云南省重点保护野生植物保护管理现状与对策

2021-12-28郑进烜华朝朗郑静楠吴富勤晁增华

林业调查规划 2021年3期

郑进烜，华朝朗，郑静楠，王勇，吴富勤，晁增华

(云南省林业调查规划院，云南昆明 650051)

植物是生态系统的初级生产者，决定性地深刻影响着地球的生态环境。植物的遗传资源和物种多样性具有不可替代的生态、经济和文化价值，也是人类社会赖以生存和发展的宝贵资源[1]。云南素有“植物王国”之称，是我国植物多样性资源最丰富的省份，其中高等植物有 19 365 种，占中国的50.2%。根据《云南省生物物种红色名录(2017版)》对云南省高等植物进行了评估，受威胁物种数就达 2 054 种。在2012年全国第二次重点保护野生植物资源调查名录313种中，云南省分布有137种，占全国总调查种类的43.13%。相关研究表明，每一种植物常与10～30种其它生物共存，一种植物灭绝将会导致10～30种生物的生存危机。随着人口增长，经济活动不断加剧，人们对植物资源的索取日益剧增，植被原有的完整性和物种多样性受到严重的破坏，重点保护野生植物生境受到严重威胁。因此，云南重点野生植物资源的保护成效对生态系统多样性、生物物种多样性、发展绿色经济、建设生态文明和实现美丽中国的目标具有重要的作用。

1 保护管理现状

1.1 管理体制及机构建设

云南省林区内的野生植物和林区外珍贵野生树木由云南省林业和草原局主管，下设野生动植物保护处。州(市)、县(区、市)、乡(镇)等各级林业行政主管部门负责本辖区内野生植物资源的保护管理工作，上级林业行政主管部门对下级林业主管部门的管理工作进行业务指导和监督，基本形成了省、地(市)、县、乡(镇)四级野生动植物保护管理体系网络。国家重点保护的野生植物及珍贵树种，主要由各级野生动植物保护管理办公室实施监督和管理。云南省林业和草原局内设野生动植物保护管理处，负责全省野生植物资源的保护管理工作。16个州市林业局专设了保护办(科、局)，有专职人员对区域内的重点保护野生植物资源进行保护管理。全省129个县(区、市)中，除昆明市五华区、盘龙两区未专门设有林业局外，其余县(区、市)均设有管理机构，其中有92个县(区、市)设有野生动植物保护管理办公室，其余的由林业局的林政股、森林公安分局、天保办或资源站等代管野生植物保护管理工作。全省 1 370 个乡镇，截至2018年12月底，已建立乡(镇)林业站 1 346 个，负责本乡(镇)范围内的野生植物保护管理工作，其中808个林业站增挂了野生动植物保护站牌。全省共建立国家、省、州(市)、县级自然保护区164处，其中成立管理机构(省级以上)58个。全省管理机构共有工作人员 8 505 人(不含高校科研院所从事保护人员)，其中省级管理部门9人，州市管理人员66人，县(市、区)管理人员342人，乡镇管理人员 5 717 人，省级以上保护区管理机构人员 2 504 人。

1.2 法制建设

国家颁布了《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《中华人民共和国自然保护区条例》等法律法规。云南省委、政府、人大对野生植物保护工作一直以来都很重视，立法工作推进较早，地方法规、政府规章比较健全。1987年10月6日，云南省人民政府发布了《云南省森林和野生动物类型自然保护区管理细则》；1989年，云南省人民政府批准公布了《云南省省级重点保护野生植物名录(第一批)》；1995年9月27日，云南省第八届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，颁布实施了《云南省珍贵树种保护条例》；1995年，云南省人民政府批准公布了《云南省珍贵树种名录》；1997年12月3日，云南省第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过，并颁布了《云南省自然保护区管理条例》；2011年，省人大组织专家对《云南省珍贵树种保护条例》进行了修改完善，并发布；2015年11月26日，云南省第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过《云南省国家公园管理条例》。

