农地被动栖息地化过程中的管制性征收问题研究

李祎恒，徐子萱

(河海大学法学院,江苏 南京 211100))

野生动物栖息地的生态价值日益受到重视和保护，栖息地的易破碎化使得其天然性地排斥人化自然而亟需严格生态保护，但是现实中在对栖息地进行严格生态保护的同时，也对野生动物栖息地范围内的集体土地和周边人民的生产生活和企业的产业发展造成了不同程度的限制。新《土地管理法》第四十五条对土地征收的公共利益首次以法律形式予以界定，其中提到由政府组织实施的生态环境和资源保护的公共事业需要用地的，可以依法对农民集体所有的土地实施征收。野生动物栖息地是野生动物赖以生存的家园，对其进行严格保护也是维持生态平衡的重要部分。

就野生动物栖息地区域内土地这一部分而言，我国有很大一部分野生动物栖息地系农村土地，而农地对于农民来说，正是其生存与生活的重要保障。栖息地化的农地由于同野生动物活动的紧密性与相关性差异，产生了不同的管制规范和制度实践，栖息地及其周边的农地收益现金流及农地价值受到的限制也程度不一，因此，在实现财产权保障方面也应当采取区别化的补偿方式和补偿标准。

根据新《土地管理法》新增的第四十五条将生态环境保护明确为土地征收的公共利益之一的规定，推知国家可以基于公共利益的需要，通过征收权取得原来集体所有的土地的所有权并给予原财产权人公平合理的补偿，这也就是一般意义上征收的概念。然而，野生动物栖息地的概念中除了土地，往往还有更大范围的包括水资源、地下资源等在内的庞大的立体的多重元素结合，体现出不同于一般土地保护的复合性。所以在实践中，不同野生动物栖息地因此还有另一种常见的做法。由于保护社会公众所共同享有的生态价值的同时，国家对私人财产权施加一定的限制，而这种对财产权人的限制显然已经超越了一般的管制，可是国家在行为方式上却不以取得所有权为目的，但是基于对私人财产权的保护仍然给予合理补偿，即管制性征收。实践中具体有哪些限制的情形呢，其中各类型农地被动栖息地化过程中所涉及到的利益衡量是讨论是否能够构成管制性征收的前提，而构成了管制性征收必然带来私人利益的减损，因此带来农地被动栖息地化的过程中，补偿作为一种替代性公益，在实践中也需要根据农地类型的不同而分别讨论。

1 农地栖息地化后财产权限制情形类型化

当前我国法律对于财产权的限制，主要是针对不动产财产权的限制，但是社会发展至今，理论上普遍对此作扩大化解释，包括对有形的和法律创造的“物”的财产关系[1]的限制。而对于财产权的范畴也由一开始的以所有权为核心，逐步演进为总体财产的广义解释。《中华人民共和国宪法》第十三条规定，国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。2004年的《宪法修正案》第二十条也同时规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实现征收或者征用并给予补偿。这与二十世纪开始西方财产权保护的观点由“个人自由主义”向“社会利益”转变的趋势具有一致性[2]。土地管制下的管制性征收问题是野生动物栖息地生态保护中财产权受到限制的典型情形之一。同时，管制性征收的问题也不仅仅存在于静态化的土地管制的前提下，在动态化的野生动物活动中同样也有管制性征收问题，比如实现狩猎权过程中对当地社区本来规划和未来发展造成的阻碍。以生态保障需求和财产权保障需求为出发点，确定财产权限制的程度，是衡量野生动物栖息地生态保护是否构成管制性征收的前提要件。根据土地开发方式的不同，现实中对农地栖息地化后财产权产生限制的情形主要有禁止开发、限制开发和优化开发。

1.1 禁止开发区

禁止开发是指禁止那些与区域主体功能定位不符合的开发活动，禁止开发区多为生态脆弱区域，资源的承载力不堪重负，区域内的农地不允许经济开发，受到完全的管制。主要包括自然保护区、国家森林公园等。比如2020年年初，北京城区根据调查情况将建立城区动植物栖息地保护名录，并按照保护价值划分为高保护价值、中保护价值、低保护价值三类保护地。对于高保护价值栖息地，将划出保育区，限制人类活动，让野生动植物自由栖息。

