回迁居民参与社区治理的困境及化解路径——以合肥市T社区为例

吴 姝 娴

(安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601)

由于城市建设用地需求的不断增长，各项城市建设不可避免地要占用大量农村土地，从而导致大量农村房屋被拆，农民进入城市生活。为解决失地农民的居住问题，各地政府组织规划并兴建了回迁社区。农民回迁社区的建设不仅关系到农民的切身利益，也事关城市的健康和可持续发展。中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道[1]。对于参与社区治理概念，学术界一直未明确界定。现阶段对于居民参与社区治理研究主要从4个角度展开：参与目标、活动范畴、参与结果、参与过程。公民在公共行政活动中直接关系到公民切身利益的公共决策以及直接参与到对公共事务的处理日益成为居民参与的主要内容[2]10。

笔者所探讨的回迁社区，主要是指城市在开发建设过程中通过征用农村土地获得大量用地，政府为了安置被拆迁农民而兴建的安置小区。虽然在制度设计层面，日益体现出对居民参与治理的重视，但实践中大部分还是政府的“独角戏”。社区内中老年人比例较高，社区治理主要靠行政力量推动，使得参与式治理模式推行困难。新型城镇化的重点是以人为核心，回迁社区居民如何参与治理，如何实现回迁社区的有效治理，是城市化新阶段所需要研究的问题。

一、居民参与社区治理的内涵

居民参与社区治理是指居民作为社区主体之一，通过各种途径与方式，参与到社区建设中，对社区公共事务决策产生直接或间接影响的政治行为。中共十八届五中全会指出，必须加强和创新社会治理，推动社会治理精细化转型，努力构建全民共同建设的社会治理新格局。社会治理精细化包括构建多元联动格局，将居民作为社区多主体的中心，从居民真实诉求出发，在党和政府的引导下推动居民自治。居民作为社区主体之一，其人数最多，分布最广;参与社区治理也是社区居民应有的权力。居民参与社区治理有利于城市社区治理的多元化发展，同时可有效保障社区治理各项工作的健康发展。

二、回迁居民参与社区治理的困境

合肥市T社区成立于2008年，社区位于长江西路以北，南新庄社区以南，占地面积约3.5平方千米,拥有居民1 254户，3 286人，25幢居民楼，8家辖区单位。T社区是一个典型的快速化城市进程中为安置被拆迁农民而兴建的安置小区。回迁居民虽然获得城市居民身份，但得不到切实的市民保障,又远离惠农政策,使得其在身份上陷入“非居非村”的尴尬境地[3]。在本质上，他们还未完成真正的市民化。着眼于城乡统筹发展，回迁社区数量还将继续增加，回迁社区已成为城市基层社会重要组成部分。回迁社区形态表现出诸多乡村社区的特性，很难精确地归入城市社区中任何一种类型。

笔者采用半结构式访谈及参与式观察方法对T社区居民参与社区治理情况展开调研。调查发现，该回迁社区在社区管理层次方面、社区治理结构方面、社区居民层次等方面均存在相应问题。

(一)社区管理层次方面

1.行政化色彩较浓

回迁社区与商业社区的根本不同在于，回迁社区在拆迁后存在许多历史遗留问题，解决这些问题需要依靠政府的行政力量。回迁社区的优势与劣势都在于政府干预。一方面，由于国家层面对回迁社区中村委会职能问题没有指导性原则安排,各处的回迁社区在治理实践中因地制宜地发展出多种形态[4]。另一方面，社区所进行的各项社区治理活动，都是在文明创建工作的统一要求下开展，带有明显的行政命令味道。政府短期内为回迁社区治理提供了经济与行政支持，但是在这种模式下，回迁社区治理趋于僵化，无法开展自治。回迁社区居民委员会既有作为居民自治组织的“自治性”，同时又具有明显的“行政性”，模糊了政府行政管理和社区自治的界限，导致政府、社区干部、社区居民都对政府的管理事项和社区自治的范围缺少基本的认识和区分。

2.社会组织培育不足

调研发现，T社区社会组织由于缺乏专业人士，部分社区社会组织成员水平业余化，处理问题比较随意。社会组织在社区治理中发挥着平衡社区行政管理与社区自治力量的作用。社会组织专业水平较低会损失自身公信力，无法协调好社区治理多个主体之间的利益，从而降低居民参与热情。我国社会组织机构在理念、管理、服务等方面还没有形成一套完整的体系，自身专业水平还处于一个发展阶段[5]。

