优化成本：基层政协民主监督创新的关键——以丽水莲都区政协“随手拍快捷报”为例

兰 峻

（中共深圳市委党校坪山分校，广东深圳518118）

民主监督是人民政协的主要职能之一。开展民主监督，是发挥人民政协“专门协商机构”作用、完善社会主义监督体系、发展社会主义协商民主的应有之义；而优化监督成本、提高监督效能，是政协民主监督实践的内在要求，更是基层政协民主监督创新的关键与重点。

一、政协民主监督的成本构成及优化路径透视

“近年来，在社会实践以及理论研究的每一个领域中，都可以看到人们对创新这个词语的热衷。”[1]伴随创新在政治话语中占据越来越重要的分量，基层政协也纷纷开展各种形式的“创新”，形成了蔚为壮观的“创新景象”。如2018 年浙江省政协就收到了4 个参加单位、3 个专门委员会、2 个界别活动组与11 个设区市政协、61 个县（市、区）政协提交的96 个创新案例[2]。在充分肯定这些创新价值同时，也不能忽视基层政协创新存在的“程序叠加”“改换名目”“化简为繁”等不良倾向，以及由此导致的创新的“名义化”“形象化”。而这些所谓的创新均在不同程度上增加了政协的民主监督成本，使监督投入与监督效果日趋失衡，由此引起政协委员和社会民众对“创新”的质疑。

所谓监督成本，是委托人为监督代理人所花费的非生产性的额外成本。主要包括监督过程中投入的人力、物力、时间资源[3]。具体到政协民主监督成本，是指一定时期内政协组织和政协委员为开展监督活动、民主监督对象为配合监督、民主监督的其他关联机构为确保监督顺利进行而支付的有形和无形代价，亦即特定时间（如一个任期或某年度）内政协民主监督工作的全部投入。民主监督成本具有广泛性、复杂性，本文尝试从内容和主体两个角度对此加以厘清。

从内容构成看，监督成本包括：（1）组织成本。政协组织的“生存”和“延续”是实施政协民主监督的前提。为维持自我机能正常运转，政协组织必须不断从外在获得“能量”，这种“能量”表现为财政资金或以财政资金形式表现的物质资源和社会资源。（2）制度成本。主要是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的建立、发展，党的法规、国家法律和政协内部制度的制定、落实、检查成本。如政协各参加单位包括各民主党派和共青团、工会、妇联、青联、工商联、科协、台联、侨联等群众团体为了参加政协都必须支付的参与成本；又如党委、政府和政协组织会定期或不定期出台工作意见、规范性文件来保障该制度的持续运转，而文件的拟定、出台、执行、实施也需要耗费各种资源。（3）运行成本。包括政协的组织成本，委员进行视察、调研所需要花费的时间成本，各种交通成本、宣传成本等。如政协组织和政协委员为了对地方经济社会发展事项进行监督，必须损耗一定时间、支付一定人力物力所产生的成本；被监督单位和地方为配合民主监督，对民主监督提出的事项进行改进，都需要支付成本。运行成本的重要内容是沟通成本。民主监督在监督议题的确定、监督活动的组织、监督过程的实施、监督后续的跟进等环节，在委员与政协机关、委员与所在界别、委员与所在单位、委员与其他委员、委员与被监督单位之间需进行大量沟通，这就构成沟通成本。

从承担主体看，监督成本包括：（1）全体纳税人承担的成本，如为保障政协民主监督进行所投资的基建项目、人员费用、“三公”经费等。（2）政协机关工作人员为开展民主监督而花费的人力、物力和时间成本。（3）政协委员为参与政协民主监督活动而支付的人力资源、时间成本及沟通成本等。（4）被监督单位为配合民主监督活动（如举行会务的汇报、联络、保障）而支付的人力资源、时间、耗材等成本。（5）政协民主监督的其他相关成员支付的成本，如同级或上级党委、政府的领导关注监督活动，社会民众知晓和参与监督活动所支付的成本。如果对上述承担主体进一步加以分类，任何公职人员为民主监督所支付的成本最终均属于由全体纳税人承担的成本，因此可以将承担主体分为全体纳税人和部分社会成员两个大类。

