决战决胜脱贫攻坚关键阶段的问题与对策研究——以衡阳市Y 镇为例

（中共衡阳市委党校衡阳行政学院，湖南 衡阳 421008）

2015 年11 月，国务院印发《关于打赢脱贫攻坚的决定》，这也标志着我国的扶贫工作正式进入脱贫攻坚阶段。2016 年11 月，国务院再次印发“十三五”脱贫攻坚规划，并明确了在“十三五”期间国家所开展脱贫攻坚的各项工作任务[1]。2019 年10 月，党的十九届四中全会上习近平总书记强调，打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制[2]。2020 年3 月，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上发表重要讲话，其中肯定了脱贫攻坚领域取得的前所未有的成就，同时也指出脱贫攻坚战不是轻轻松松一冲锋就能打赢的，必须高度重视面临的困难挑战[3]。由此可见，脱贫攻坚是党和政府密切高度关注的一项重要工作和重大任务，既要看到取得的成绩，也要正视面临的问题。今年是脱贫攻坚的收官之年，在脱贫攻坚逐渐步入决战决胜的关键阶段和时期，笔者对衡阳市Y 镇展开了实地调研，以期探寻决战决胜脱贫攻坚关键阶段存在的主要问题，为坚决打赢脱贫攻坚战，决胜全面建成小康社会贡献“良策”，提供“良方”。

1 衡阳市Y 镇推进脱贫攻坚的基本做法

1.1 强化贫困对象识别，解决“扶谁”的问题

从2014 年以来，Y 镇牢牢把握“精准”要义，成立6 个入户调查组，逐户上门核实，镇村扶贫干部对照“两不愁三保障”识别退出标准，推行“一进二看三算四比五议六定”工作法，开展以纠正漏评、错退、错评为重点的贫困人口精准识别退出、建档立卡动态调整工作。顶住上级调整不得超过5‰的压力，实行“应退尽退、应进尽进、实事求是”原则，共清理四类对象及识别不准贫困户596 户，1 414 人，达到全镇贫困人口的一半以上，同时在易迁、危改领域，继续组织专班深入调查，逐户走访，镇、村、实施对象三方拍照认可，施工过程全程监管，通过精准识别，实现了Y 镇贫困人口、易迁、危改对象识别领域零上访。

1.2 强化组织机构建设，解决“谁来扶”的问题

为确保扶贫攻坚工作的有序推进，2014 年Y 镇成立了扶贫开发领导小组，并下设扶贫开发办公室，简称扶贫办，由其具体执行相关扶贫工作。在镇扶贫办的统一调度下，全镇495 名乡镇干部和村干部与全镇797 户贫困户结成帮扶关系，形成一对一对口帮扶，决不让一名贫困户脱离组织的帮扶，真正实现结对帮扶全覆盖。1）Y 镇始终坚持以抓党建工作促脱贫工作的思路，加强基层组织建设，不断夯实脱贫攻坚基础。比如：狠抓软弱涣散村整顿，选优配强村两委班子，充分发挥党员带头人作用。2）完善村级阵地建设。投入资金600 万元对荫市、中山、红星、官陂、新华、衡市、泉塘、松塘、小泉、丰源、小栗等村级综合服务中心进行了新建、改建。3）加强党员干部培训。多次举办村支部书记、驻村第一书记、扶贫专干脱贫攻坚知识培训班，学深悟透各项扶贫政策，全力打赢脱贫攻坚战。村级组织建设与基层党建、美丽乡村、村集体经济发展整体谋划、协同推进、统筹整改，3 个软弱涣散村整顿工作全部完成，全镇村级党组织的凝聚力、战斗力明显增强。

1.3 强化产业扶贫举措，解决“怎么扶”的问题

在常宁市委政府的号召下，Y 镇大力发展油茶产业。目前一大批油茶产业企业落户荫田。比如：殷理基、中联科技、齐家茶油、恒泰农业、万达实业、湖虹合作社、永青合作社等。截至2019 年底，累计完成低产油茶林改造20 000 亩，建设了江山生态白马基地5 000 亩和齐家茶油爷塘基地5 000 亩两个高产油茶林示范基地，以及九眼泉1 500 亩低产油茶林改造示范基地。同时，根据各村村情制定规划和大体的发展方向，因村施策，采取“公司+农户+合作社”的产业化模式和产业大户、科技示范户等致富能手带动贫困户共同发展的路子，在各村成立以村主导的合作社；在全市率先利用扶贫资金在上浯村打造了457亩镇级油茶产业扶贫基地，采取委托管理，为全镇18 个村级组织每个村增加村集体经济收益1.2 万元/年，并出台《扶贫资产收益资金管理办法》，明确分红资金用于贫困户公益性岗位及产业扶持，为2020 年后防止脱贫群众返贫，打下了坚实基础。拓宽贫困村集体经济收入路子，在双龙村打造了迷迭香药材种植基地100 亩，采取村、合作社、公司“334”的股份模式，预计未来可为双龙村每年创造经济收益3 万余元。

