乡村治理重心下沉：一个乡镇自联会的创新实践

胡月芬

（丽水学院商学院，浙江丽水323000）

一、乡村社区治理的困境与变革

改革开放以来，随着工业化、城市化的快速推进，国家治理模式的转型，乡村社会发展出现了主体结构的“空壳化”、价值伦理的“空心化”、乡土文化的“断裂化”、乡村治理的“灰色化”等变迁困境[1]。乡村社区作为我国基层社会治理的重心，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，其治理体制机制的完善有助于推动基层社会的共建共治共享，打造现代化的基层社会运行模式。

乡村社区治理面临政府管理和群众需求的信息不对称、需求不统一等问题。一方面，政府依靠科层化的管理方式开展工作，通过项目制的形式不断为农村提供公共物品，完善基础设施，而依靠、动员和组织群众的处理方式有所弱化和边缘化。另一方面，群众的自主意识、维权意识、法律意识愈发强烈，再加上自治的乡村社会是不规则的，许多具体事务难以按照行政的条条框框去处理，从而导致基层社会矛盾频发。一是基层民众的利益诉求更加多元化。随着网络时代信息化的发展，人口流动性的增强，人们的思想观念、生产和生活方式都发生了巨大转变，乡村民众的民主法治意识增强了，利益诉求更多了，特别是在快速的城镇化发展进程中，随着征地拆迁、建设补贴、项目申报的进行，家庭之间、家族之间、群众与政府之间的利益矛盾凸显，家庭关系、干群关系变得更为紧张。二是新型矛盾纠纷的处理变得愈加复杂化。过去的乡村基层矛盾大多还是集中在家庭邻里之间的口角之争，但是随着现代社会的发展，基层矛盾转为土地承包、项目建设、村民选举、环境保护、医疗纠纷等等，甚至还会出现集体矛盾冲突，乡村社会各种纠纷相互交织，处理起来难度较大，有的看似是一个小纠纷的案件通过多次开庭都难以化解，以至于政府采取多种措施后与基层民众的期望差距依然甚大。三是乡村社区人才精英的流失显著化。随着改革开放之后的市场化进程加快、人口流动加剧，乡村人口不可避免地不断涌向城市，很多乡村基本只剩下老、弱、幼三类群体，出现空巢老人、留守儿童的现象和问题，同时乡村社区治理也面临过于依赖政府、基层主体弱化、人才短缺、社会参与不足等挑战。在当前的政治体制之下，基层干部与群众的沟通交流少了，服务群众的积极性和主动性弱了，更多的都是通过文件、会议形式来开展工作，职能的转变和工作方式难以满足基层群众的需求。以上现象正如陈柏峰在研究中所提及的：科层化的官僚制度建设和走群众路线的基层动员之间始终存在着不可调和的矛盾，乡村治安工作中专门工作与群众工作，技术治理与身体／德行治理之间更多的是替代关系，而非有机结合的关系[2]。

综上所述，当前乡村社区治理面临着基层组织引领发展不平衡、社会矛盾问题新升级、治理体制机制不完善等问题和挑战，亟待通过建立基层社会治理的体制机制，结合地方实际打造可供复制的典型样板、完善基层社会治理的格局。通过不断创新乡村社区治理的方式方法，逐步形成多元治理的社会格局，促进治理主体、治理结构、治理资源等全方位转型升级。

二、面向问题而生的乡村社区自联会

雅溪镇①雅溪镇位于丽水市区北偏西22 公里，总人口2.2 万人，总面积156.6 平方公里，旧称“北乡”。是革命根据地，群众的民主意识和表达意愿强烈，社情民意信息错综复杂。伴随着城镇化进程和新农村建设的推进，雅溪镇下属的村庄之间出现发展不均衡问题，同时，在征地拆迁、换届选举、救灾补助等利益诉求面前，群众对政策理解不透彻、对分配方案不支持、意见诉求不畅通，群众反映的问题较多，上访现象也时有发生。为了提升基层的乡村社区治理能力，筑牢平安建设的根基，雅溪镇在2012 年成立了全省首个全镇的“联合自治、跨村理事”的“居民自治联合会”（简称“自联会”），创新乡村社区治理新模式，打破原来以自然村为单位的小自治，突破地方信息沟通、宗族势力、换届选举过程中的利益壁垒，为加强乡村社区治理打造新样板。