人民政协民主监督创新中的成本优化，主要指创新要通过各种途径降低和优化监督成本，并真正受益于监督者和被监督者。这种降低和优化，既表现为“绝对值”，也表现为“相对值”。就“绝对值”而言，主要指在民主监督成本总量降低或总量未增加的前提下的结构优化。总量降低一般表现为民主监督成本的所有构成类别均出现下降或在一些类别保持稳定的同时其他类别实现下降。如财政部提出的“一般性支出压减5%以上”[4]，一般性支出的压缩意味着用于政协民主监督经费会相应减少；在其他成本未增加的情况下，就会导致民主监督成本“总量降低”。结构优化主要表现为民主监督成本在不同类别间发生了数量增减，或不同承担主体间发生了主体改变。就内容而言，组织成本降低难度系数大，具有较大降低空间的往往是运行成本，即通过一定途径减少沟通、协调、处置等运行过程成本。就主体而言，由全体纳税人（含党委政府领导、政协机关人员、被监督部门领导、财政供养的政协委员）支付的成本转移并未真正意义上带来结构优化，而在全体纳税人承担的成本基本保持不变的同时减少由部分社会成员（如未担任公职的政协委员、其他社会群众、参与监督民营企业及社会组织）承担的成本才能真正意义上带来民主监督成本结构的优化。就“相对值”而言，主要指民主监督成本相对减少。虽然降低总成本在理论上是可行的，但鉴于多数行政机构主体具有无限扩大自身福利的本能冲动，这种情况在实践中并不经常出现。相比较而言，多数政协组织会选择强化和拓展民主监督效果来“摊薄”监督成本。这种“强化和拓展”包括：注重监督形式创新让相关领导和部门对政协民主监督给予更多反应和反馈；提出的监督意见更有参考价值和操作价值以更大程度上弥补领导决策和部门工作的不足；通过创新形式方法、加强宣传报道吸引更多的社会关注；通过找准监督课题、助力解决社会关切给群众更多的监督获得感等。需指出，在民主监督实践中，一些委员由于动力或能力不足导致监督活动空转化，一些政协机关出于“讨好”同级党委政府导致监督活动无效化，个别委员和监督者存在因私废公、损公肥私等“乱监督”行为，必须通过有效的制度设计和制度实施规避上述倾向，这也是对民主监督效果的加强，从而能在事实上降低民主监督成本。当然，由于民主监督效果的构成具有复杂性，这种“强化和拓展”的效果在实际操作中难以量化评价。

一定意义上说，当今基层政协的履职实践创新并不缺乏，缺乏的主要是能够优化监督成本、提高监督效果的创新。如一项民主监督创新探索不能优化而是增加了成本，不仅会导致这项创新由于成本居高不下而难以持续和推广，出现创新的“烟花效应”“孤岛效应”；而且会造成政治资源的严重浪费，最终与民主监督的目的背道而驰。因此，优化成本是基层政协民主监督创新探索必须回答的关键命题。

二、“随手拍快捷报”民主监督的成本优化探索

“随手拍快捷报”作为民主监督的一种创新，是在推进“五水共治”民主监督活动中启动的。2013 年12 月，浙江省委十三届四次全会作出“五水共治”的战略决策。2014 年2 月，浙江省政协启动“三级政协联动、万名委员同行、助推五水共治”专项民主监督。丽水市莲都区政协在“五水共治”民主监督中认识到，水纵横交错、连接八方，具有流动性和多样性，单纯的委员监督成本高、难度大；水在群众美好生活中占据着基础性地位，动员群众监督治水具有充分可能性。基于此，莲都区政协设计了“随手拍快捷报”民主监督载体。即组织政协委员进而动员所联系群众结合工作生活反映区域治理中存在的突出问题，并以互联网手段传送给区政协，区政协在短时间内通过专报报送给区委、区政府及相关部门办理。截至2018 年底，莲都区政协利用“随手拍快捷报”进行系列民主监督活动，共出专刊105 期，编辑PPT、视频各1 份，反映问题点位1 900 多个，99%以上的问题得到有效的解决[5]。“随手拍快捷报”民主监督助力科学决策、问题解决、民生改善，受到了党委政府、政协机关、政协委员和人民群众多方面欢迎。莲都区政协的创新实践从多方面有效降低了民主监督成本。