各州(市)、县及部分保护区也相应地颁布了林业管理条例、自然保护区管理办法等，如西双版纳傣族自治州制定了《自然保护区管理条例》《森林资源保护条例》，红河哈尼族彝族自治州制定了《林业管理条例》，文山壮族苗族自治州制定了《森林和野生动物类型自然保护区管理条例》《林业管理条例》，元江哈尼族彝族傣族自治县制定了《自然保护区暂行条例》，玉龙雪山自然保护区制定了《玉龙雪山管理条例》，丽江市人民政府审议通过了《丽江老君山国家公园管理办法》，迪庆州人大审议通过《香格里拉普达措国家公园管理条例》和《梅里雪山国家公园管理办法》。

近10年来，云南省野生植物保护执法机构不断健全，执法队伍不断壮大，执法力度不断加强。据不完全统计，自20世纪90年代以来，全省共查处破坏野生动植物资源和自然保护区资源各类案件 28 000 多起，对4万余名违法人员进行了处理，特别是对滥砍红豆杉(Taxuschinensis)和盗挖采兰科植物等大案的罪犯给予了严厉的惩罚，为国家挽回经济损失近10亿元。另外，加强了对自然保护区生物多样性的监管力度，建设工程涉及自然保护区都按法律规定进行了生物多样性影响评价。在濒危野生植物管理工作中，各主管部门认真贯彻执行《中国人民共和国野生植物保护条例》和《濒危野生动植物种国际贸易公约》等法规，对来源不清、不合法、手续不全的进出口申请，不予呈报或行政审批，严禁进出口。

1.3 自然保护地建设

云南境内绝大部分重点保护植物分布在保护区内，其生存和发展与保护区建设成效息息相关。建立自然保护区是一项就地保护自然物种、维护生物多样性的积极有效措施，可为野生植物提供良好栖息、繁衍环境。因此，在一定程度上，建设好自然保护区就等于保护好重点植物资源。截至2018年12月底，全省已建各种类型、不同级别的自然保护区164处，总面积286.71万 hm2，占全省国土总面积的7.3%，自然保护区数量位居全国第6位，面积位居全国第8位[2]。自然保护区按级别统计，其中：国家级21处，省级38处，州(市)级56处，县级49处。经过多年的建设和发展，基本形成了布局较为合理、类型较为齐全的自然保护区网络体系，自然保护区管理建设工作也逐步迈向标准化和规范化，为重要自然生态系统的保护、国家重点保护野生动植物的保护等发挥了重大作用。

1.4 科学研究

云南大学、西南林业大学、中国科学院昆明植物研究所、中国科学院西双版纳热带植物园、云南省林业科学院、云南省林业调查规划院、云南省珍稀濒危植物引种繁育中心等为云南省的珍稀濒危植物保护作了大量研究与调查工作，在滇东南和滇西北等生物多样性丰富的地区，如红河州、文山州、西双版纳州、迪庆州、怒江州、丽江市等，开展了望天树(Parashoreachinensis)、绒毛番龙眼(Pometiatomentosa)、华盖木(Manglietiastrumsinicum)、云南红豆杉(Taxusyunnanensis)、金钱槭(Dipteroniadyerana)、兰科等物种的生物生态学特性及繁育、种群回归的研究、迁地保护、引种驯化等的研究。高校院所对西双版纳、高黎贡山、哀牢山、白马雪山、南滚河、分水岭、大围山、古林箐、驮娘江等保护区进行了植物区系和植被类型的调查研究，并形成综合报告或正式出版专著。

20世纪80年代建立的省级以上保护区，大部分进行了资源调查和野生动植物资源本底调查。国家级自然保护区与省内外的科研教学及规划设计单位有着密切合作，并取得专题研究成果；通过调查、考察、监测等手段和各项科研活动的开展，积累了大量野生植物资源保护基础资料，为推动保护管理工作提供了科学依据。目前，云南省林业和草原局与云南省林业调查规划院已开展建设云南省野生动植物资源、保护区资源数据库和地理信息系统，云南省极小种群野生动植物资源数据库系统。云南省林业科学院的珍稀植物保护与繁育重点实验室开展了云南蓝果树等多个物种的野生植物资源专项调查、驯化、回归等科研工作，并取得突破性进展。