(二)社区治理结构方面

治理结构可分为横向与纵向两方面。横向结构是指不同主体间的跨职能部门组织。纵向结构主要是指不同层级间的行政主体构成的权力结构。业主委员会、社区居委会、物业管理公司作为社区治理的三大重要主体，居民参与社区治理的事务主要在这三者中协调。在现实中，回迁居民参与社区治理大多集中在横向方面，如为社区环境规划提意见、参加社区活动等。T社区治理在横向方面也仅停留在提意见阶段，居民不关心社区治理如何组织、如何管理、如何开展。在纵向治理方面，回迁居民不了解纵向治理的涵义，回迁居民得不到充分的基层自治权，无法参与更深层次的治理。

(三)社区居民层次方面

1.居民社区治理参与度低

调研中，将T社区回迁居民分为老年人与中青年两类。T社区内的老年人在拆迁前大部分依靠种田养家，回迁后失去经济来源。而城市中生活成本要比原先在农村高很多，失地农民在没完全做好准备的情况下进入城市，经济上的压力使得回迁居民需要另寻他路来维持生计，从而无心参与社区治理。社区居民参与社区治理程度低，主要是其日常生活与社区的关联性较低，社会职业群体的主要生活在工作单位，社区只是一个休息场所，因此他们不关心，也没有时间关心社区发展[6]。T社区内的中青年需要兼顾事业与家庭，没有过多精力放到社区治理中，导致社区青年人缺乏社区主人翁精神。社区内仍有大部分居民对社区治理存在误区，认为社区治理由居委会所管，社区居民因为客观因素被动参与社区事务。

不仅T社区居民参与社区治理程度较低，当居民需求得不到满足时，会采取不同策略抵抗社区治理的进行。第一，“柔性不合作”是一种以消极的拒绝合作的态度来表达对遭受不公的不满的消极抗争方式[7]。尽管“柔性不合作”不会爆发激烈的实际冲突，直接威胁社会和谐，但同样具有威胁性。这种现象或行为的存在就意味着有负面情绪在累积，严重时会破坏社会持续良好运行的局面。回迁社区中存在诸多的“不合作”现象。占地种菜、私占楼道、随意停车等现象在回迁社区内随处可见；在社区居委会要求整改时，回迁社区居民往往采取不对抗不执行的策略。第二，循环推脱。例如毁地种菜、公共场所大声交谈、侵占楼道等现象，当社居委要求居民整改时，经常听到：“那别家不也这样，你怎么不找他，他弄掉我就弄。”此类事件通过循环推脱形成一个闭环，居委会找不到突破口。居委会如果强制整改，就会激发居民不满，增加两者之间的矛盾。

2.居民缺乏社区治理参与能力

T社区治理处于低水平均衡状态，并且很难突破。这是因为回迁社区中居住的老年人，在回迁前大多为农民，受教育程度低。而且，由于年龄偏大、精力受限等因素，就算他们愿意参与社区治理，但是文化水平普遍不高，对社区自治根本不了解。在调研中发现，其中大多数不会使用智能手机，因而老年人缺少一个社区治理途径，不能及时收到社区消息，无法参与线上治理。与上一辈相比，虽然社区年轻人的文化水平有所提高，民主意识及学习能力都处在最佳状态，但缺乏相关专业知识培训，对社区自治仅停留在提意见阶段。帕特曼根据参与和民主之间的内在联系提出的参与民主理论认为,民主参与起到教育的作用,公民在参与过程中进一步熟悉民主程序,塑造出有知识并关注公共事务的公民,参与民主得以形成良性循环[8]39。而新型农村社区居民在社区治理中参与能力的不足，导致政府提供的公共服务和公共物品无法充分被获取和利用，从而导致居民无法从社区治理中受益以满足需求和提升福利[9]。

3.居民治理意见难以统一

回迁社区内既有原住民，也有租户、后购买入住者。通过调研发现，这是因为原住民通过拆迁，并且在房产评估中分得两套及以上房产。在常住一套房产的基础上，其他房产一般由户主分给儿女，这就出现三种居民。第一种，分得房产的儿女在其他地区已有房产，从而将分得的房产出租获取收益，这就导致社区内租户的出现。第二种，分得房产的儿女由于经济能力有限，又想在其他地区购买房产或缓解经济压力，从而将分得的房产售卖出去获得回转资金，这就导致社区内后购买入住者出现。第三种，分得房产的儿女选择自住。租户、后购买入住者的出现，使社区人口异质性增强。租户的高流动性导致管理不便，租户在意识上难以树立社区主人翁精神。后购买入住者希望回迁社区达到商品房社区的管理水平，难以忍受原住民毁地种菜、私拉电线、侵占楼道等行为。原住民、租户、后购买入住者的各自利益点不同，在社区治理意见上难以达到统一。