（一）明晰民主监督程序规范，减少对接沟通成本

只有标准化才能减少对接、沟通成本。莲都区政协把明确监督的操作规范和操作标准作为推进“随手拍快捷报”民主监督的基础。

一是提升民主监督权威。党委的重视支持是政协民主监督的根本保障。在开展民主监督工作中，莲都区政协主动向区委报告，与区政府沟通，积极争取重视和支持，取得了较好效果。近年来，在制定年度协商计划时，区政协主动与区委、区政府沟通衔接，最终以中共莲都区委、莲都区人民政府、政协莲都区委员会三家名义联合发文。协商计划对民主监督工作作出专门、明确、详细的计划安排，从而使民主监督工作体现权威性、严肃性、计划性。

二是明确监督基本程序。确定了“一计划三阶段”的民主监督基本程序。“一计划”，根据年度协商计划，确定年监督重点。近年来，结合辖区实际，先后就“五水共治”“卫生城市创建”“两路两侧”“六边三化三美”“文明城市创建”等重点工作进行民主监督。“三阶段”，按照“准备→实施→报送”阶段推进民主监督。准备谋划阶段，认真研究制定《监督方案》，明确工作目标、监督内容、监督方式、组织领导、工作安排及注意事项等，保证监督活动有条不紊的进行。推进实施阶段，第一时间召开启动、部署会，统一思想，明确任务，熟悉业务。启动部署会不仅有区政协领导的动员部署，还有相关部门的业务辅导。邀请监督活动涉及的有关部门的领导、专家，为委员们介绍相关工作的开展情况、存在的问题、监督的重点及注意事项等。先后邀请区治水办、建设分局、畜牧局、六边办、文明办、洁净办、环保分局等部门领导和相关专家到会进行辅导。成果报送阶段，及时召开协商、通报会，跟进各项工作的落实。

三是加强监督操作规范。莲都区政协先后制定《小组监督工作细则》《委员个人监督注意事项》《民主监督照片拍摄参考》《民主监督材料撰写参考》等操作规范，对照片内容、拍摄方法（全景图+细节图）作出明确规定，对文字材料要求明确时间、地点、人物（拍摄人及见证人）、事件表征、处置建议等5 要素，作为图片内容的佐证。这样报送的监督材料，核实、编辑、审核的成本少，可以做到即收即报。为确保政协委员掌握监督规范，区政协邀请技术人员讲解“随手拍”的拍摄要领、要求和报送技巧，提升委员开展分散监督的及时性规范性能力。明晰的标准为委员参与方式的创新提供了基础保障。

（二）实施分散式延伸式隐蔽化监督，减少人力成本

1.实施分散式监督

“随手拍快捷报”民主监督是政协的集中监督，也是委员的分散监督。一方面“集中先行”，提升监督影响力。区政协将全体委员以界别为单位建立监督小组，界别召集人担任组长，相关专委会牵头，分片集中开展民主监督；建立对各小组的监督考核机制，对各小组年度开展监督的次数、反映问题的数量质量、带领委员监督的形式予以量化。集中监督为委员分散监督提供监督内容和方式的“现场辅导”。另一方面化整为零进行分散式监督，提升监督效率。“随手拍快捷报”民主监督的重要特征是“随手”，委员结合日常工作生活，或反映工作生活中发现的问题，或从工作生活线索出发有针对性地查找问题。“五水共治”民主监督中，生活出行的田间地头、探亲访友的村前院后、参观考察的车间厂矿，委员们但凡发现了水体污染、治水不力等行为，都可以及时进行监督，真正做到了把政协民主监督融入日常、融入生活。

2.实施延伸式监督

“随手拍快捷报”民主监督是委员的个体监督，更是延伸监督。每个政协委员都代表一定界别、联系着一部分群众，他们是政协委员履职的“眼和耳”“手和脚”。加强与所联系群体的沟通，拓展履职的广度和深度，是委员发挥作用的重要渠道。现实中，政协委员由于时间空间限制，监督难免会有遗漏；基于委员履职考核压力，他们往往会动员身边朋友和社会民众参与监督、协助自身履职；许多群众有对公权力尤其是近距离、具体化的权力运行活动进行监督的强烈意愿，但往往缺乏监督渠道。这样，政协委员的延伸式监督就有了“双向需求”。这种“双向需求”许多时候之所以未能转化为有效实践，根源往往在于沟通成本较高。“随手拍快捷报”民主监督通过易对接的标准化、图片化操作，降低了沟通成本，使政协委员动员关联群体进行监督具备可操作性。据不完全统计，在“随手拍快捷报”报送的材料中，由群众提供线索或直接提供素材的接近30%，如群众反映联城街道武村河道垃圾漂浮问题，经委员送达给区政协并经2015 年第21 期“快捷报”报送后由区治水办整治并反馈结果；群众提供老竹镇镇前街包子店污水直排的线索，经政协委员反映并经2018 年第23 期报送后得到及时处置治理。