2 衡阳市Y 镇推动脱贫攻坚存在的问题

2.1 脱贫对象两极化凸显

虽然近几年脱贫攻坚工作取得一些成效，Y 镇贫困发生率从原先的6.2%下降为0.38%，未脱贫人口仅有81户，176 人，且主要为孤儿、重病重残等无劳动力或弱劳动力家庭，完全依靠政府政策性兜底。但从镇扶贫办对已经脱贫的716 户，共计2 672 人的跟踪统计数据来看，脱贫稳定性已呈现两极分化。通过一些扶贫政策的引导，一些扶贫工作队人员的开导，勤奋好学的一部分人，比如：小栗村黄小平、双龙村李楚华等，已从脱贫向带贫转变，成为村里的致富带头人；而还有一部分好逸恶劳、得过且过的人，其仍然存在“等、靠、要”的惰性思维。正是因为惰性思维的作祟，“穷根”思想根深蒂固，即反正一辈子是穷，政府也不会让我没饭吃，没房住等。所以，一些贫困户宁肯继续呆在贫困户的“头衔”下，甚至有些贫困户拒绝脱贫，也不愿努力进取，用勤劳双手改变自己贫穷落后的生活窘境，用努力拼搏换取明天幸福生活。

2.2 扶贫队伍稳定性不强

按照乡镇机构改革实施方案，全镇村书记主任“一肩挑”已基本完成，一部分优秀的、熟悉情况的干部，因年龄或其他因素，需要离开现有工作岗位或调整到其他岗位，人事调整导致部分村级干部心浮气躁，无法安心工作。另外，Y 镇扶贫办虽然负责具体执行扶贫工作，但实质却是一个临时机构。现有工作人员3 人，均为抽调人员。其中财政所1 人，计生办1 人，民政办社工1 人；连续从事脱贫攻坚工作3 年以上的1 人，其他两人从事扶贫工作不足1年。2017 年至今，扶贫办人事调整7 人次，人员均为各站所抽调，人事变更频繁；脱贫攻坚任务重，压力大，追责严，乡镇多为事业编制人员，无晋升空间，很多人都不愿意到扶贫办工作。所以，常年扶贫工作都是处于“临聘”状态。另外，目前，驻村干部共29 人，其中队员15 名，全部为乡镇工作人员。虽然上级要求驻村人员与原单位工作脱钩，但是乡镇人员本就少，无法实现完全脱钩。常宁市派驻工作队员14 名，连续驻村2 年以上的只有9 人。2018 年至今，驻村工作队人员调整达34 次，部分人刚刚熟悉村内情况，又因各种因素离开工作队。人员频繁的调整，对村级发展的连续性以及工作思路、工作规划难以持续。

2.3 扶贫产业后续力不足

在对Y 镇整个扶贫产业的调查中，发现扶贫主要产业还是集中在传统的水稻种植、油茶种植及新兴的“支柱产业”即烟叶产业三个主打产业。全镇水稻种植面积3 500 余亩，产粮量17 500 余吨，发展种粮面积30 亩以上的种粮大户147 户。全镇油茶种植面积达6.8 万亩，实行“公司+基地+合作社+农户”的经营模式，其中油茶企业、合作社、大户流转经营面积为4 万余亩，现有油茶企业、合作社20 家，5 000 亩以上规模企业4 家，年产鲜果可达350 余吨。全年烟叶种植面积1 456 余亩，预计缴售烟叶4 500 余担，产值460 余万元，实现本级税收80 余万元，土质好、面积广、产量多、烟叶质量高。看似来势较好，其实一些实际问题仍然制约着扶贫产业的发展。1）基础设施建设滞后。一些村的主水渠修建年代已久，有些甚至是建国初期修建，渠道损坏严重。比如：张力至中山渠道、丰源片、泉塘吴家、丛保等。对于靠天吃饭的农业项目而言，去年水灾，今年旱灾，均导致农作物受损严重。2）产业扶贫资金使用效率不高。根据每个村的自然条件、土地资源及地理环境等，都安排了不同比例的产业扶贫资金。但是一些村内对产业扶贫资金却不愿使用。究其原因在于三点：一是农业产业投入大，产出慢，担心产业失败，造成扶贫资金亏损而被追责；二是依托公司、合作社发展产业的，担心企业运营情况，担心扶贫资金监管不到位；三是单纯的按照投入资金7%的硬性分红，企业不愿接受。在利益分配机制尚未健全的情况下，两者的合作必然会有影响，不仅会让产业发展受阻，前期配套产业资金也会打水漂。3）产业品牌效应不强。虽然全镇油茶基地多达9 个，但是在本地却没有建设一个油茶加工厂，也没有延长油茶深加工链条，将其作为品牌打造。大多数企业均是收摘后直接出售茶果。

