这一情况有所改善，但仍存在不少缺点。中共瑞金县委承认：“城乡代表会议现在多数有按期，但代表只能经常到十分之七，真正能够代表群众的意见发表出来讨论，把代表会议传达到群众中去执行的很少。”(10)《中共瑞金县委九月份工作综合报告》(1932年10月8日)，中央档案馆、江西省档案馆编：《江西革命历史文件汇集》(1932年〔二〕)，内部资料，1992年，第166页。也就是说，虽然乡苏代表会议制基本得以采用，但没有真正落实到位，存在明显的形式主义缺点。

1933年之后，在中央政府的积极推动下，各苏区针对自身的不足，加大了对乡代表会议制的推行速度、广度，取得了较好成效。中华苏维埃共和国首府——瑞金在这方面的表现比较突出。1933年6月之前，瑞金全面举行了选举运动，乡代表会议制和工作70%得到建立(11)《瑞金执行七县竞赛条约三个月(三四五月)工作总结报告》(1933年6月13日)，中央档案馆、江西省档案馆编：《江西革命历史文件汇集》(1932年〔一〕)，内部资料，1992年，第263页。。1934年1月24日，中华苏维埃共和国第二次全国人民代表大会(以下简称“二苏大”)报告十分乐观地指出：“苏维埃的民主，见之于市与乡的代表会议。市乡代表会议制度是苏维埃组织的基础，是使苏维埃密切接近于广大民众的机关，两年来的进步，使我们的这一制度更加完满了。”(12)《中华苏维埃共和国中央执行委员会与人民委员会对第二次全国苏维埃代表大会的报告》(1934年1月24日)，江西省档案馆、中共江西省委党校党史教研室编：《中央革命根据地史料选编》下册，南昌：江西人民出版社，1982年，第308页。要言之，1933年后，经过思想提升、制度完善，乡代表会议制在各苏区取得了不错的成效，比之前有明显进步。

二、“制度设置与措施应对的结合”：各种经常或临时的委员会

在革命战争环境下，乡村基层政权的设置除了考虑制度改革的必要性，也要虑及与革命任务相匹配的相宜性，以及群众政治参与的重要性。乡苏维埃政府各种委员会的设立便是如此。从这些委员会的设置可以看出，作为制度设置的应有之义，乡苏委员会呈现出制度性与临时性的辩证统一，并凸显了中共政治改革的民主性和群众性特点。

(一)共产国际、中共中央对委员会设置之安排

乡苏维埃政府的组织结构极为简单，但任务却很多。如何确保上级任务顺利完成，成为一个必须解决的问题。委员会制恰当地解决了这一问题。关于委员会的定位，即委员会的任务、政治特性、人员构成等问题，共产国际早在苏维埃革命初期就予以了明确指示，强调“从无产阶级的与贫农的成分中吸收积极干部与苏维埃执委委员一起，成立各种委员会，经过这些委员会把乡村的一切无产阶级与贫农群众组织在苏维埃政权的最近的具体任务的周围。这样就使苏维埃政权显明的呈示他的阶级性，明显的与城市资产阶级与乡村富农份子对立起来”(13)《中国共产党的最近组织任务——共产国际东方部议决案》(1930年8月)，中共中央党史研究室第一研究部编译：《联共(布)、共产国际与中国苏维埃运动》第12卷，北京：中央文献出版社，2002年，第262-263页。。要言之，委员会的人员主要是苏维埃执委委员和革命的工农分子，委员会的目的和主要任务是把乡村的贫苦大众组织起来，完成各项革命任务。它的政治特性凸显了中共政权的阶级性，并且始终把群众的政治参与性纳入其中。