中国西南野生生物种质资源库依托中国科学院昆明植物研究所建设和运行，项目总投资1.48亿，建设内容包括种子库、植物离体库、DNA库、微生物库(依托云南大学共建)和动物种质资源库(依托中国科学院昆明动物研究所共建)，以及植物基因组学和种子生物学实验研究平台。目前，资源库收录野生植物 9 484 种的种子共 71 232 份。

近年来，随着资源本底调查工作深入开展，各高校科研院所结合对所开展的保护地的科研监测等项目，陆续出版了《云南自然保护区》《哀牢山自然保护区综合考察报告集》《云南洱海科学论文集》《哀牢山森林生态系统研究论文集》《高黎贡山自然保护区》《云南轿子山自然保护区》《云南驮娘江自然保护区》《小黑山自然保护区》《糯扎渡自然保护区》《云南云龙天池国家级自然保护区》《兰坪云岭自然保护区》《菜阳河自然保护区》《西双版纳国家级自然保护区科学考察》《云南湿地》《云南生物多样性研究》等60余部专著。

1.5 公众教育

近十年来，全省各级林业主管部门共举办各种野生动植物管理人员培训班、研讨班共200余期，受训人员达 8 000 多人·次。将与林业相关法律、法规列入“十二五”、“十三五”普法教育的重要内容中，并进行组织学习与宣传；编印《野生动植物及自然保护区法规汇编》《自然保护区及野生动植物保护管理文件资料汇编》等法律、法规资料5万多册；组织编印了一批大型图集和宣传挂图；结合国际合作项目，积极推进社区公众教育，编制自然保护区社区环境教育计划，开展示范点活动，提高公众参与保护野生植物资源的意识。此外，通过植物园、标本园、展览室、自然保护区、森林公园、风景名胜区等挂牌介绍重点保护植物对人类生存的重要作用，使人们在享受大自然的同时，也受到一些科普教育，大大增强了广大群众的保护意识。

2 保护管理成效评价

2.1 基本形成了保护管理体系

野生植物资源保护实行统一领导，分级管理。全省由云南省林业和草原局进行业务指导，州(市)设林业和草原局指导所属各县(区)的业务工作。具体到县(区)和乡(镇)实行县林业和草原局和乡(镇)林业站或林场两级管理。省和州(市)林业主管部门内设有林政、资源、公安等管理执法机构，还有森林防火指挥部、野生动植物保护科(办公室)，基本形成了以省、州(市)、县和乡(镇)等4级组成的比较完善的管理体系。同时，在生物多样性丰富的区域设有不同级别的保护地，由保护地管理机构对所管辖范围进行管理。

2.2 科学制定了极小种群物种保护政策并实施

自2005年开始，针对云南省野生动植物资源特点，省林业厅积极探索保护对策，组织编制了《云南省特有野生动植物极小种群保护工程项目建议书》报国家林业局争取资金，初步尝试化被动为主动的物种保护模式，启动了长臂猿、金丝猴、苏铁和兰科植物等极小种群物种的拯救保护行动。2007年，省林业厅编制了《云南省生物多样性保护工程规划(2007—2020年)》，首次纳入“极小种群保护规划”，筛选出27种极小种群野生植物作为规划保护对象，特别提出了针对极小种群物种的保护措施。2008年，省政府出台《关于加强滇西北生物多样性保护的若干意见》，将“极小种群物种拯救保护工程”列为十大保护工程之一。2009年，省林业厅联合省科技厅共同组织编制了《云南省极小种群物种拯救保护规划纲要(2010—2020年)》和《云南省极小种群物种拯救保护紧急行动计划(2010—2015年)》，进一步明确了“极小种群物种”的定义，通过组织全省知名专家，确定了112个极小种群物种(其中植物62种)[3]。《规划纲要》和《紧急行动计划》明确了开展资源调查、拓展就地保护、加快迁地保护、开展近地保护、促进回归试验和加强宣传教育等7个领域的21项保护行动，于2010年3月得到云南省人民政府批准实施。云南省在推进极小种群野生植物物种保护政策措施的同时，积极将相关建议和规划上报国家，获得认可和支持。2011年10月，国家林业局又安排专项资金，在云南率先启动极小种群野生植物保护建设试点项目，为推动全国极小种群物种拯救保护工作起到了引领和示范作用。