1.2 限制开发区

限制开发区严禁生态用地改变用途，但未完全脱离工业化进程，并支持当地资源性产业的发展，主要包括的是水土流失区、特定农田保护区、保护环境重点工程等[3]。如《水土保持法》中所规定的，禁止毁林毁草开垦，禁止在25°以上陡坡地种植农作物；对水源涵养林、水土保持林、防风固沙林等防护林只能进行抚育和更新性质的采伐；水土流失严重、生态脆弱的地区应当限制或禁止可能造成水土流失的生产建设活动。还有《森林法》中限伐、禁伐的相关规定，和《湿地保护管理条例》中禁止围垦、禁止填埋等做法。在农地栖息地化的实践过程中，限制开发区主要是指野生动物栖息地设立时，为了保障一定区域内整个自然资源生态系统的运作，而对遭到栖息地内可能破坏的水资源、地下资源甚至大气资源一定范围的农地内活动的限制。限制开发区和禁止开发区都对相关农地空间开发潜能的完全释放造成了限制甚至剥夺，从而导致受限区域内的农地价值降低，影响区域内土地产权的完整实现。

1.3 优化开发区

优化开发区是指出于提升产业结构和生态保护等方面的需要，定位于调整土地开发强度与经济发展结构，在开发过程中实行严格的用地增量控制，对土地上的不符合该区域定位的活动予以禁止，但是相比于限制开发区来说，改变土地用途相对灵活。该区域内农地较少分布。

2 农地栖息地化过程中各情形的利益衡量

2.1 确定农地栖息地化所需衡量的利益

农地集个人利益、集体利益和国家利益于一体，其中的各项利益衡量是个复杂的系统性工程。栖息地化的农地类型主要分为禁止开发区和限制开发区。优化开发区类型较少，优化开发区内的产业升级普遍带来土地价值增加，所以在这里就不作讨论。具体的类型划分也体现出了政策制定者针对于不同地理位置下农地的用途选择，以及对于利益之间的位阶排序和价值判断。公共利益并不能成为侵害农民合法权益的理由，利益衡量的目的就在于在多种利益之中找出更加值得受到保护的利益，利益经过综合考量之后只能是正数。

农地在被栖息地化的过程之中，不仅包含有私人利益与公共利益的利益衡量，也存在着公共利益和公共利益之间的利益衡量。重大公益概念的提出就是以公共利益存在层次性为前提的[4]，其中提到公共利益分为三种：一是被栖息地化的农地本身就承载一定的公益，二是农地被栖息地化后的目的要件的公共利益，三是为填补被征农地的公益损失而由占补平衡制度和征收补偿制度产生的替代性公共利益，也就是说公益也体现在对各类型的被栖息地化农地的补偿制度方面。这三种公益简称农地公益、栖息地公益和补偿公益。

农地公益具有客观性和现实性，农地的公益性根植于土地资源的公益性、农业产业的公益性以及农地制度的公益性，具体表现为经济安全、环境保护和社会稳定三大主要的职能，具体侧重方面和作用程度需要结合具体土地的情况做分析。农地公益与农民私益并非互相排斥，而是共性与个性的关系。相比之下，农地公益更多侧重于农地对于社会发挥的重要作用，而农民私益则更多体现农民对农地所享有的财产权所体现出的私人利益，农民无疑是农村集体土地之上一切相关利益的最终承受者，土地对于农民来说是其获取生存资源和后续发展的基础，土地的区位和用途决定了土地的价值，对农地进行管制必然造成不同程度农民公益的减损。