在这种思想的指导下，中共在根据地开始尝试设立各种委员会。临时中央政府成立之前，委员会的设立基本限于区、县、省级苏维埃政府，乡政府设立委员会的极少，苏维埃组织法规也没有对此作出规定，具体事务一般由乡苏维埃委员分担。然而由于乡苏维埃政府工作人员少、任务重，委员会制度成为必然选择。1931年11月，临时中央政府颁布《地方苏维埃政府的暂行组织条例》，规定乡苏维埃为苏维埃政权的基本组织，乡苏维埃不设立执行委员会，只设主席1人，也不分科，一切事件由整个乡苏维埃负责，有临时事件时，可临时组织委员会进行之，如在没收和分配土地时，组织土地委员会等。关于委员会的人员构成，条例规定，除苏维埃的代表外，可吸收乡里的活动分子来参加(14)江西省档案馆、中共江西省委党校党史教研室编：《中央革命根据地史料选编》下册，南昌：江西人民出版社，1982年，第146-147页。。由此可见，委员会不仅维护了政权的权威，而且同时吸收政权系统外的革命工农参与政权，发挥了最大程度的民主，使马克思主义的基本政治原则灵活地运用于中共的执政实践上。委员会的职责主要是处理各种临时事件，配合政府工作。这就表明，委员会虽然是制度安排下的设置，但很大程度上为各项革命任务而存在，具有鲜明的措施应对性。

1934年1月，“二苏大”通过的《关于苏维埃建设的决议案》再次阐述了乡苏维埃设立委员会的重要性及其责任担当，明确规定：“在乡苏维埃及市区苏维埃下面，应依照地方苏维埃组织法，并按本地的需要，设立各种经常的临时的委员会，吸收每个代表参加一个到二个的委员会， 同时必须吸收更广大的工农积极分子来参加各种委员会的工作。在工作发展的乡，某些委员会还可按村来组织。苏维埃必须尽可能地吸收更多的不脱离生产的工农积极分子，特别是劳动妇女，来参加苏维埃的各种工作。”(15)《中华苏维埃共和国第二次全国苏维埃代表大会关于苏维埃建设的决议案》(1934年1月)，江西省档案馆、中共江西省委党校党史教研室编：《中央革命根据地史料选编》下册，南昌：江西人民出版社，1982年，第350-351页。由此可见，“二苏大”延续了“一苏大”对委员会的职责定位，但更强化了委员会对工农大众参与政治的重要性。在革命区域不断扩大、革命任务更为繁重的情况下，委员会的必要性、重要性更为凸显。

(二)乡苏维埃委员会的具体承担与成效

各苏区根据中央指示精神，结合本地实践，对各种委员会的设立和权能划分进行了有益探索，取得了一定成效。

在所管辖的乡苏维埃政府，各苏区基本设立了各种经常或临时的委员会。乡苏委员会主要有：扩大红军委员会、优待红军(家属)委员会、慰劳红军委员会、农业生产委员会、开荒委员会、山林委员会、水利委员会、土地登记委员会、查田委员会、教育委员会、卫生委员会等，涉及政府工作的方方面面。由此不难推断，乡苏维埃政府总共才几个苏维埃代表，而委员会却有很多个，仅依靠苏维埃代表组织委员会不太可能，这就必然要吸收群众参与其中，甚至要以群众为主。这些经常性、临时性的委员会很大程度上解决了乡苏维埃政府运行中工作人员不足的问题，同时扩大了群众的政治参与范围。

委员会种类不同，承担的任务也不同。乡苏维埃政府设立的各种委员会所担负的职责同样有明确分工。其中，优待、慰劳红军委员会的作用较为突出。在一切为了战争的革命环境下，扩红、优红、慰红都是十分重要的工作。由此，优待红军、慰劳红军成为一项十分重要的政治任务。优待、慰劳红军委员会随之成为乡苏维埃政府中最普遍的委员会之一。与优待红军条例、抚恤烈属条例等规定相配套，优待、慰劳红军委员会发挥了重要作用。与此同时，各乡苏维埃政府依靠委员会，并与互济会等群众组织相配合，优待红军、接济红军困难家属等工作得以顺利进行(16)《安远县苏维埃政府关于调查将没收的谷子接济红军家属的指示》(1933年6月1日)，中央档案馆、江西省档案馆编：《江西革命历史文件汇集》(1933—1934年及补遗部分)，内部资料，1993年，第136页。。这一卓有成效的工作确实坚定了党和群众的革命信心。尤其是在反“围剿”战争比较白热化的阶段，各地乡苏成立的慰劳红军委员会发挥了重要作用，积极调动了群众支持革命的热情。很多乡苏维埃政府充分利用慰劳红军委员会，轮流到战前慰劳。在慰劳红军委员会的指导下，慰劳队、担架队等群众组织也遍地开花(17)《安远县苏维埃政府通知——组织慰劳团慰劳独立六师的伤兵》(1933年4月27日)，中央档案馆、江西省档案馆编：《江西革命历史文件汇集》(1933—1934年及补遗部分)，内部资料，1993年，第116页。。