三、回迁居民参与社区治理困境的成因分析

(一)社区建设与居民需求匹配度低

社区建设与居民需求匹配度低表现在“生搬硬套”“供非所需”两方面。“生搬硬套”是指，在制定社区建设方案时忽略回迁社区的乡土味，缺乏人情味。通过调研，笔者发现回迁社区所进行的各项社区治理活动，都是在文明创建工作的统一要求下开展，带有明显的行政命令味道。社区干部未考虑回迁社区与商品房社区的差异，管理工作一味将回迁社区规划向商品房社区靠拢，导致回迁社区建设无法顺利开展。“供非所需”则是居民参与社区活动积极性低的根本原因，社区建设未从居民真实需求出发，导致大部分居民认为参与社区活动是帮居委会做事，从而参与积极性不高。居民需要驱动力来促使他们参与社区治理。驱动力又分为外在驱动力与内在驱动力两种。政府为回迁社区治理提供行政与经济支持，此为外在驱动力。内在驱动力是当居民发现社区建设有利于自己，可从中获利，就会产生参与倾向。如果社区建设无法满足居民内心的真实诉求，那么居民就有可能不会主动配合社区安排。

(二)政府过度动员

政府动员可以分为人和物两方面。对于人的动员，是指政府通过动员，推动居民参与社区治理。国家自上而下发动各级政府开展工作,在社区有组织、有目的地开展政治宣传和行政动员,让居民知晓社区即将开展的事务，具有见效快、成效大的特点。对于物的动员，是指资源配置，为有序开展社区建设提供物力支持。如果政府过度动员，就容易造成两种极端。第一种极端为非理性对抗。社会心理学家古斯塔夫·勒庞认为，群体行为是非理性的，普通个体很容易对人数庞大的集团产生过度信赖感，个人情绪也很容易被集体情绪带动和感染，失控的集体行为本身是无目的，但由于情绪的高强度化，又势必会冲击原有的社会正常秩序[10]33-34。政府动员过程中难免出现大量人群的聚集，进而容易出现非理性的群体行为。由此可知，业主委员会、社区居委会、物业管理公司作为社区治理的三大重要主体，在处理社区公共事务时居委会、物业得不到业主信任，造成各方沟通不畅的局面，从而加深居民与他们之间的矛盾。此时，社区中由业主组成的业主委员会就成为申诉机器。第二种极端为非自由选择。动员过程中，政府要求在社区治理过程中居民必须参与进来。社区为完成任务对居民实施道德绑架，使居民被迫参与。回迁社区大多为第二种情况。前文提到，在参与主体上，无论是居民代表，还是社区文化活动的参与者，多为老人、家庭妇女。他们大多知识水平低，治理能力有限。动员参与具有一种祈使意味，不会完全考虑到每个人的需求。居民在动员中找不到利益点，被迫参加，间接增加居民的生活压力，从而影响居民参与的积极性。

(三)社区共同体意识尚未形成

有人认为社区共同体的概念既强调“社区”一词界定的空间范围，又强调“共同体”一词中的群体认同感与归属感[11]。有一定共同体意识的居民，会主动关注社区动态以及积极维护自己与他人的合法权益，并且在一般情况下自觉参与公共事务、文化活动。然而，当前我国回迁社区居民对参与社区治理始终保持被动接受上级动员的状况。居民不关心自己所赋有的权利和应尽的义务，使居民无秩序参与社区治理，非理性参与现象严重，从而降低治理效能，导致社区治理参与流于形式。由此可知，回迁社区居民对社区的认同感与归属感匮乏，即缺乏社区共同体意识，从而导致共同体困境。共同体困境是社区居民对社区公共事务的关注度低，社区参与不足，社区居民缺乏公共精神[12]。

四、化解回迁居民参与社区治理困境的路径

(一)提高居民参与意识，拓宽参与治理渠道

首先，社区居委会可以在适当的时间、地点对新迁入的回迁居民进行心理疏导，向有困难的回迁居民提供帮助，使其尽快适应新的生活环境。其次，政策宣传。失地农民在搬入城市后产生恐惧感，很大程度上是因为他们不了解相关政策，认为自己在城市中无法生存下去。社区居委会可以宣传与社会保障相关的政策，以消除失地农民的顾虑，增强其融入城市生活的信心。大力加强社区文化建设，激发居民主人翁意识。搭建学习交流平台，组织社区治理知识讲座，让居民掌握社区治理的内容、流程和规则等，提升居民的参与能力和水平。最后，拓宽社区居民参与治理的渠道，可以通过创建微信公众号、微博等网络平台，使社区居民足不出户就可以知晓社区事宜，整合并传播社区居民需求，提高居民对社区事务的敏感度。