而栖息地公益指的就是野生动物栖息地上所承载的公益，实践中大量存在着因城市建设规划而征收农地、侵害农地公益的做法，将城市化建设曲解为公益性质，实则并无正当性。而栖息地公益在本质上类似于利用被征土地的建设项目所承载的公共利益，在农地被栖息地化的具体情形下，应当认为符合栖息地公益。以黑河湿地自然保护区为例，从现有理论成果中公共利益的六条标准[5]来验证比较具有说服力：第一，基于受益人不特定性和多数性的标准，野生动物栖息地的生态保护关乎我国的可持续性发展，黑河湿地自然保护区的生态价值不为保护者独占，而是当地不特定民众、社会公众甚至全人类所普遍享有；第二，征收目的实现上的必要性标准，也就是现在通常所说的比例性原则，对于无论是将保护区中集体所有的土地改变用途的做法，还是规制围水造田、滥取滥挖沙石的乱象，还是对湿地周边养殖场的畜禽粪便、农田使用农药化肥等进行管制，都是为了实现生态保护这一特定公共利益所必要的和适当的；第三，征收前后财产利用上的效益型标准，在这个问题上不能简单认为对保护区进行生态保护后就丧失了该土地及其地下甚至空间资源先前可视的经济价值，生态价值的长期性与经济价值的短期性的价值选择之间，以长久的眼光看来生态价值更值得保护；第四，满足公众的实质受益性层面上，对于黑河湿地自然保护区在内的野生动物栖息地进行生态保护，具有实质性的内容，公众能够切实地感受到环境保护带来的好处；第五，被征收财产的位置依赖，对于黑河湿地自然保护区内的集体土地实行用途管制具有正当性，对周边生活和产业的影响方面也是在没有可替代性选择方案的情形下作出；第六，征收利益的确定性发生方面，虽然未来生态环境、物种进化等动态化因素不可控，但是在当下的美丽中国建设发展大前提下，该做法有利于实现野生动物栖息地生态保护的目标。同样地，限制开发区与禁止开发区的空间管制出发点类似，区别在于受管制的程度大小，两者都应当被认为符合公共利益需要这一征收目的要件。

补偿公益则属于一种替代性公益，出于对公益与公益、公益与私益之间的衡平而对农民给予不同程度和不同范围补偿的做法，有利于保障农民私人利益、维护社会稳定。

所以，在多种利益衡量的框架背景之下，只有做到“栖息地公益+补偿公益”大于或等于“农地公益+农民私益”，才能保障对农地进行栖息地化措施的正当性和合理性，进而实现对多种利益全面衡量的现实效果。

2.2 禁止开发区内的利益衡量

禁止开发区内受到完全管制，野生动物栖息地生态保护活动中，对于栖息地内的集体土地被划定为生态保护用途，该项用途管制造成该集体土地物权全部或者主要功能损失。一般来说，土地的市场价格与其用途直接相关，市场价格一定程度上体现土地所带来的最高价值的利用[6]。由此可见，被划定在禁止开发区范围内的集体土地，一方面禁止该土地范围内的水产养殖、耕作畜牧，使其几近完全丧失了盈利性，另一方面也大幅增加了该土地使用权在市场上交易的被动性。不同于严格生态红线中的永久基本农田制度，大范围内的永久基本农田虽然束缚了其权利人的发展，但是并未对该土地的转让作出限制，达不到限度要求。所以禁止开发区范围内的农民群体私人利益几乎无法保障。

农地公益在农地被动栖息地化过程中是与农民私益一样属于被动减损的对象。农地公益作为一种事前公益，也是相比栖息地公益和补偿公益来说，更加容易确定下来的一种公共利益，可以通过相关的计算公式结合农地承载公益的具体情况来加以确定。而对于栖息地公益方面的评估，禁止开发区和限制开发区虽然均满足栖息地公益的要求，但是在密切程度方面，禁止开发区对野生动物保护的相关联度更高，对栖息地公共利益的让渡更为突出。但是由于现实中野生动物动态化迁徙的必要性和活动范围的不确定性，禁止开发区的范围并非一成不变的，禁止开发区和限制开发区也有可能实现双向转化，所以有时栖息地公益的量化也很难作出。

所以，对于禁止开发区内的财产权限制，满足了栖息地公益，减损了农地公益，但是几乎无法满足私人利益，具体需要在个案中进一步确定补偿公益的必要性和大小。

2.3 限制开发区内的利益衡量

相比于禁止开发区内农民私益和农地公益的几乎不能保障，限制开发区内的私人利益和农地本身承载的公共利益保护程度略高。限制开发区禁止不恰当的土地利用，这一点从平等互惠原理的角度上来看，“经济互惠”是财产性的利益，“社会互惠”则指由于管制带来社会整体公益的提升，从而也间接给被管制人带来了间接的、超越财产利益的社会利益。考察“经济互惠”和“社会互惠”两者概念上的要求，限制开发区内农地的财产权人获得了一定程度的“社会互惠”。所以，在对限制开发区进行利益衡量时，满足低于禁止开发区内栖息地公益的程度，农地公益减损幅度不大，私人利益侵犯程度不高。