与此同时，苏区也十分重视群众利益，关注农民生产和生活，相应的委员会得以成立。1930年7月19日，闽西苏维埃政府鉴于闽西各县遭遇空前的大水灾，成立了闽西赈灾委员会，并且在接近灾区的区乡政府也组织了赈灾委员会，“专司募捐救济事项”(18)《闽西苏维埃政府通告新编第六号——关于设立赈灾委员会问题》(1930年7月19日)，中央档案馆、福建省档案馆编：《福建革命历史文件汇集·苏维埃政府文件》(1930年)，内部资料，1986年，第199-120页。。同时为了改善道路，方便老百姓出行，闽西苏维埃政府不久又下令各乡苏成立桥建造委员会。为了鼓励春耕，消灭荒田、疏通水利等，中央苏区普遍建立了生产委员会、开荒委员会、水利委员会等。

总体而言，各种委员会基本按照政策规定开展相关工作，发挥了重要作用。1933年12月28日，中共江西省第二次工农兵代表大会决议案充分肯定了以兴国模范区为代表的乡委员会工作，指出：“乡苏应加紧检查各个代表及各个委员会的工作，使代表及各个委员会能切实执行工作，兴国之上社区长岗乡与榔木乡，高兴区之黄瑶乡等这些乡苏的工作，所以能得到很大的成绩，是因为他们有健强的组织，吸收了大批的工农积极分子参加乡苏工作，每个乡苏有了二十多个委员会，每个委员会能经常开会和实际的进行工作，能迅速接受群众的意见，实际的解决群众的一切困难。”(19)《江西省第二次工农兵代表大会决议案》(1933年12月28日)，中央档案馆、江西省档案馆编：《江西革命历史文件汇集》(1933—1934年及补遗部分)，内部资料，1993年，第352-353页。由此可见，模范苏区兴国乡苏维埃政府取得很大成绩，其重要原因在于设立了各种委员会，充分发挥了协助政府的职能。

1934年1月，“二苏大”报告肯定了各乡苏设立的委员会发挥了积极作用，称赞它们“把苏维埃工作组织成了网，使广大民众直接参加了苏维埃的工作”(20)《中华苏维埃共和国中央执行委员会与人民委员会对第二次全国苏维埃代表大会的报告》(1934年1月24日)，江西省档案馆、中共江西省委党校党史教研室编：《中央革命根据地史料选编》下册，南昌：江西人民出版社，1982年，第308页。。然而，成绩与不足是并存的。1933年3月，赣东北根据地在检阅乡苏政府的工作时，十分坦诚地承认：“县区乡苏维埃政府对于上级政府的一切法令，决议的执行，缺乏对群众应有的政治动员工作。……尤其是区乡苏维埃政府，往往因政治动员工作的缺乏，有些用命令，强迫群众执行，引起群众反感，无形中损失苏维埃在群众中的威信。同时，政治动员的不够，自然不能动员广大群众执行政府规定的工作，以致各种工作计划，只能或多或少的完成一部分，很少全部完成的。”(21)《闽浙赣省第二次工农兵代表大会听了省苏执委工作报告后的决议案》(1933年3月23日)，中共福建省委党史研究室等编：《闽浙皖赣革命根据地》上册，北京：中共党史出版社，1991年，第610页。简而言之，委员会的制度设置基本能够完成，但是在制度的执行力度和广度上均有所不足，特别是政治动员等做得不够，农民的政治参与热情不太高，导致这些委员会没有充分发挥应有的作用，减弱了委员会的民主性。

三、对党政关系的运行探索：在党的政治领导下保持乡苏维埃政府的工作灵活性

苏维埃政权与党的关系，是苏维埃政权运行中的关键一环。解决这一问题，不仅可以确立苏维埃政权的组织体系，而且可以明确党与苏维埃政权的权限划分，使乡苏维埃政府在党的领导下正确运行。