1.政府主导下的基层社会治理困境

随着国家政权建设和政府科层化发展，基层政府主导下的村民治理因体制、资金、人才等现实客观因素的制约，较难发挥主体的有效治理功能，同时治理模式也不断发生变化：政府治理能够做到对官僚体制内的有效动员，但无法做到有效的群众动员[3]。《村民自治组织法》从法律层面对村民自治有明确规定，但是对法律之外的村民纠纷等缺乏有效的干预。村民自治是乡村社区有效治理的关键所在，是最基层的乡村社会治理体制，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的作用。地方政府为了进一步增强干群关系、切实解决群众困难、有效宣传政策方针、提升基层治理能力，主要通过驻村干部蹲点调研以及结对帮扶等形式帮助村民解决困难、增进感情、发展经济。然而在实际工作中，涉及基层乡村社区中村集体财产分配、邻里间的矛盾纠纷、家庭间的利益关系问题时单纯依靠政府或者村民自治都难以监管和适用。在现实工作中，面对村民的信访维权、矛盾瓜葛、财产纠纷、“三改一拆”等难题，村级自治组织不愿意得罪同村人，也不想接手一些所谓的“烫手的山芋”，直接把困难和问题都推给了政府，而政府大多简单依靠文件和政策强行执行，容易加剧干群关系紧张，导致出现新矛盾和新问题。

2.网络社会中的村民民主意识不断提升

伴随着社会的进步、网络的普及和村民生活水平的提高，村民的民主意识、法律意识和维权意识也不断提升，对村级自治和地方政府提出了更高的标准和要求。面对现实的基层治理问题，村级干部因理论水平不高、法律意识不强，处理问题时顾虑太多，害怕得罪人，总想着做老好人，导致工作畏手畏脚、治理效能不够理想、矛盾问题难以有效解决。同时，乡村社区治理过程中不仅要面对宗族势力、家族势力甚至黑恶势力的影响，还要面对精英乡贤流失、青年人员外出务工的问题，村级内部监管缺失。有的村干部综合能力有限，有的私心较重，有的不敢作为、不愿作为，有的对自己宗族、家族利益或在选票事项上较为积极，但在政策落实、惠民项目上有失公平，导致村民内部意见较大、矛盾较多，还有的村干部本身外出务工或者经商，对村级事务不够上心，村民自治名存实亡。

3.乡村社区治理在现实中出现两难地带

调研中我们发现，一方面，作为乡村社区基层“代言人”的村干部面临村集体内部的信任危机。大多农民认为在涉及三改一拆、拆迁征地、项目引进和村务管理等集体和个人利益时，乡村干部成为地方政府的代言人，在具体执行过程中不够公平，偏袒自己宗族、家族或者与自己关系近的人，在政策落地执行、矛盾纠纷处理、利益分配方案上不够民主或者有失公允。如此一来，村民遇到利益受损或者侵害时，往往直接往政府部门反馈或者走信访维权之路。另一方面，为了完成工作任务，地方政府大多通过自上而下、行政指令式的工作方法开展基层工作，从而导致干部和群众之间关系不紧密、工作走过场、情感不投入的情况。在地方政府和驻村干部里面，土生土长的基层干部不多，一些干部身在基层而入不了基层，面对群众无法用方言交流，服务群众时难以深入群众。乡村社区作为基层社会治理的最后一公里，与城镇相比有着各种特殊性，乡村的不少矛盾纠纷、利益分配都有乡土人情、风俗文化的因素在，单纯依靠行政、法律手段往往行不通，即使是行政或者司法调解也不一定能管用。比如在调查中发现，关于村里赡养老人、邻里纠纷的一些事件，即便是法院审判了、司法调解了，最后也落不了地。

基层社会治理单纯依靠村民自治或者基层政府都存在一定的“真空地带”，为了全面提升乡村社会治理水平，在地方政府的支持下，不断提高群众参与积极性，满足群众对美好生活的向往，雅溪镇的“全镇群众联合自治”的治理模式，打破了单纯依靠政府或者村民自治的短板，巩固了基层执政，团结了地方能人，创新了治理模式。

三、乡村社区自联会的运作模式

“自联会”介于政府与村级组织之间，是政府联系村级组织的桥梁与纽带，是政府维护基层社会稳定的缓冲区，是基层群众议事监督、维护权益的新渠道。自联会有效弥补了村民自治和政府管理中的真空地带，提升了乡村社区的自治功能。在地方政府的领导下，全力做好乡村社区的依法治理、依理治理、依情治理，做好乡村社区的维权维稳工作，通过沉到基层、议事协商、激发活力、强化监督来不断保障群众的民主权利，政府依法依规和群众依情依理有机结合，推进乡村社区治理的体系建设。