2.3 有效打击了破坏野生植物资源的违法犯罪活动

各行政机关依据《森林法》、《野生植物保护条例》、《自然保护区保护条例》等有关法律法规，加强了重点保护野生植物原生地及流通领域的管理工作。各级林业、公安、工商、海关等部门通力合作，严厉查处违法收购、贩运、倒卖重点保护野生植物资源案件，取得了一定的成效。近年来，查处了一批非法收购、运输、贩卖红豆杉、金丝楠(Machilusnanmu)、合果木(Paramicheliabaillonii)等案件，震慑了犯罪分子，有效地制止和打击了乱砍乱采滥挖违法行为。

2.4 连续开展了野生植物资源本底调查工作

从20世纪40年代开始，云南省完成了野生植物物种的基本调查工作，基本掌握了全省野生植物资源的种类，特别是珍稀野生植物物种和分布情况，先后对全省范围内各地珍稀濒危植物分布、生物学特性、保护与开发利用、植物分类与生物多样性编目等方面进行了较全面深入的调查研究，取得了一定的成绩，撰写了具有较高应用价值的《云南热带、亚热带地区植物区系研究的初步报告》《云南经济植物》《云南中草药选》(上、下册)《横断山区维管植物》(上、下册)《云南植物志》《云南药用植物》《云南种子植物名录》《横断山维管植物名录》《中国云南珍稀濒危植物》《中国滇南第一峰西隆山种子植物》等专著和有关资源保护和合理开发利用的论文、资料及著作，为云南的重点保护野生植物有效保护与管理奠定了良好基础。1997—2001年，云南省进行了第一次全国重点保护植物调查，在74种国家重点保护野生植物基础上增加了17种省级重点调查物种，全面查清了91种重点保护物种的资源现状、分布情况及所处的生境和群落类型，提出了强化保护管理与合理利用的对策措施及监测方案，为区域生物多样性保护提供了科学依据。

2.5 初步建立了重点野生植物保护体系

自1958年云南省人民政府批准建立西双版纳第一个自然保护区，至今，全省已建各种类型、不同级别的自然保护区164处，总面积286.71万 hm2，保护了全省70%以上的野生植物物种资源，在生物多样性保护方面起到不可替代的作用。另外，国家公园、森林公园、风景名胜区、林场和保护小区等保护地也是野生植物资源就地保护的重要组成部分。

中国科学院昆明植物研究所、中国科学院西双版纳热带植物园、云南省林业科学院等科研单位，对珍稀濒危植物的异地栽培、人工繁殖、规模种植等方面，经过多年的潜心研究与试验，掌握了一套较完善的成功栽培技术，并在全省范围内建成了一定规模的珍稀濒危植物迁地保护栽培基地，建立了昆明植物园、昆明树木植物园、西双版纳热带植物园、西双版纳南药园、三江植物园、元谋干热河谷植物园、瑞丽珍稀植物园、西双版纳热带花卉园、云南省林业科学院普文热带树木园、文山香坪山木兰科及珍稀濒危植物园等植物园，加强了野生濒危植物的迁地保护工作，有效地保存了一定数量的野生植物物种资源，为进一步扩大栽培、开发利用创造了条件。

2.6 加强了野生动植物进出口管理工作

国家濒管办云南省办事处自成立以来，加大了野生动植物进出口管理力度，对进出口物种及其产品严格履行《进出口许可证》制度，并要求各州(市)林业主管部门对经营野生植物进出口的单位认真审核，了解掌握主要经营种类、数量及来源等情况。同时，与海关等部门密切联系，互相配合，对进出口植物不管是否属于管制商品，云南各地海关都要其出具“昆明濒管办”有关证明方可放行，有效防止了濒危植物物种的非法进出境现象。