(二)坚持以党建带共建，构建多元联动格局

回迁社区治理是中国城市化进程中基层社会治理的重要构成之一,其治理问题与治理理念诸多特征密切关联,治理过程比较复杂,需要多元参与主体深度互动[13]。现阶段，鉴于回迁社区的过渡性特点以及居民的自身素质等限制性因素，并结合回迁社区内行政力量过强的现实，回迁社区治理应该采取政府引路、摸索自治的方法。党建工作，有着自我革新、自我升级、自我发展的特点。对此，要发挥党建工作的固有特点，对社区治理的重要事宜，广泛听取基层党员干部和群众的意见，采纳合理可行的建议，对现行不合时宜、违背群众意愿的举措要立即纠正，并做好监督。

政府引领对于回迁社区发展具有重要作用，因为与商品房社区比较，回迁社区具有社区居民治理意识和治理能力不强的特点，盲目推行全面的社区居民治理，只会造成“水土不服”的现象。因此，回迁社区居民参与治理首先应从社区现状出发，逐步推进居民自治进程，进而提升社区治理水平。国内社区治理，很多问题是必须依靠政府的行政力量来得到解决。应该有选择地减少政府在回迁社区治理中的影响，促使政府向资源下放、权力下放、职能下放的方向转变。在现实中，不同的回迁社区的治理水平存在较大差异，应根据实际情况，有选择地采取自治与他治的相应组合策略，逐渐提高回迁社区的治理水平。

(三)理顺社区治理架构，完善监督考核体系

首先，政府应积极参与回迁社区的治理过程并发挥重要作用，但既不能包揽社区治理也不能全面放手。在社区治理方面应扮演好领路人、支持者与监督方等多重角色。其次，居委会应明确自治功能和工作重心。政府要为回迁社区的适度自治创造良好环境，并且制订相关规定和法规，使得居委会工作有理有据，用制度来管理社区自治工作。居委会要充分发挥其自治职能，对居民负责，处理好回迁居民提出的问题，协助政府完成好社区工作。居民委员会并不是一级政府机构。它的建立只是为了帮助政府更好地建设社区。因此，居委会需要将工作重心放在社区治理上面，为居民提供更便捷的社区服务。最后，社会组织通过专业工作人员对社区进行治理，要传输社区治理理念和开展技术培训，培育居民参与社区治理的能力。加快社区社会组织建设，推动志愿活动与参与治理有机结合[14]。社会组织以社区居民的真实诉求为导向，调动居民的积极性、创新性，不断完善自身体系，提高服务水平。

为了疏通回迁社区治理的反馈渠道、提高治理效率和加强社区居民自治，需要完善监督考核体系，对各个社会服务组织工作展开监督与评估。社区居民全程对社区治理过程进行监督，在进度过程中及时将意见反映给相应部门，从而缩短问题处理周期。在治理行动结束后，对其成果展开有效评估考核，使社区治理真正满足居民需求。

(四)充分赋权于民，强化制度支撑

社区参与式治理模式的核心就是赋权于民，赋权可以被理解为通过激发公众或个体对权力意识的认知，以促进个人、组织、社区达成自身合法、合理目的的能力，帮助个体和集体将生活品质提高到最大限度的过程和结果[15]。赋权于社区居民，社区主体的居民需要被赋权并承担责任。社区许多事务单靠居委会、政府都无法顺利开展。业委会既有一些权利溢出，也是一个基于产权管理的组织。居民需要被赋权承担责任，不再寄希望于社会组织。强化制度是指明确居民参与社区治理的权利和义务，统一和规范参与形式、权利义务、实践流程等方面。明确基层政府、社会组织、社区居民等治理主体的权责关系，厘清权利边界，使居民参与社区治理有法可依。

综上所述，我国恰逢处于新型城镇化的转折关键期，回迁社区作为城镇化进程中的特殊产物，必须提高回迁社区治理的质量。从目前的情况来看，我国回迁居民参与社区治理模式还要走很长的路。因此，我们需要将回迁社区治理当作一个长久的任务，针对社区特点对症下药，切忌将回迁社区采取“一把抓”策略，提高居民自治意识和自治能力，使回迁社区参与式治理步入良性发展轨道。