1.自联会的基本职能和机构设置

自联会根据《雅溪镇居民自治联合会章程》展开相应的工作，该章程对自联会的基本职能、会员组成、工作流程、保障机制都做了具体的说明。自联会的基本职能主要是开展村民的矛盾纠纷调处，接受雅溪镇范围内集体和个人的委托，对其合法权益受损害和其他合理诉求进行维权，代表雅溪镇范围内群众参与镇、村建设重大事项的决策，对辖区部门和村级组织进行监督，协调村级组织依法、依规进行自治。雅溪镇所属的各村支部书记、村民主任和部门领导自动成为会员代表，负责自联会的日常工作。莲都区雅溪镇居民自治联合会设理事长1 名，常务理事3 名，理事若干名（理事须具备如下条件：本镇区域内的村支部书记、村委会主任、部门负责人或德高望重的退职村干部，乡贤能人，两代表一委员，雅溪籍法律人士）。自联会每两年召开理事换届选举大会，每年召开一次会员大会听取理事会报告并对相关人员进行表彰。理事会每季召开一次理事大会，每月召开一次常务理事会议，进行工作总结交流汇报。

2.自联会的人员组成和干预机制

雅溪镇将19 个村的“两委”干部、退休村干部、精英乡贤、专业律师等内源性的自治资源进行整合，因此自联会成员大多都是村两委主要干部或者地方的“乡贤”“能人”等有一定知名度的人物和专业法律顾问，他们对传统文化、乡风习俗、邻里关系都比较熟悉，能有效弥补部分村干部常年在外、群众不信任村干部和基层监管不到位的问题。在地方政府的支持和指导之下，自联会理事依法开展自治，通过参加理论培训会、座谈交流会、研讨会以及实际工作的开展，不断提升法律知识、理论水平和综合能力，有效突破各种宗族势力的利益壁垒，有力促进了全镇“大自治”治理格局的形成。为了依法依规有效开展乡村社区治理工作，自联会在政府指导下制定了《雅溪镇居民自治联合会章程》，按照章程执行联合自治，有效开展党的政策理论宣传、监督村级组织自治、化解基层矛盾纠纷、解决群众实际困难、增进党群干群关系，维护了乡村社区稳定和谐，为深化开展乡村社区自治工作提供了依据。

3.自联会的工作模式和经验分析

自联会一方面通过入户走访、讲座报告等形式开展政策、法治和道德宣传，为百姓开展法律、医疗、补助等各方面的咨询服务，不断提升“自联会”的知名度，另一方面通过接待咨询、信息登记、化解纠纷等方式实现“跨村理事”，畅通沟通和处理机制，有效处理矛盾纠纷、化解难题。例如周村高某的丈夫李某平死亡，高某认为主要原因是法院多年前的判决未执行到位，导致其丈夫无钱医治，留下后遗症，因此高某多次到法院进行闹访。后经自联会理事调阅法院案卷，组织双方当事人协商，最终高某签订了《息访协议书》，实现了案结、事了、人和。乡村社区的许多基层矛盾问题和地方的文化习俗、家族关系、邻里情结是紧密相关的，更多是道德层面的问题，政策用不上、法律使不上，化解有困难，往往需要依靠“土”办法才能实现有效调解。例如，里东村李某的父母和妹妹均在“11·13”里东山体滑坡中遇难，李某父方亲戚和母方亲戚因为对李某获得的补助该如何分配而发生冲突、争执，亲情面临严重撕裂。自联会理事上门工作，动用当事人各方社会关系，做足舆论和情感攻势，最终促使李某父方亲戚和母方亲戚达成和解。经过多年的实践，自联会总结了乡村社区化解矛盾纠纷中的几个关键点：一是“找核心人”：乡村社区一些矛盾背后都有一个主要的中心人物帮忙出主意或者写材料等，找到这个关键的人物可以达到事半功倍的效果。二是“筛关键点”：在矛盾调解或者纠纷化解中，遇到一些不讲道理、耍赖皮子的人，就要从长计议，筛查出他或者家人的一些小把柄，或一些违法乱建行为，找到解决问题的关键点。三是“唱黑白脸”：在自治的过程中，既要用“法治”将法律法规摆在面前，依法行事，又要讲“德治”，动之以情、晓之以理，促使当事人积极配合有关工作。自联会成立以来，共受理矛盾纠纷256起，消除不稳定因素184 个，把很大一部分社会不稳定因素化解在萌芽状态，化解在群众自治层面。在典型的“11·13”里东山体滑坡灾害事件中，自联会在灾民安置点服务、救援物资接收和发放、遇难者家属安抚、过渡房建设等工作中发挥了重要的作用。特别是在后期的各项工作中，在政府的指导下有效发挥了自联会成员的本土优势，顺利开展安抚和调解工作，帮助灾民平稳渡过灾后重建的关键期，帮助群众解决实实在在的困难和问题，同时又能积极宣传有关政策，带头落实政府决策部署，有力推进重点难点工作落地落实。