(一)共产国际、中共中央对党政关系的原则规定

党政关系的重要性不言而喻。1928年中共六大通过的《苏维埃政权的组织问题决议案》，对苏维埃与党的关系做了详细阐述。它指出：“党是苏维埃思想上的领导者，应经过党团指导苏维埃。党在各处苏维埃中，均应有党团的组织，经过这些党团，经过党员所发的言论，表示党对苏维埃工作上各种问题的意见。党随时随地都应作苏维埃思想上的领导者，而不应限制自己的影响。不过党应预防以党代苏维埃或以苏维埃代党的种种危险。党应预先保障其在苏维埃领导机关中的领导作用，因此，党必须在苏维埃中组织有威望的能工作的党团，以执行党的命令。”(22)《苏维埃政权的组织问题决议案》(1928年7月10日)，中央档案馆编：《中共中央文件选集》第4册，北京：中共中央党校出版社，1989年，第408页。简而言之，党须通过苏维埃内的党团执行党的指示、表达党的意见，但党不能代替苏维埃或包办苏维埃。乡苏维埃政府与党的关系就是在这一原则规定下展开的。

1930年7月，中共召开全国组织会议，通过《目前政治形势与党的组织任务》的决议，再次明确了党与苏维埃政权的关系。决议指出：“苏维埃是工农群众政权组织，与党绝对不能相混合的，党在政治上是领导苏维埃，但在组织上不能直接指导和命令苏维埃，党只能运用在苏维埃中的党员起党团作用，实现党的领导。”(23)《目前政治形势与党的组织任务》(1930年7月22日)，中央档案馆编：《中共中央文件选集》第6册，北京：中共中央党校出版社，1989年，第217页。其意即党对苏维埃起政治领导作用，特别是通过苏维埃内的党团起作用。

共产国际对这一问题尤为关注。1930年8月，共产国际在《关于中国苏维埃问题决议案》中强调，必须正确处理苏维埃政权与党的关系问题，提出：“在苏维埃之中的党员必须组织党团，受当地的党部指导。党团必须是苏维埃的提案与决议的创首者及召集报告会与其他各种会议的发起人，必须注意整个苏维埃的工作及苏维埃每个委员的工作情形，并须留心不要使富农，已经被剥夺选举权的人及其他劳动民众的仇敌混进了苏维埃。”(24)《共产国际东方部关于中国苏维埃问题决议案——苏维埃建设条例》(1930年8月)，《联共(布)、共产国际与中国苏维埃运动》第12卷，北京：中央文献出版社， 2002年，第246页。共产国际除了再次重申党必须通过苏维埃内的党团起作用外，更加注意党团对苏维埃工作的监督和人员的挑选。这也说明，共产国际注意党对苏维埃政权的政治领导(包括监督)作用。

此后，这一党政关系原则基本固定下来。“二苏大”关于苏维埃建设的决议案再次明确强调：“为着保证苏维埃工作的猛烈的开展，必须用力巩固苏维埃中的无产阶级领导”“用全部力量来执行党所提出的任务，实现党所指出的工作，为党的路线与主张而坚决奋斗，开展苏维埃系统中反对机会主义的斗争。”(25)《中华苏维埃共和国第二次全国苏维埃代表大会关于苏维埃建设的决议案》(1934年1月)，江西省档案馆、中共江西省委党校党史教研室编：《中央革命根据地史料选编》下册，南昌：江西人民出版社，1982年，第354页。由此可见，苏维埃政府坚持共产党的领导，完成党指定的任务，坚持党的路线。

(二)乡村基层政权与党的关系处理的实效

在探索乡苏维埃政府与党的关系方面，井冈山根据地、中央革命根据地等地呈现出一个不断发展的过程。比如，在苏维埃革命早期，杨克敏在报告井冈山根据地的情况时，直言不讳地指出苏维埃存在的流弊，指出“党包办一切，秘书是专权专事，在边界的苏维埃中，也是极充分有的”，导致乡苏维埃等各级政府“也没有什么工作，每日只是替党部通信的交通，替红军搬运粮食，派使做侦探，管理赤卫队等工作”(26)《杨克敏关于湘赣边苏区情况的综合报告》(1929年2月25日)，江西省档案馆、中共江西省委党校党史教研室编：《中央革命根据地史料选编》上册，南昌：江西人民出版社，1982年，第49-50页。。到中央革命根据地时期，这一情况有所好转。至1930年10月，“党在苏维埃，赣西方面能起领导作用，但以党替政权的形势的现象，在初发动斗争时是不更的，到了苏维埃成立较久的地方，就没有了，苏维埃与党对立的亦有”(27)《赣西南(特委)刘士奇(给中央的综合)报告》(1930年10月7日)，江西省档案馆、中共江西省委党校党史教研室编：《中央革命根据地史料选编》上册，南昌：江西人民出版社，1982年，第357页。。