3 衡阳市Y 镇决战决胜脱贫攻坚的有力举措

3.1 加大示范宣传，根除“穷根”思想，夯实脱贫攻坚思想基础

2012 年12 月29 日，习近平总书记在河北阜平县考察扶贫开发工作时说：“在扶贫的路上，不能落下一个贫困家庭，丢下一个贫困群众。”在精准扶贫，尤其是脱贫攻坚进入决胜关键阶段和时期，贫困户之间的两级分化趋势及现象必须引起高度关注。思想决定思路，思路决定出路。Y镇将在全镇范围内开展多种形式的示范宣传活动，挖掘在精准扶贫过程中的典型经验和感人事迹，尤其是挖掘贫困户脱贫典型即由一个最初的“被扶贫的对象”演变为现在的“带动贫困户致富的能人”。比如：结合文化“三下乡”活动，编排精准扶贫或脱贫攻坚的专场文艺节目，让一个个脱贫典型成为全镇贫困户的榜样，让一个个真实的脱贫故事变为全镇老百姓口口相传的佳话，大力营造“脱贫先立志，致富靠双手”的脱贫氛围，彻底改变和破除贫困户内心的“穷根”思想，为他们在脱贫之路上点亮思想的灯塔，夯实想脱贫、想致富的思想基础[4]。

3.2 加快制度创新，打造稳定队伍，提供脱贫攻坚人才支撑

对于在乡镇机构改革过程中，尤其是合村之后担任村支两委重要岗位的年轻干部，Y 镇党委政府制定相关培训制度，加大培训力度，以定期培训为其充电，尽快熟悉当前脱贫攻坚的关键阶段的重要工作及相关要求。比如：与常宁市委党校联系，邀请相关专家、学者以及职能部门的领导现场授课，帮助其了解脱贫攻坚的政策导向，总体目标和实践要求等。另一方面，对于扶贫办作为一个承担着重要扶贫工作的机构，但又是一个所谓临时机构的问题，Y 镇党委政府将出台相关激励制度，但凡在扶贫办工作的人员，尤其是在扶贫办工作一定年限，且在脱贫攻坚工作上业绩突出的同志，优先取得评优评先资格，同时对于工作特别突出的同志，可以向上推荐解决一定职务的资格。同时，Y 镇党委政府将向常宁市政府建议，要求到本镇各村扶贫的同志的扶贫工作鉴定意见由本村支委出具相关意见，其意见将并作为其重用、提拔和晋升的重要依据。通过一系列制度创新，让各级扶贫队员全身心投入脱贫攻坚工作中去，让每一支脱贫攻坚队伍都能安下心、俯下身、心无旁骛地战斗在脱贫攻坚的第一线。

3.3 加速多项措施，助推产业发展，构筑脱贫攻坚后续动力

产业兴，则收入增。收入增，则脱贫稳。产业发展是脱贫攻坚的后续力，也是脱贫攻坚由“外援性”扶贫向“内生性”脱贫根本性转变的助力器。一是要积极向上争取资金，加大对农村基础设施的投入，改善农村基础设施，尽可能地将一些多年失修的主水渠重新修缮，为防止一些自然灾害、保护农田种植提供一定条件。二是要出台政策或制定制度，引导各村不仅要争取产业扶贫资金，而且要用好产业扶贫资金。比如：产业扶贫资金规范使用办法及相关容错纠错制度等，鼓励各村支两委大胆使用产业扶贫资金，只要是秉公办事，尽职尽责，将钱用到“刀刃上”。即使出现一些客观因素，导致一些资金投入及使用没有达到预期，也可以启动容错纠错机制，实行尽职免责处理。三是建立合作投资、利益分配、共享使用等机制。既要让企业投资有回报，又要让当地老百姓和一些贫困户获得适当分红。更重要是在合作共赢、互惠互利中，继续为产业发展注入新活力，让产业持续、健康和稳定发展。四是要打造本地特色产业，创建产业品牌，发挥品牌效应，带动本地老百姓脱贫致富，尤其是让贫困户真脱贫，真致富。比如：Y 镇决定整合现有资源，打造一村一品。加强对现有土地和林地的管理，探索与合作社、公司合作共赢的模式，突出打造“衡头萝卜”、联塘、红星大米等优势产业，引进油茶加工企业，扶持现有的双龙金成油茶加工厂做大做强，形成本地特色的荫田油茶品牌。