3.实施隐蔽化监督

分散和延伸方能使民主监督隐蔽化、全方位。现实中，集中式民主监督往往是需要被监督部门提供信息点位、路线指引的“陪同式监督”。一方面，这种“陪同”事实上增加了监督的成本；另一方面，民主监督的可预期导致“提前准备”“应对监督”等现象广泛存在，降低了监督效果。分散式延伸式民主监督突破了监督时空限制，事实上成为全方位、全时段监督，使被监督者难以准备和应对，信息获取更接近于真实情况。如“五水共治”民主监督中，政协委员们隐瞒身份，深入企业查找污水处理池、排污口，查看污水排放情况；有的监督小组和委员根据“延伸监督”获得的线索，夜间开车核查督查企业偷排情况。明察与暗访结合，发挥了“随手拍快捷报”民主监督的最大效能。

（三）增强监督时效性有效性，降低机会成本

“随手拍快捷报”民主监督紧紧抓住“快捷”特点，发现问题即拍即报，助力党政部门及时介入处置。这种时效性又增强了政协民主监督的有效性，推动专项民主监督被批示肯定、办理反馈、跟进落实的概率大幅提升，降低了委员参与监督的机会成本。

一是成果报送更快捷。委员随手拍下的照片、视频通过即时通讯工具报区政协办公室，区政协办公室经过甄别、汇总，每周汇总报送党委政府并抄送职能部门，重要或时效性强的内容即收即报。由于有明确的图片采集标准，甄别时间大为降低；图片和视频的直观性减少了领导的阅办时间、提高了领导的督办效率。2014 年来，莲都区委、区政府主要领导批示督办31 次，其他副处级以上领导批示督办42 次。据初步统计，得到区领导批示的占比超过55%，得到部门反馈的占比达到100%。几任区委、区政府主要领导均赞扬区政协的民主监督实践，如2017 年区委副书记、区长陈豪批示：“政协此做法是服务中心的有效举措，应予高度赞美和感谢，‘随手拍快捷报’是一个非常好的问题反映交办机制。”领导的大概率批示，极大提升了委员参与民主监督的获得感。

二是成果反馈更及时。政府办公室将政协委员随手拍反映的问题，及时落实到有关的乡镇（街道）、部门，要求予以整改，并将整改好的点位以图片形式反馈给政协办公室。政协办公室通过即时通讯工具向委员和监督小组反馈图片录用和问题整改情况。从实践效果看，图片和视频的客观性使部门办理针对性、反馈及时性都大为提高，正如时任丽水市委常委、莲都区委书记杜兴林在“随手拍快捷报”专报上批示的“区政协组织委员开展‘随手拍快捷报’活动形式新颖，内容翔实，到点到位，利于整改”。“利于整改”是该民主监督创新的重要特点。

三是跟进监督更有效。区政协坚持将“随手拍快捷报”监督与课题监督、跟进监督相结合。对监督活动中发现的突出问题，进行回头看。如2016年莲都区政协对2015 年“农村生活污水治理”和“六边三化三美”民主监督中发现的突出问题，进行了监督办理情况回头看，对照2015 拍摄的视频、图片，一个点位一个点位进行再督促，促使一些问题得到彻底解决。再如对一些普遍存在、乡镇和部门解决力度明显不足、用“随手拍快捷报”监督治标不治本的问题（包括农村生活污水治理、畜禽养殖污染治理、剿灭劣Ⅴ类水等），成立监督课题组深入分析探讨存在问题的根源，广泛探讨解决问题的举措，形成监督报告，报送区委、区政府，取得了较好效果[6]。

（四）凝聚民主监督创新共识，减少创新推进成本

莲都区政协把“随手拍快捷报”民主监督融入委员履职、政协宣传、监督协商的全过程，努力化外在压力为内在动力，减少了委员监督、领导交办、部门办理过程中的认知落差和行为摩擦，减少了创新的推进成本。