实际上，随着根据地的扩大，党政关系处理不恰当的情况始终存在。如“苏区一般的自上到下形成一贯的党包办苏维埃工作的错误路线，苏维埃好像是党公开活动的形式”，结果导致“把政权机关群众意义抹煞了，失却了政府工作能力”(28)《赣西南的(综合)报告》(1931年9月)，江西省档案馆、中共江西省委党校党史教研室编：《中央革命根据地史料选编》上册，南昌：江西人民出版社，1982年，第413页。。正因如此，“一苏大”以后，中共更加重视制度建设，对党政关系不良现象的处理更为规范和严厉。在这种情况下，乡苏的党政关系虽然仍有缺点，但逐渐顺畅起来。1932年10月，中共江西会昌县委工作报告明确表示，虽然党包办苏维埃的现象仍在一些乡苏维埃政府存在，但确实“有了不少的纠正”(29)《中共会昌县委七八九三个月工作总报告——中央苏区各县革命竞赛工作报告之七》(1932年10月)，中央档案馆、江西省档案馆编：《江西革命历史文件汇集》(1932年〔二〕)，内部资料，1992年，第244-245页。。中共胜利县委也表示，“党对苏维埃和群众的领导比过去有相当转变”(30)《中共胜利县委(十月二十日到十二月二十日)冲锋工作报告》(1932年12月24日)，中央档案馆、江西省档案馆编：《江西革命历史文件汇集》(1932年〔二〕)，内部资料，1992年，第474-475页。。瑞金、安远等县委同样持乐观态度，认为党对苏维埃的领导呈现良性状态，比之前“较进步”，包括乡苏维埃政府在内的各级苏维埃政府建立党团，通过党团对政府实施领导，讨论政府工作(31)《中共瑞金县委八月份工作综合报告》(1932年9月16日)、《中共安远县委报告——各县革命竞赛工作报告之十一》(1932年10月7日)，中央档案馆、江西省档案馆编：《江西革命历史文件汇集》(1932年〔二〕)，内部资料，1992年，第73-74、138-139页。。不过，乡村基层政权与党关系之处理的缺点，即使在苏维埃革命后期也始终存在，只不过程度不同而已。

由上可知，乡基层政权的运行以党的领导为核心，在赋予基层政权无产阶级属性的同时，也使得基层政权的工作有了明确的方向指导。虽然各苏区乡基层政权在党政关系处理的实效上呈现出不断变化的过程，也始终存在不足，但是基本确保了乡基层政权在党的领导下正确运行。

四、权能分担：群众组织对乡苏维埃政权的协助和监督

苏区群众组织的建立，在苏维埃政权与农民之间搭建了沟通的桥梁，填补了废除士绅和宗族制度后的一些社会功能，也成为扩大农民政治参与、重建乡村社会和促成新型国家权力有效深入乡村的重要渠道(32)何友良：《权能分担与社会整合——国家与社会关系视野下的苏区社团》，《近代史研究》2014年第3期。。通过群众组织，乡村基层政权更为有效地使国家权力深入乡村，且最大程度地发挥中共的革命动员力量，推动苏维埃政权更为民主化、群众化。

(一)群众组织在乡村基层政权中的政治定位

关于群众组织的政治属性等问题，中共中央有着深刻认识。早在1928年6月4日，中共中央就致信朱德、毛泽东，提出乡村苏维埃政权自成立之始就应组织“雇农工会”，并要求“这样的工会应派多量代表参加区苏维埃的选举，同时区乡苏维埃须尽量的有急进的工人分子当选”(33)《中央致朱德、毛泽东并前委信》(1928年6月4日)，中央档案馆编：《中共中央文件选集》第4册，北京：中共中央党校出版社，1989年，第254页。。显然，此时中共中央就已经赋予工会参与乡村基层政权的权力，包括派代表参加政府选举，以增加政府内工人意识的领导，维护政权的工农阶级性。