3 农地被动栖息地化是否构成管制性征收

农地在被纳入野生动物栖息地后是否能构成管制性征收，关系到公共利益和私人利益冲突时的解决，也关系到是否应予补偿和补偿标准如何界定的问题。农地栖息地化后被纳入禁止开发区和限制开发区的情形下，作为管制性征收目的要件的公共利益都满足，也就是上文所提到的栖息地公益，在此不做赘述。接下来就从标的要件和程度要件两者来加以分析，从而进一步解决补偿问题。

3.1 标的要件：私人财产权

我国野生动物财产权限制方式目前主要有管制和征收两种，理论上采取的多数观点都认为，财产权的法律保护条款应当是一个从保护到一般限制到过度剥夺，再到剥夺的依次渐进的过程[7]。国家权利在行使的过程中应当具有其妥当性，不能非法侵犯公民的私人财产权。法律体系上位于管制和征收两者之间的管制性征收制度仍处于灰色地带，但是管制和管制性征收之间的界定常常不够清晰，这在野生动物栖息地生态保护的实践中却很常见。上文提到的关于限制开发区中《水土保持法》《森林法》等就是属于立法实施的管制。对于禁止开发区中限制人类活动的行为便是政府行政行为作出的管制。限制、禁止开发区都因野生动物栖息地的生态价值(公共利益)而限制了其经济价值(私人利益)，使得野生动物栖息地的财产权人以及周边产业的相关为公共利益承担了公共负担和成本，无法实现其经济价值[8]。而优化开发区的主体功能定位并未对私人财产权作出限制，所以不符合管制性征收的标的要件。

3.2 程度要件：满足特别牺牲

“特别牺牲”这一程度要件，也称结果要件，判断是否构成管制性征收，更看重管制行为所造成的实质性综合性的损害结果。理论长久发展至今，特别牺牲已被普遍作为认定过度限制的标准。而一般限制则会被认为是警察权的正常行使，完全剥夺也就是一般意义上的征收或征用。在农地栖息地化过程中，财产权受到过度限制的“特别牺牲”定量的标准还有待立法完善，加快确立由保护到一般限制到过度剥夺再到完全剥夺的四重财产权保障结构，是理论界的呼声。在实践中，界定一项针对野生动物栖息地生态保护所作出的限制财产权的行政行为是否属于管制性征收应当予以补偿，还是警察权行使和反征收，还存在一定的难度。对于农地中的优化开发区，权利受限程度过低，而公民的私有财产权本身具有一定的社会义务，所以受限的程度不被认为是满足特别牺牲要件。禁止开发区的设定未完全剥夺集体对区域内土地的所有权，但是管制程度表现为对财产权人超越一般管制的财产权限制，应当认为达到了特别牺牲的程度。而限制开发区内为了维护区域生态功能可以进行保护性开发，政府对该区域内开发的内容、强度和方式等方面进行约束性规定，相应的管制行为是否过度还需要根据具体的情形作具体分析。

综上，在农地被纳入野生动物栖息地之后，出于公共利益需要，对禁止开发区所作出的管制行为达到了过度限制的标准，损害了相关农民的私有财产权，应当被认为构成管制性征收。优化开发区对私人财产权没有明显的限制，显然不构成管制性征收甚至征收，无需给予补偿。限制开发区在实践中个案之间管制行为限制程度各有不同，其中的限制行为应当被判定为财产权的社会责任还是管制性征收，还需要进一步在个案中加以明析。

4 农地栖息地化的补偿问题

解决农地栖息地化后的补偿问题，其实质也就是解决农地发展权补偿机制的建立问题，同时也是利益衡量过程中公共利益的一种，即填补被征农地的公益损失而由占补平衡制度产生的替代性公共利益，这是现代经济可持续性发展要求下兼顾农地保护和区域协调所必须解决的复杂问题。确定补偿的标准和范围是实现土地利用方式下农地发展补偿中所需要解决的核心问题，也是农地栖息地化后对于相关主体进行财产权保障的关键环节。

4.1 基于土地利用方式下的农地补偿标准

有关管制性征收下补偿标准的确定，理论上主要有完全补偿和适当补偿两种。其一是完全补偿标准，即学界多数学者们所主张的，凡是与征收行为具有因果关系的、超出受害者容忍范围的所有可得确定的损失都应当予以补偿，涉及财产的每个项目每个情形，都该视作本该获得的总额。该标准下，限制开发区、禁止开发区的农民能够根据区域的实际情况，享受农地产权经济价值损失的最低标准至土地发展权受限造成社会价值损失的最高标准。其二是适当补偿标准，该标准以受限区域农户的土地价值减损为补偿依据，具体操作方法上，将限制开发区和禁止开发区内各农地受限程度与区域内农地发展权价值相乘的结果作为标准。