首先，融入委员考核。将委员参加“随手拍快捷报”民主监督活动与委员履职评价相挂钩，委员个人报送照片、视频的，按报送和采用情况给予履职计分，获得领导批示的再给予加分；委员参加集体监督活动的，由专委会记录参加人员，按参加活动次数计分。所获分值纳入委员年度履职考核。简洁而清晰的量化考核消除了集体监督带来的个人荣誉感、获得感缺失问题，提振了委员参与动力。经过多年坚持，许多政协委员克服了不敢监督、不想监督心理，深度参与民主监督的委员数量明显增加。

其次，推进直面监督。莲都区政协主要领导针对“随手拍快捷报”民主监督过程中的突出问题，与区委、区政府领导进行反复沟通，最大程度凝聚共识，积极拓宽“直面监督”渠道。如区政协2015年关于“两路两侧”“农村生活污水治理”专项民主监督成果报送后，区委专门召开了常委扩大会听取专项民主监督情况通报。会上，区政协将“随手拍快捷报”民主监督成果以视频和PPT 的形式集中展现，被监督对象纷纷表示有“如坐针毡的内疚感紧迫感”。会后，许多乡镇（街道）和部门领导纷纷到政协听取意见，说“‘随手拍快捷报’切实为我们增加了发现问题、解决问题的明亮双眼”[7]。

再次，加强宣传引导。一方面，把参与“随手拍快捷报”民主监督作为委员评优评先的重要依据，通过定期通报、会议交流、典型推介等，营造赶超氛围。如区政协定期将委员报送情况和获得批示整改情况向全体委员及委员所在单位（企业）通报，对落后委员登门了解情况、谈心谈话。另一方面，加强与新闻媒体配合，报道“随手拍快捷报”民主监督开展情况和跟踪相关部门解决问题过程，邀请媒体对民主监督中的先进委员进行采访报道，扩大社会公众对政协监督知晓度和认可度，扩大了政协民主监督的影响力。

三、基层政协民主监督创新成本优化的影响因素

作为一项基层政治治理的制度变革，基层政协优化民主监督成本的创新势必受到多种因素的共同影响。宏观地分析，主要包括：

（一）创新的导向和内容

每一个政协民主监督创新都有独特的目标导向和内容指向，并因其目标、内容不同而呈现为不同性质的创新行为。一般而言，那些目标导向明确、善于利用现代信息手段或直击民主监督实质的创新更容易优化成本，反之则难以真正优化成本。

“随手拍快捷报”民主监督是在互联网思维指引下、以标准化规范化为基础的创新，在内容上直击民主监督的实质。人民政协的监督实质上是一种有组织地反映统一战线各方面的意见的民主监督。作为一种非权力性监督，民主监督重在掌握党委政府及被监督对象尚未掌握的信息，并以信息的阐释和表达为基础促进被监督对象的行为调整。首先，区别于传统民主监督以文字、话语为主要表达形式的特点，“随手拍快捷报”民主监督以图片和视频为主要表达形式，使信息掌握更具客观性、直观性，被监督者极大降低了信息核实成本。其次，区别于传统民主监督需要监督者与被监督者广泛、反复沟通的状况，“随手拍快捷报”民主监督全面实施内容标准化、操作流程化，极大减少了沟通协调成本。再次，区别于传统民主监督集体行动的时空限制，“随手拍快捷报”民主监督在监督时间空间上高度扩散，有利于掌握真实信息，减少因为虚假信息带来的监督效果不佳等问题。最后，区别于传统民主监督程序相对繁琐的特点，“随手拍快捷报”民主监督用规范便捷的程序压缩了监督后续的办理反馈时间，提高了监督效率和效用，进而优化了民主监督的成本。正是创新内容上、性质上强烈的成本意识和成本导向，才使“随手拍快捷报”民主监督能被广泛重视并收到实效。

（二）成本优化的方向与方式

民主监督成本的优化必然选择一定的方向和方式，方向和方式是嵌入成本优化的重要变量。从“随手拍快捷报”民主监督在成本优化上的实践来看，至关重要的是正确处理下列三个方面的问题：

1.成本优化的方向选择

现实中，并非所有的成本都能被降低。能否合理确定成本优化的主要着力点，直接影响成本优化的效果。一般而言，通过强化效果导致成本相对降低比绝对数降低更易于操作，降低沟通、协调等中间成本比降低监督准备、跟进落实、反馈交流等早期成本和后期成本更易于实施，通过合理路径降低多数人的参与成本比降低少数人的参与成本更易于推进。尤其需要关注的是，单纯压缩数字层面的成本，可能会随着民主监督效果的弱化导致实质上的成本上升。