共产国际对中共的这一思想理念具有直接影响。随着各根据地逐步壮大，确立政权的阶级性并保障政权运行的顺畅高效等，成为共产国际重点考虑的议题。1930年8月，共产国际专门论述了群众组织的政治属性，指出：“村镇与城市苏维埃已成为国家政权的机关，必须依据工人，雇农，苦力与乡村贫民等组织，与他们发生经常的联系与经常的合作。在物质上帮助这些团体找办公处，大会场等等。……另一方面，党必须经过党团，使无产阶级与农民的群众组织一致帮助苏维埃与反革命奋斗与建立巩固的苏维埃统治。”(34)《共产国际东方部关于中国苏维埃问题决议案——苏维埃建设条例》(1930年8月)，中共中央党史研究室第一研究部译：《联共(布)、共产国际与中国苏维埃运动》第12卷，北京：中央文献出版社， 2002年，第245页。一言以蔽之，群众组织是苏维埃政府的合作者、助手，苏维埃政府与群众组织密切合作，一方面苏维埃确保群众团体正常运行、维护他们的利益，另一方面苏维埃利用群众团体帮助自身，巩固统治。

在这一指示下，1930年10月，中共中央发出通告，强调要建立苏维埃区域的农民组织，认为“雇农工会是树立乡村无产阶级领导的最基本的组织”“此外党要领导贫农雇农苦力组织贫农团，树立苏维埃政权下反富农的组织力量”(35)《中央通告第九十一号——三全扩大会的总结与精神》(1930年10月12日)，中央档案馆编：《中共中央文件选集》第6册，北京：中共中央党校出版社，1989年，第418页。。可见，中共中央对工会、贫农团的重视与共产国际是一致的，赋予了工会、贫农团较大的政治权力。1931年3月21日，中共中央再次强调“赤色工会，雇农工会，贫农团与反帝同盟的建立，要成为巩固苏区有力的组织基础”(36)《苏维埃区域红五月运动的工作决议案》(1931年3月21日)，中央档案馆编：《中共中央文件选集》第7册，北京：中共中央党校出版社，1991年，第199-200页。。从中不难看出，群众组织的政治定位是“苏维埃有力的组织基础”。

临时中央政府成立后，群众组织的设立更为规范，重视度高，政治定位有了统一口径。“二苏大”决议案指出：“为着进一步开展苏维埃工作，必须与群众团体，特别是工会与贫农团，发生更密切的关系”“除工会贫农团外，苏维埃还必须与其他群众团体，如合作社，反帝拥苏同盟，革命互济会，女工农妇代表会，儿童团等等，发生密切的关系，经过他们各方面地去动员群众，来实现苏维埃政权的任务”(37)《中华苏维埃共和国第二次全国苏维埃代表大会关于苏维埃建设的决议案》(1934年1月)，江西省档案馆、中共江西省委党校党史教研室编：《中央革命根据地史料选编》下册，南昌：江西人民出版社，1982年，第353页。。不难看出，群众团体与苏维埃政权密不可分，为乡政府工作有效开展提供助力。

(二)权能分担

不同的群众组织在乡村基层政权中的权力和承担的职能不一样。其中，工会的组织在各苏区最为普遍，也最为重要。它对政府的权能分担，在党和政府的相关决议、工会组织法等史料中有着明确的表述。主要包括两个方面：第一，确保乡村基层政权的无产阶级领导，保持乡政府的无产阶级性，成为“巩固苏维埃的中心组织”(38)《工会组织法》(1930年7月15日)，江西省档案馆、中共江西省委党校党史教研室编：《中央革命根据地史料选编》下册，南昌：江西人民出版社，1982年，第703页。。具体而言，从工人中选拔优秀的革命分子参与乡基层政权，利用代表大会、群众大会等表达工人的政治愿望和阶级利益，在土地革命中确保工人阶级的领导作用，动员工人参军等。第二，维护工人的阶级利益，参加生产管理，领导工人的斗争尤其是经济斗争，制定符合工人利益的劳动法等(39)《闽浙赣全省总工会暂行组织条例》(1933年2月16日)，江西省档案馆选编：《闽浙赣革命根据地史料选编》下册，南昌：江西人民出版社，1987年，第346页。。这点在各苏区出台的工会组织法或条例中有充分体现。