3 保护管理存在的问题

3.1 公众保护意识亟待提高

云南省重点保护野生植物资源大多分布在偏远落后的山区。然而，山区群众生态环境意识相对淡薄，对生物多样性及其资源的保护管理与合理利用的重要性缺乏应有的认识，尤其是一些只有科研价值的物种如水青树、连香树等物种，目前在尚未发现它们的经济用途情况下，群众在日常生产活动中在不认知的情况下常将它们误伐。同时，有关部门对重点保护野生植物资源保护管理的宣传教育不多，工作开展得不够深入，宣传面不广，国家颁布的有关保护管理条文及法律法规无法让山区群众充分认知和理解，致使一些不法商贩有机可乘，趁机窜入林区大肆收购掠夺珍稀植物资源，造成了重点保护野生植物资源的严重破坏和浪费，如商贩到山区收购兰科植物、黄连等具有观赏和药用价值的野生植物资源。

此外，大多数地方政府虽然对野生植物资源的保护有一定的认识，但由于受地方经济发展和利益的驱动，一些地方政府和部门领导没有真正树立可持续发展的思想，因而在资源的开发过程中，未能很好地把握和处理好合理开发与保护的关系，使保护地建设与地方经济发展的矛盾得不到很好解决，许多破坏行为得不到有效制止，造成自然保护地内的重点保护野生植物生境被破坏、种群数量减少与丧失的速度加快。

3.2 物种保护的综合管理能力比较薄弱

云南省各级野生植物保护机构虽已成立，同时建立了各级别自然保护区164处，制定了一系列有关的自然保护策略和自然保护措施及相应的保护法律法规，对保护生物多样性、维护自然生态平衡等方面起到了积极作用。然而，就综合管理能力和体制而言，仍存在着许多不足之处，主要体现在野生植物资源的保护空缺明显、保护管理机构尚不够健全、管理人员素质水平不一、管理手段和设施较落后和执法力量较薄弱等方面。另外，管理人员中因为专业背景不同，对需要进行保护的重点野生植物识别能力较差，严重影响到日常保护工作及执法工作的开展。

3.3 执法困难和执法力度不够

野生植物资源保护的法律法规相应配套规章还没有健全，不能完全做到有法可依，有章可循；同时，现有法律法规条文中，原则性规定的多，可操作性的内容少，造成保护管理上、具体执法上存在一定难度。如盗挖严重的兰科植物未列入第一批国家重点保护野生植物名录中，若不及时采取强有力措施严加保护，或有灭绝之虞。另外，在现行法律法规不健全的情况下，对一些有蓄积的树种遭到破坏的现象要达到一定的数量，才能按照《森林法》进行刑事处罚，使得多数处罚只停留在没收实物和产品，如对红豆杉的刮皮和砍取部分枝干。对破坏野生植物资源的违法犯罪分子打击力度不够，从而直接导致了一些地方重点保护野生植物资源利用的失控和破坏活动的猖獗，造成资源趋于枯竭。

3.4 开展野生植物保护管理经费不足

野生动植物保护管理所需经费尽管有法律规定纳入各级政府财政预算，但野生植物资源保护是一项长期性、公益性的投入，需要的经费相对较多，而地方政府对保护经费的投入却十分有限，远不能满足保护事业的发展需要。由于保护经费不足，保护管理所需的基础设施建设、机构、科研和宣传教育等工作难以得到有效开展，且由于经费不足，无法对全省范围内所有的重点保护野生植物开展系统的调查、监测与研究，致使近地保护和迁地保护的物种及规模受到很大限制，仅限于对部分极小种群和关注度高的物种开展。

4 保护管理对策

4.1 加强宣传、科普教育及保护管理人员的培训

重点保护野生植物资源能否富有成效地得到保护与合理利用，很大程度上取决于公民的观念意识及日常的行为方式，离不开社会的理解、参与和支持。因此，必须针对当前各地普遍对重点保护野生植物资源缺乏足够认识这一情况，大力开展对生物多样性的保护，特别是要加强重点保护野生植物资源的保护管理的宣传教育工作。从战略高度上重视自然物种的保护宣传，通过多种方式和途径，运用各种宣传工具如广播、电视、出版物、专业教育、中小学教育课本等进行广泛、深入、持久的宣传，同时提供有关保护法律知识咨询，让全社会都充分地认识到保护重点野生植物的重要意义，了解当前全球及我国乃至云南省生物多样性丧失和野生物种灭绝的严峻形势，以唤起全民对重点保护野生植物资源现状与问题的关注与思考。此外，加强对有关保护部门领导及保护管理人员的在职培训，增强他们的保护意识，使他们充分认识到只有积极主动、全面、有效、有序地进行野生植物资源的保护，并且加以合理利用，人类才能持久地在地球上生存、发展、繁衍。