“随手拍快捷报”民主监督有降低成本的清晰指向。一是利用现代思维和信息技术，通过减少沟通、协调、交流等中间成本，大幅度降低了绝对成本，而这种降低是多数民主参与者都能享受的。二是通过有效社会动员整合了散布于政协委员身边的社会力量，降低了委员个人的参与成本，从而使政协民主监督的最重要主体大幅度降低了参与成本。这是成本优化的重点。三是通过强化监督效果，主要是更大概率的领导批示、部门的及时办理反馈，提升了委员的参与效能，相对降低了民主监督的总成本。

2.成本优化的互动方式

从一定意义上说，创新的成本优化是创新发起者优化成本意愿和创新参与者、关联者认可、接受、实施意愿的有机统一，创新的发起者和参与者、关联者之间的互动关系是直接影响成本优化效果的重要因素。在现有制度体系下，政协民主监督创新的发起者或出于对人民政协事业的热爱，或出于对创造政绩、为自己和政协组织带来利益的考量，往往具有比较明确的推进创新的意愿；而政协民主监督创新的参与者、关联者往往具有多重社会角色，委员角色与其他社会角色之间存在“冲突- 耦合”关系，参与创新探索的意愿并没有那么强烈。创新发起者必须与参与者、关联者进行有效互动以减少冲突，才能保障创新的推进和优化成本目标的实现。

从“随手拍快捷报”民主监督来看，这种互动是充分且有效的。作为创新的发起者，政协组织和政协机关工作人员通过将参与民主监督纳入委员考核提升了委员的参与动力。同时，政协组织对委员进行标准化监督和运用新技能进行监督的专业辅导，促进委员民主监督技巧的掌握。更为重要的是，作为创新参与者，政协委员通过动员自身社会资源、利用零碎时间等进行监督的方式，极大减缓了委员角色与其他社会角色的时间冲突；而个体的分散监督又有利于委员挑选在没有利益冲突的领域进行监督，防止自己既是监督者又是被监督者或与之有紧密利益关联的社会成员，防止双重社会角色的冲突。从关联者角度看，“随手拍快捷报”民主监督是与党委政府联合发文的组织行动，具有较强的权威性，配合民主监督与完成党委、政府部署的工作具有内在统一性；民主监督又与媒体宣传紧密联系，对比完全公开化的媒体监督带来的巨大社会压力，积极接受政协民主监督就成为了理性考量后的选择。

3.成本优化的制度化水平

制度化水平包含两个维度：一是将创新的成果“文件化”的频率，二是“文件化”的效力等级[8]。一般来说，创新的制度化水平与规范性文件的频率和效力等级呈正相关性，即被相关文件重申和巩固频率越高，相关文件的效力等级相对就越高，那么制度化水平也相对就越高。自莲都区政协创办第一期“随手拍快捷报”专报以来，莲都区政协先后印发《区政协“随手拍快捷报”活动办法》等文件，并在政协全会的工作报告中大篇幅予以阐释。由党委、政府、政协联合发文的年度协商计划每年都对做好“随手拍快捷报”提出要求。莲都区委在十三届六次全会、十四届四次全会的报告中分别予以肯定，莲都区委、区政府还专门出台《关于加强人民政协民主监督的实施意见》，肯定和支持区政协的创新实践。“随手拍快捷报”民主监督具有一定的制度化水平，但这种制度主要体现为政协组织的文件，“文件化”的效力等级有待继续提高。

（三）上级与同级党委、政府的态度

我国是单一制政体，上级官员的意志、态度对下级和基层群众的行为具有极大示范性和影响力。在“坚持党对一切工作的领导”要求下，政协的民主监督创新只有在同级党委的肯定和支持下才能开展，同级党委的态度也对政协履职创新有巨大影响力。在政府负责“钱袋子”的情况下，同级政府的财政支付能力及对政协优化成本探索的态度同样直接影响政协优化民主监督成本的创新实践。“权力是根据自己的目的去影响他人行为的能力，也就是说，权力是一种力量，依靠这种力量可以造成某种特定的结果，使他人的行为符合自己的目的。”[9]一般而言，掌握特定权力的上级与同级党委、政府所持的态度，与政协组织实施和持续创新探索具有紧密关联。