就农地栖息地化后构成管制性征收的补偿而言，两种补偿标准在现实中均有利弊，完全补偿原则以从高、从宽为尺度，科学全面的方式通常也更加具有说服力，可是在我国国情背景下经济可行性不高。而适当补偿原则在补偿效果上显然不及完全补偿，但是结合公共利益需要和国库能力，它更具可操作性。从我国宪法第十条第三款和第十三条第三款有关征收补偿的条款中可以看出，我国宪法对于征收补偿标准的确定所依据的是公平合理补偿原则。基于这一前提，新《土地管理法》修改后的第四十八条首次明确了土地征收补偿的基本原则。所以，管制性征收的补偿模型应当建立在公平合理的基础之上。该原则的确立纠正了原有的收益价值标准中凝固的、毫无前瞻性的静态思维，改变成为在动态的基础上把握财产价值[9]。在合理确定农地发展受限程度、农地发展权价值这两个要素时，基于土地利用方式对土地作出的分区规划，对区域内农地价值的实现产生了不同程度的限制，这种限制也就是不同程度的管制，所以，农地受限补偿标准应当对应于功能区受管制的农地预期的市场价值，突出合理性。

由于《土地管理法》中对集体土地用途管制具有普遍性，实践中对于限制开发区的一部分限制行为可视作是财产权的社会责任，所以在农地发展受限程度的确定上，野生动物栖息地区域用途应当除却这一部分的社会责任，而被认定为管制性征收前所能实现的最大价值。而农地发展权的价值衡量上，应当以同级区域为研究客体，从公平的市场价值出发，着力维护限制开发区、禁止开发区受限财产权主体的农地发展权利益，突出公平性。

4.2 补偿范围

新《土地管理法》对于土地补偿范围进行了一定程度的扩大，在原来的土地补偿费、安置补偿费、地上附着物三项的基础上又增加了农村村民住宅补偿和社会保障费，为被征地农民构建了更加完善的财产权保障体系。

具体到农地栖息地化后的管制性征收补偿而言，补偿范围主要集中于农地价值补偿和社会保障。补偿范围确定的出发点是损害，农地被纳入野生动物栖息地后，给原农地和周边相关农地财产权人所造成的负担或一部分财产权的让与，主要源自于普遍用途管制、农地本身市场价值的降低、农民经济生活来源的部分或全部丧失等方面。而在上述损失中，普遍用途管制中私益并未受到过度限制，不能成为管制性征收的补偿内容。

农地本身市场价值的降低是管制性征收的典型表现之一。土地利用方式多样化的背景下，不同管制等级的农地的发展权受损程度不一，受到过度管制的限制开发区和禁止开发区市场价值无疑也会受到不同程度的影响。农地价值补偿应当在补偿范围之列，通过对不同保护程度的野生动物栖息地给予不同的补偿系数，以此来作为计算农地价值补偿数额的基础。另外，农民生活来源丧失的问题也涉及到农民失去土地农耕价值之后的转行成本问题，即农民原本使用土地所能获得的持续性稳定收益，以及其原本投入农耕、养殖的无法继续发生收益的成本，这一部分的损失也应当得到补偿。而对于该方面的补偿模式在实践中可以趋向更灵活化的发展，除了对相关农民给予货币方面的补偿外，同时也可以为农民建立就业培训机构，加强农民的养老、医疗保障力度，以期土地使用者就业能力转换和社会保障安置服务落实。

5 结 语

农地被动栖息地化涉及多重公共利益以及对农民私人利益的考量，利益衡量的最终目标就是促进生态保护和社会安定可持续发展。管制性征收理论应当被越来越多群体或领域承认，加以运用到司法实践当中去。国家不能把农地栖息地化变成剥削农民的方式，更不能将农地的过度管制视作农民群体的社会责任而不予补偿，而是要根据土地利用的实际情况，科学严谨地推进补偿标准合理化和补偿范围扩大化，以此来促进我国野生动物保护工作的开展和国民经济特别是农村经济的繁荣发展。