在乡村基层政权中，贫农团占据特殊位置，因为它没有上级组织，仅存在于乡苏维埃政府一级。因此，贫农团设立之初就具有非常明显的政治属性，更有明确的权能担当。1931年1月8日，苏区中央局制定了《贫农团组织及工作大纲》，规范了贫农团在乡政府中的权能担当，一方面向政府建议与贫苦工农有利的意见，推动政府采纳执行；另一方面讨论与贫苦工农利益相关的问题、政府问题等(40)中共苏区中央局：《贫农团组织及工作大纲》(1932年1月8日)，中共江西省委党史研究室等编：《中央革命根据地历史资料文库》(党的系统〔3〕)，北京：中央文献出版社，南昌：江西人民出版社，2011年，第1974-1975页。。

此外，互济会、反帝(拥苏)联盟、轻骑队等其他群众组织同样在乡苏政权下发挥各自作用，承担相应的政治功能。在一切为了革命的条件下，互济会凸显出协助政府的救济职能(41)《关于群众工作——中共赣东北特委扩大会决议之五》(1931年5月9日)，江西省档案馆选编：《闽浙赣革命根据地史料选编》上册，南昌：江西人民出版社，1987年，第204页。，而反帝大同盟突出了其动员群众反帝的协助作用(42)《反帝大同盟章程》(1931年10月28日)，江西省档案馆、中共江西省委党校党史教研室编：《中央革命根据地史料选编》下册，南昌：江西人民出版社，1982年，第734页。。与之相比，轻骑队的任务凸显了对乡苏维埃政府的监督等职能，防止政府的贪污腐化(43)《中共江西省委关于反贪污浪费励行节俭运动的决议》(1932年3月8日)，中央档案馆、江西省档案馆编：《江西革命历史文件汇集》(1932年〔一〕)，内部资料，1992年，第47-48页。。可见，群众组织以苏维埃政府的柱石、助手等政治定位为核心，共同协助乡苏维埃政府的工作，保障政府正常运转。

(三)效能呈现

从革命实践来看，群众组织基本遵循了共产国际、中共的制度设置原则，坚持了苏维埃政府助手的政治定位，发挥了相应的权能作用，填补了乡村社会在废除士绅、宗族制度后的社会组织真空，使国家权力以更为强大的组织力深入乡村。然而，同时应该看到这种新的且以政党力量为主导的群众组织，适应乡村社会的过程并不顺利，并且由于革命斗争的频繁、“左”倾指导思想的升级、革命方法的偏差等因素，其对政府的权能分担并不能完全实现制度安排的初衷。

工会、贫农团在乡苏最为普遍，也非常重要。根据地初创时期，工会与乡苏的关系相对模糊，出现的问题较为复杂。有的地方甚至出现取消雇农工会，反对工会参与基层政权的现象(44)《中共江西省委巡视员张怀万巡视赣西南给中央的综合报告》(1930年4月5日)，中央档案馆、江西省档案馆编：《江西革命历史文件汇集》(1930年〔一〕)，内部资料，1988年，第83页。。1930年11月29日，中共闽西特委报告比较尖刻地提出批评：“苏维埃除每日领取一些津贴外，什么关系都没有，有时工会的决议可以不经苏维埃的批准而执行(如捕土豪、店东等)，有苏维埃是农民的，工会是工人的传说。其主要原因是负责同志不懂正确关系的缘故。……工人在苏维埃中，不能起无产阶级的领导作用，因此无产阶级的领导成为空谈，而形成充分的农民意识，保守观念。”(45)《中共闽西特委报告第一号——闽西政治形势与党的任务》(1930年11月29日)，中央档案馆、福建省档案馆编：《福建革命历史文件汇集·闽西特委文件》(1928—1936年)，内部资料，1984年，第231-232页。简言之，在“一苏大”之前，许多地方工会与苏维埃政府的关系比较疏离，两者的定位还不准确。这必然造成工会不能很好地发挥参与乡苏政权的作用。