就“随手拍快捷报”民主监督创新而言，同级党委政府呈现较为明确的肯定态度。莲都区委、区政府通过工作督查、会议通报等方式，多途径保障“随手拍快捷报”持续化。上级政协也予以充分肯，丽水市政协领导多次对莲都区政协的创新实践予以肯定，2015 年第32 期《丽水政协工作》以《莲都区政协“随手拍快捷报”助推五水共治有实效》为题向全市政协推广莲都做法，2017 年常委会工作报告将“随手拍”纳为“三级政协联动、万名委员同行、助推五水共治”重要举措，肯定其“助推了‘丽水蓝’迈向‘天天蓝’”；2017 年5 月，莲都区政协通过组建民主监督小组，设“河道监督长”，发动委员开展“随手拍快捷报”民主监督、助推“治水剿劣”做法，被省政协领导批示肯定。不难发现，同级党委、政府对“随手拍快捷报”民主监督的包容态度为创新的开展打开了空间，而上级政协的肯定则为创新提供了有力支持。

（四）委员参与及社会关注度

创新的探索与社会关注度呈正相关，社会关注度包括媒体报道、学界研究等。应当说，在当前的创新环境下，媒体报道和学者研究体现了政府意志和主流价值，反映了民众意愿，同时又具有传播的广泛性、研究的客观性等特点，能够形成独特的舆论氛围，构成影响创新延扩的重要因素。

“随手拍快捷报”民主监督的委员参与率，十四届政协达到80%，十五届政协达到100%。“随手拍快捷报”民主监督从一开始就被新闻媒体聚焦，莲都广电中心“莲都新闻”栏目开设了专题栏目持续关注。在“随手拍快捷报”民主监督开展不久，2014 年9 月13 日浙江省政协《联谊报》以《莲都政协“三靠前”参与五水共治》为题报道了莲都政协“组织开展‘随手拍、快捷报’活动，查找全区垃圾河、黑臭河、浑水河，以及畜禽粪便、生活污水、企业污水、农家乐污水直排等现象，以照片形式向区委区政府主要领导及区治水办反映治水情报信息17 期、问题54 个，已整改问题52 个”[10]，充分肯定该做法。《丽水日报》《浙江日报》等媒体先后予以报道。区政协领导还带头进行理论研究，撰写的《“随手拍快捷报”莲都区政协创新民主监督方式的实践与启示》等理论文章在浙江省人民政协理论研讨会上获奖；动员丽水本地学者围绕履职创新发表了多篇专题论文。相关报道和研究对于深化“随手拍快捷报”实践发挥了特殊作用。

四、研究结论

基层政协之所以推进民主监督创新，本质在于政协民主监督活动的内容和形式具有改进空间，这种改进包括成本上具有减少或优化的领域和环节，也包括监督效果和监督价值上具有提升、加强的领域和环节。这从两个不同维度为政协民主监督成本的优化提供了思路。基于丽水莲都区的探索实践，我们认为基层政协以成本优化为关键点推进民主监督创新应强调以下4 点：第一，必须明确创新导向、科学界定创新内容，确保成本优化的要求与创新探索本身一起设计、一起推进，这是创新的内在要义。第二，必须因地制宜选择成本优化的方向与方式，把提高监督实效和价值作为优化的重点领域，把易于优化的运行成本作为降低成本的主要方向，采取有效互动，千方百计调动各关联方的共同参与，不断减少成本优化的阻力，加快创新成果制度化进程，提高制度文件的效力等级，提升成本优化的制度化水平。第三，必须把政协民主监督与地方中心工作紧密结合，有效助力地方党委政府的治理实践，不断赢得上级政协组织和同级党委、政府的支持，并努力确保这种支持不因上级政协和同级党委政府主要领导人的岗位变动而发生改变。第四，必须坚持“理论设计+实践操作+环境塑造”三位一体的成本优化路径，动员学术力量结合实践需要进行理论研究，以整体设计确保成本优化的路径方向；坚持传统做法的同时充分运用信息化手段创新成本优化的路径；强化舆论引导，动员社会力量支持和参与民主监督创新，为成本优化打开更大空间。丽水莲都区的探索经验对各地政协的履职实践尤其民主监督成本优化具有重要的参考价值，但其优化的程度和效果还有赖于与各地实际的紧密结合。