四、自联会实践的成效与困境

自联会成立以来，在开展乡村社区治理过程中，不断完善机制、总结经验，同时也积极参与“民主协商议事”，提交各类意见和建议131 条次，参与地方政府决策讨论71 人次，投入重点工作监督247 人次，调处矛盾纠纷299 起，消除不安定因素175 个。自联会既成了地方政府的有力助手，又是基层群众诉求的倾听人、表达意向的代言人、矛盾调解的中间人和民主监督的落实人，在促进乡村社区治理中取得了实质性成效。一是突破了社会矛盾纠纷化解困局。跨村理事在详细了解各类矛盾纠纷的基础上，本着细心、耐心、诚心的态度，不畏纠纷千丝万缕，但求人民邻里和睦、家庭幸福。如顺利处理潘百村“三老”人员溺水身亡纠纷、洪渡村刑释人员房屋纠纷、里东村七年沉积的邻里矛盾、雅溪职工在南山工业园某公司自杀事件、里东村孤儿李某亲属纠纷、雅庄村残疾人龚某田地纠纷等较难解决的矛盾纠纷。二是有效推进地方政府的维稳工作。自联会充分发挥自治功能，将基层的一些矛盾纠纷、不稳定因素都化解在早期。例如，原来雅溪电站员工对政策理解不透彻，认为自己没有享受到应有的养老保险政策，认为自己的利益受损，因此通过群体联名要求上访。自联会理事成员得知以后积极介入，讲解政策、逐个工作，将可能发生的群体性上访事件消除化解，维护了社会的稳定。三是推进了重点难点及政策宣传等工作。如在推进“小城镇综合整治”“六边三化三美”“五水共治”“三改一拆”“大搬快治”“四个平台建设”“文明城市创建”等重点工作中，协调员积极主动帮助群众维护自身合法权益，并对一些不合理的要求进行耐心的回应和政策解释，使群众更容易接受，成为当地父老乡亲非常信任的代言人。

在推进乡村社区治理中，自联会取得了实质成效，在维护乡村社区稳定和谐上作出贡献，为乡村社区自治工作提供样板，也受到地方政府和群众的高度认可，但是在实际工作中仍面临一些困境。

一是处理事务的知识储备不足。自联会成员大多数都是老一辈的村长、退休干部等，他们的信息接收能力不如年轻人，学习能力较弱，处理事务大多都是凭借老经验、土办法，知识储备特别是法律知识储备不足。他们在调解、维权、监督等方面发挥了重要作用，但在处理个别矛盾纠纷案件方式方法上还存在一些不足。为了提高成员的综合能力和工作效率，自联会通过培训会、讲座的形式聘请法律专家进行指导、普及知识，但是团队的知识储备、专业能力和造血功能还有待提升。

二是职能作用的发挥效果不显著。自联会是依托乡村社区群众组建而成的队伍，日常安排固定的理事轮流值班，也经常性深入基层群众，宣传有关政策、了解基层民众思想动态，收集掌握群众的反映和诉求，积极协调沟通，督促尽快办理，推进工作的精准和聚焦，并向政府提交有关意见建议。但是在调研中我们发现，还有部分老百姓对自联会不知晓，不知其主要功能和职责，对成员不熟悉、不信任，其职能作用的发挥还没有完全辐射和覆盖到基层社区群众，该组织的功能发挥主要还在调解纠纷上，其他职能作用发挥有待提升。

三是过程监督的体制机制不健全。自联会由村民自治组织发起，其作用得到政府的肯定和支持，因此政府通过奖励机制给自联会提供一定的物质奖励，同时也鼓励精英乡贤、退休干部等优秀人才加入，充实这一“智囊团”，形成共谋发展的良好局面。但是在实际工作中，自联会的工作机制、方式方法、激励方式等还没有形成完善的体制机制，有待进一步健全。

五、结论

新中国70 年来，我国的社会治理已经形成了从宏观到微观、从高层到基层、从政治生活到社会生活各层面和各领域的协商治理形式和具体运行机制[4]。跨村联合议事是适应新背景下农村产权调整的需要而出现的，在一定层面上是村民自治在空间、领域、内容以及形式上的拓展[5]，如何将其纳入法律或者体制机制内，对于推动基层社会治理和完善基层民主制度都有重要意义。自联会在社会治理中的意义主要在于一方面它既能按照本土方式比较灵活地将上级的有关政策转化为基层群众比较容易接受的规范和方式，另一方面能够有效处理基层的纠纷矛盾和社会问题，减轻政府压力。自联会作为乡村社会治理模式的一种探索，在当前乡村民众利益诉求高涨和利益博弈日趋激烈的社会背景下，在一定程度上重构起了国家和基层民主的中间地带，代表基层民众参与民意表达和利益诉求，化解矛盾纠纷，提高了基层社会治理的科学化、理性化、现代化和制度化水平。