基层实施乡村振兴战略的问题探讨与细节把握——基于河南省实施乡村振兴战略的调研与思考

高亚文 梅星星

党的十九大以来，河南省各地如火如荼地实施乡村振兴战略，但其成效却良莠不齐。基层干部及群众思想认识相对肤浅、战略实施方式机械、单一、“人地钱”支持力度不够、政策保障体系不够健全等问题在基层实施乡村振兴战略过程中逐渐显现。为此，在探索乡村振兴战略河南方案时，可以从提升基层干部对乡村振兴战略的思想认识水平、突出乡村振兴的村民主体地位、通盘考虑基层乡村振兴规划的编制及实施、提高乡村环境的治理能力、明晰乡村振兴顶层设计的针对性及有关政策的指向性等方面进行细节把握。

近日，中共中央、国务院下发了《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》。河南省就如何深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神、抢抓历史机遇推动乡村振兴走在全国前列，召开了河南省委农村工作会议，并讨论了《中共河南省委河南省人民政府关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的实施意见》。为有效探索基层如何实施乡村振兴战略，结合前期赴基层调研情况，笔者对河南省如何实施乡村振兴战略进行了以下思考。

一、基层干部对乡村振兴战略的思想认识水平需提升，村民主体地位需突出

一是基层干部的视野相对狭窄。有些基层干部思想意识存在“形而下”，对乡村振兴背后的逻辑和规律认识不足，导致行为上“想不到、不知晓、瞎胡搞”现象发生。

二是基层干部对乡村振兴的探索畏首畏尾。当前，农民专业合作社依然成为新兴经营主体，有的已经涉足小额资金借贷金融业务，并与农村信用社、农业银行等进行了有效对接，促进了乡村经济发展。然而，这些金融业务稍有不慎则会被认定为“越界”行为，限制其发展。实际上，基层政府是能够感受到这些信誉良好的合作社所开展的金融业务是有利于推进乡村振兴的。然而，基层政府在乡村振兴有效载体探索方面却畏首畏尾。

三是基层干部开展人居环境整治工作思路不多。一些基层干部对农村人居环境整治的工作认识粗浅，导致村容村貌整治实用性大打折扣。有些村民的房屋建造历史超过30年，而通过改造却出现“门头新、屋里旧”现象。此外，一些临街、临广场的村民住宅墙体进行简单粉刷、涂鸦，千篇一律，缺乏特色和美感，经太阳暴晒或雨水淋刷，脏乱不堪，影响乡风文明。

四是实施乡村振兴战略过程中村民主体地位不突出，有的村民也不愿无偿承担乡村振兴的责任与义务。随着农业产业化、规模化发展，农业生产方式的变革，传统生产经营主体在农业农村发展中逐步失去话语权，在乡村振兴规划中不被重视，导致群众不愿参与、监督乡村振兴的项目实施。因此，村民的主体地位被全程弱化而只能被动接受选择性的乡村振兴项目。

二、基层乡村振兴规划编制及实施需通盘考虑

一是县级乡村振兴规划有脱离当地实际发展的倾向，造成资源利用低效。当前，基层政府花费几十万到上千万元编制的乡村振兴规划，要么规划超前而脱离当地实操能力，要么同质性较强而体现不出当地自然资源和历史文化特色。规划过后，符合实际的可行性路径可能还要靠当地再探索。

二是县级乡村振兴规划设计人员业务素质参差不齐。据了解，县级乡村振兴规划的编制人员，多是本县以外、“‘三农’圈”以外的专业人士。外地人缺少对本土乡土气息的认知和传承；“‘三农’圈”以外的专业人士往往会流露出对“三农”的认知浅薄与情感淡漠，所编制出的规划又由基层各职能部门去乡村实施，难免会出现“外行指导内行”的系统性误差。

三是县级乡村振兴规划实施部门间的协调不畅。县级乡村振兴规划编制多是由当地发改委主导完成，虽然也广泛征求意见，但是反馈信息较少；县级各职能部门主抓工作及领域各有侧重且相对固定，会导致规划编制人员很难全方位了解当地其他行业的发展情况，规划也难以通盘考虑。在实施阶段，多部门会对规划任务分条块，难免出现“部门利益”纷争。