中央政府成立之后，群众组织与苏维埃政府的关系已经明确定位，在乡苏政权层面同样如此。但是落实到实践，仍有明显的不足。1932年3月，闽赣两省工人代表大会直指“职工会与政权关系非常不正确”，出现诸如“职工会和政府对立的错误”“在纠正对立错误的地方又复变成工会为政府的附属或漠不相关的现象”等问题(46)《闽赣两省工人代表大会决议之一——职工会在苏维埃的任务决议案》(1932年3月)，中央档案馆、福建省档案馆编：《福建革命历史文件汇集·群众团体》(1928—1934年)，内部资料，1984年，第152-153页。。贫农团的情况也是如此，乡苏维埃政府刚开始“不了解对于贫农团的关系和正确领导”(47)《闽赣两省工人代表大会决议之三——雇农问题决议案》(1932年3月)，中央档案馆、福建省档案馆编：《福建革命历史文件汇集·群众团体》(1928—1934年)，内部资料，1984年，第172页。。到了革命高潮时期，贫农团确实发挥了重要作用，协助乡苏政府完成了诸多革命任务，但是缺点也较为明显，特别是在“左”倾思想不断发展的时候，一些贫农团对乡苏维埃政府的工作走向了极端，“认贫农团为苏维埃唯一的骨干”(48)《涂振农给中共中央的报告》(1932年11月20日)，中共福建省委党史研究室等编：《闽浙皖赣革命根据地》上册，北京：中共党史出版社，1991年，第505页。。由此可见，在“左”倾政策的推动下，贫农团与乡苏维埃政府在权力分配上存在不和谐。

这种情况在其他群众组织也存在。1932年5月，中共江西省委一针见血地批评了群众组织没有发挥参与乡村基层政权的作用，指出：“党的包办制度的盛行，一切工作归党……一切政府和群众团体的问题由党直接解决，因此，苏维埃工作的建立，群众团体的独立工作，简直没有苏维埃和群众团体，只是变成了执行党的命令的机关。”(49)《中共江西苏区省委四个月(一月至四月)工作总报告》(1932年5月)，中央档案馆、江西省档案馆编：《江西革命历史文件汇集》(1932年〔一〕)，内部资料，1992年，第190-191页。也就是说，群众组织与政府的关系始终有一定疏离，没有彻底按照中共的制度设置进行运作。

当然同时要看到，即便存在一些不足，群众组织在特定的革命时期确实发挥了重要作用，尤其是作为苏维埃的助手，推动了乡苏维埃政府的高速运转。1933年11月30日，王明在给共产国际的报告中自豪地表示，在群众组织方面，“过去这一年，是各种群众组织迅速发展的一年。首先就是赤色工会，——它是党，苏维埃政权和红军底最可靠的支柱”(50)王明：《革命、战争和武装干涉与中国共产党底任务》(1933年11月30日)，中共中央党史研究室第一研究部译：《联共(布)、共产国际与中国苏维埃运动》第16卷，北京：中共党史出版社，2007年，第139-141页。。要言之，中共对群众组织在乡村基层政权中的权能有比较合理的制度设置，也发挥了一定的作用，但在实际工作中也出现了偏差。

五、结语

乡村基层政权的运行既要基于合理的制度设置，又要确保党的正确领导，同时也离不开农民的革命自觉和政治参与，是对党政机关的政策调试能力和革命动员有效性的重要考验。总体而言，中共对苏区乡村基层政权运作制度探索取得了较好的效果。

从理论上来看，代表大会是乡村基层政权运行的主轴，委员会是政府任务的具体执行者，群众组织既是基层政权运行的助手，同时又要在党的领导下保持正确的政治方向。代表大会是乡基层政权运行的主轴，主要来自共产国际、中国共产党的制度安排，承载着中共坚持马克思主义理论进行现代制度建构的理念，顺应了世界民主政治的趋势。与之相比，委员会的设立则兼具制度安排和措施应对的双重特质，显示出革命战争环境下革命任务的紧迫性、复杂性。群众组织的协助则凸显了中共扩大个体政治参与的意图，结合了中国乡村社会的特点，使苏维埃政权的民主性、群众性得到最大程度的发挥。

从实践上来看，苏区各地乡村基层政权之运行，就宏观方面而言，与世界革命的大格局，全国苏维埃革命的发展形势，共产国际及中共中央的制度思考等因素密切相关；就微观方面而言，与具体的革命实践、地方领导者的政治理念、当地乡村民众的革命回应等直接相关。在具体的实践效果上，制度设置与实际操作之间难免出现不一致，各地情况更是参差不齐，但是总体效果不错，为此才有苏区群众发出“苏维埃政府，我们的政府”之呼声。由此可见，作为中共局部执政的重要制度探索和实践，苏区时期乡村基层政权运行制度是民主政治深入乡村的现代性改革，虽有一定的局限性，但更有鲜明的创新性，为此后中共基层政权建设的进一步展开和完善奠定了重要基础。