4.2 完善相关的法律法规体系

法律法规是保护管理的基础，也是管理的依据，只有健全法制，才能实施对重点野生植物的保护管理。云南省在野生植物资源保护领域仍存在着保护空缺、机构尚未健全、保护管理效益低等具体情况。针对地方经济社会发展与自然保护的实际需要，加强地方立法，细化保护管理办法，结合保护物种分散在边远山区、林区、自然保护区的特点，尽快制定和出台适应当前新形势又符合国家主管部门要求的保护管理制度。在国家已出台的有关森林保护法律法规的总框架下，全面加强生物资源与物种多样性等法制建设，在用足用好国家现有的政策法规基础上，进一步强化地方自然保护地管理办法，明确保护要求、保护职责，使各环节都有法律法规约束和保障，务必使管理职责、内容、管辖区范围、保护对象等协调一致，逐步做到保护有章、管理有据、执法必严、违法必究，使重点保护野生植物资源的保护管理走上法制化、科学化的轨道。

4.3 强化执法队伍建设

随着经济的发展，野生植物资源开发强度不断增加，生物多样性的保护任务日益艰巨，管理的难度也不断扩大。必须通过法律的手段来规范重点保护野生植物资源的保护管理和开发利用行为。当务之急是全面提高执法队伍的整体素质，加强保护理论学习、职业道德培训，强化依法办事，增强执法队伍的整体战斗力，尽快培养与建立一支思想觉悟高、作风优良、业务过硬、执法有力的保护管理队伍，定期进行巡逻和加强管护工作，使那些意欲偷盗的不法之徒震慑于法律法规的威严而停止违法行为。此外，还应对那些市场需求量大、经济价值较高的濒危植物如苏铁类(Cycasspp.)、兰科植物、姜状三七(Panaxzingiberensis)、屏边三七(Panaxstipuleanatus)、金铁锁(Psammosilenetunicoides)、红豆杉、云南沉香(Aquilariayunnanensis)、土沉香(Aquilariasinensis)等物种提高保护级别，以便更有效地禁止和限制开发利用其野生资源，同时鼓励开展引种试验，将有关经营利用仅限于人工培植的资源，确保它们在自然状态下有足够数量种群生存繁衍下来。对于那些目前破坏非常严重且尚未纳入重点保护对象的极小种群野生植物，根据种群数量进行濒危评定，尽快将其列为重点保护物种，开展保护管理，防止其灭绝，最大限度地保存野生个体，维护生物多样性。

4.4 健全管理机构

各级政府部门应把重点保护野生植物保护工作提到议事日程，纳入各级领导任期目标管理责任状；进一步加强和落实保护管理机构及编制人员。同时，各野生动植物行政主管部门要抓住改革的契机，积极主动向当地政府领导汇报，并对辖区内重点保护野生植物的分布现状进行调查、分析、研究，提出切实可行的管理措施，争取政府领导的重视和支持，保障野生植物保护管理工作的正常开展。

4.5 强化保护管理工作并严厉打击违法犯罪活动

各主管部门要根据此次资源调查情况，严格按照《中华人民共和国野生植物保护条例》、《云南省珍贵树种保护条例》、《云南省自然保护区管理条例》等法规条例进行管理，一方面根据资源状况制定合理的利用限量，另一方面对经营利用野生植物资源的单位和个人严格履行审批手续，并实行采集许可证、经营许可证和运输证制度。对分布范围窄、数量少的珍稀濒危植物要控制野外采集，只能通过人工种植和栽培并经批准方可利用。各地要充分发挥基层林业站、木材检查站、林政管理、森林公安等部门的作用，以法律法规为武器，加强与工商、海关、中医药、农业、水利、城建、交通等部门的行业协调配合，对乱采滥挖、违法收购、非法倒卖、破坏目的物种栖息地等行为予以严厉打击。