四是县级乡村振兴规划“均衡性、差异化”体现不足，以城市治理思维来实施乡村振兴战略易造成“刻版印刷”。国家对需要振兴的五大类村庄有明确的规定。然而，河南省每个县、乡的地理位置、人口环境、区域经济、资源禀赋等千差万别，如果采取同一个模式整村推进，就易造成资源低效利用。当然，“二律背反”已存在于国际农业现代化发展之中，而这仅是实现“农业强、农民富”的可取途径，并不能作为村庄整理、乡村振兴的主导思想，更不能简单地将城市治理方式嫁接到乡村治理中。

三、乡村环境治理能力有待进一步提升

在乡村垃圾集中处理方面。一是县级财政对垃圾集中处理支撑能力有限。不同地区地形多变、地貌复杂，如果各地均机械采用“县级处理、乡镇转运、村级收集”垃圾处理模式，仅直接产生的各项开支，一些地方政府将无力承担，影响乡村垃圾处理时效。二是基层垃圾无害化处理技术保障不足。2020年，河南省农村生活垃圾的无害化处理率刚过同期城市生活垃圾无害化处理率的一半。一些地方的垃圾处理技术较为落后，多采取简单压缩、就地掩埋，成为污染土壤、地下水的新隐患，距离无害化处理要求甚远。三是静脉产业园选址考量过于简单，存在二次污染隐患。一些地方政府多考虑垃圾运输的便利性，对区域人口密度、区域风向、水系流向、土地承载力等因素考虑欠缺，将静脉产业园选址于本地区的中心位置，看似垃圾转运便利，实则埋下环境污染隐患，不利于生态振兴。四是村民整体环保意识短时间内难以转变。一些村民家里卫生不容乐观，乡村垃圾处理参与度、垃圾分类认知度和垃圾处理费用缴纳意愿较低。垃圾分类收集和处理的基础设施不足。当然，在城市也难以做到垃圾严格分类。如果垃圾处理前端问题得不到有效解决，将会增加末端处理难度和成本。

在乡村“厕所革命”方面。基层在推进“厕所革命”过程中，旱厕改水厕的配套设施不够完善、排污地下管网规划及设计不够规范合理、生活污水及粪污处理效率低下、工程施工反复多变、施工期拖延、后期的配套设备、工程施工质量缺乏有效监管等问题突出。

此外，旱厕改水厕后日常运行所需的水资源供需矛盾也成为亟须解决的问题。现阶段，我国近1/3的省份处于重度或极度缺水状态；每年农业用水缺口达300亿立方米；生活用水总量也仅占总用水量的13.8%。截至2019年年底，中国尚有200多万个自然村（8000万农村人口）出现饮水困难。一方面是国家在实行水资源消耗总量和强度双控以建设节水型社会，另一方面因广大乡村推进“厕所革命”需要大量生活用水，二者产生矛盾。如果不能做好农耕文明沿袭与现代物质文明传播之间的衔接，刻意将城市粪污水治理模式嫁接至广大乡村，那么水资源供需矛盾将日益明显，未来群众生产生活成本也将增加。

四、乡村振兴顶层设计针对性及配套政策指向性要明晰

国家乡村振兴战略顶层设计出台后，省级层面的政策却迟迟不能落地，政策的延迟性会使基层实施单位产生一定的疑虑性、观望性、被动性。用人方面，在脱贫攻坚同实施乡村振兴战略有效衔接中，各地对“五级书记”模式的应用和提升，目前也没有完全明确。用钱方面，基层财政资金基本上处于“打酱油的钱用不完也不能买醋”的状态，一些项目经费因结余沉睡账户，还有一些项目因经费不足而暂停实施。总之，如何做好资金、人才政策体系的有效配套与叠加使用，这些棘手问题在各级乡村振兴规划当中，应得到高度重视。