法治政府建设年度报告制度：生成逻辑、实践图景与未来展望——基于324个地方政府年度报告样本的实证考察

方学勇

引 言

“四个全面”战略布局是新时代党中央治国理政的总方略。全面依法治国作为“四个全面”的关键环节，地位已与全面深化改革相提并论，共同定位为鸟之两翼、车之双轮，缺一不可[1]。而正如习近平强调的：“建设法治政府是全面推进依法治国的重点任务和主体工程，要率先突破。”[2]法治政府建设是法治中国建设主战场，也是法治社会建设的先导和示范。法治政府建设动力机制一直是理论界讨论的热点和难点。虽然学界对法治政府建设的动力机制有不同探讨，但实践中则将法治政府建设年度报告制度定位为推动法治政府建设的主要动力机制之一。

法治政府建设年度报告制度指政府及其部门将本地区(单位)上年度法治政府建设情况进行梳理总结，向上级有关单位以书面形式报告并通过一定载体向社会公开的制度。法治政府建设年度报告“工作”在实践中开展了近30年，但直到2019年中共中央办公厅、国务院办公厅《法治政府建设与责任落实督察工作规定》(以下简称《规定》)印发后，才首次正式建立了体系完善的法治政府建设年度报告制度[3]。以《规定》出台为标志，年度报告工作正式从实践探索转入理性设计，由具体“工作”成为“制度”设计。2020年也是《规定》施行后落实报告制度的第一年。

实务部门将年度报告制度定位为推进法治政府建设的基础性制度、主要动力与推进机制。按照2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，中央全面依法治国委员会被赋予了法治国家、法治政府、法治社会一体建设的职责；中央依法治国办设在司法部。在司法部的相关规划文件中，明确法治政府建设督察(年度报告制度)作为推动法治政府建设的主要抓手和主要动力[4]。而在2021年8月中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》也明确将年度报告制度定位为法治政府建设的主要推进机制。[5]

年度报告“工作”在实践中已经持续开展了近30年，必然在一定程度上型塑中国的法治政府建设进程。但是，在法治政府建设领域如此重要的一项基础性制度，在理论上却尚未得到充分重视：少有文献对年度报告制度进行过专门研究，也没有论文对年度报告工作的缘起、年度报告制度的生发、实践和完善有过考察。当然，作为社会博弈规则，制度总是在对其他制度借鉴基础上建立的，[6]法治政府建设年度报告制度的建立就有赖于对中国共产党党内请示报告制度的借鉴。就学术理论界的研究现状来看，以“法治政府建设动力机制”或“法治动力机制”为主题的研究多集中于政治性的阐述[7]或对“试错”策略论[8]、地方竞争理论[9]的探讨；以请示报告制度为主题的研究则侧重于请示报告制度的历史演进[10]、施行效果[11]、实践价值[12]、特定领域运行面向情况[13]等研究。既有成果在研究内容方面，多侧重史料梳理和文本考据。在研究思路上，侧重于历史叙事或常规研究，对制度生成的逻辑建构缺乏充分的探讨。在研究对象上，多集中于政策文本研究，局限在制度静态描述和规范研究上，忽略了对制度实际运作过程和运行状况的研究，也忽略了法治实践工作者的声音。在研究视角上，偏重于宏观理论研究，缺乏深入细致的实证研究。

由此，从法治政府建设和推进治理现代化视角出发，借助实证研究方法，将“法治政府建设动力机制”与“请示报告制度”二者作为共同的研究主题并在理论和实践中探讨两者之间的关系，具体分析作为法治政府建设动力机制之一的报告制度实际运行状况，便有了其独特意义。实际上，从党内请示报告制度到年度报告制度的扩展带有治理转型与治理变迁的意味。制度作为国家治理的工具依托和重要手段，其本身就蕴含着深刻的传统和现代的价值属性。制度的价值属性是国家治理理论的基本底色，并为该理论评价提供了具有现代性意义的衡量标准。[14]从一般的党内政治性请示报告制度到专门的法治政府建设年度报告制度，拓展的不仅仅是请示报告制度的外延，更为重要的是作为请示报告制度内在依据的价值属性发生了变迁且在保持政治属性不变的基础上，法治属性得以增强。法治又是国家治理体系和治理能力现代化的必由之路，是“现代化”的命门，在国家治理现代化中居于核心地位。[15]法治属性的增强显然也意味着治理现代化转型的推进。由此，对年度报告制度的建立过程进行考察，具体分析2020年度报告制度落实情况、存在问题和改善路径，不仅有助于从理论上厘清年度报告制度是何以发生、怎样演变的，管窥报告制度执行背后的行政运作逻辑，侧描制度建构理性主义与演化理性主义的现实博弈；[16]从实践推动上强化动力机制落实，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，更有助于推动国家治理体系和治理能力现代化。

一、年度报告制度建立的历史考察

(一)年度报告制度的历史脉络

通过考察政策文本，可以将报告制度建立划分为以下阶段：

1.报告政府法制工作时期(1993—2004年)。 目前能看到的最早关于法治政府建设报告工作的文件，是国务院印发的《关于加强政府法制工作的决定》。该文在第九部分，要求“各级政府和政府各部门都要重视并加强对政府法制工作的领导”，同时具体提出“今后，各级政府在向上级政府和同级人大及其常委会报告工作时，要把报告政府法制工作作为一项重要内容”[17]。从相关规定可以看出：一是具有附属性。此时法治政府建设报告工作尚未独立出来，只是要求在政府向上级或同级人大报告工作时，应当将法制工作列入其中，附属于政府相关工作报告之中。二是关于报告主体和报告对象。此时，报告的主体仅限于政府本级、不包括政府部门；报告对象包括上级政府、同级人大及其常委会。三是关于报告内容。报告的内容笼统规定为“法制工作”，并未细化量化具体的报告内容要求。

2.年度报告工作的演进时期(2004—2008年)。2004年，国务院印发了《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》。文件中对报告工作进行了明确，专列“41.定期报告推进依法行政工作情况”一条，规定：“地方各级人民政府应当定期向本级人大及其常委会和上一级人民政府报告推进依法行政的情况；国务院各部门、地方各级人民政府工作部门要定期向本级人民政府报告推进依法行政的情况。”[18]同年，为贯彻落实该文件，国务院办公厅印发《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》，规定“研究建立地方各级人民政府定期向本级人大及其常委会和上一级人民政府，以及国务院各部门、地方各级人民政府工作部门定期向本级人民政府报告推进依法行政情况的具体办法(责任单位国务院办公厅、法制办)”[19]。

从这两个文件可以看出：一是具有了独立性。此时，报告工作已经独立出来，由在政府工作报告中要体现法制内容转变为独立的依法行政情况工作报告。二是关于报告名称。此时，该项工作被称为依法行政工作情况报告。三是关于报告主体。报告主体由“政府”扩增为“政府及其部门”。四是关于报告期间。仅规定应定期报告，未规定具体时限，更未明确按照“年度”进行报告。

3.年度报告制度萌发时期(2008—2010年)。2008年，国务院印发《关于加强市县政府依法行政的决定》，在第三十项中明确，“完善推进市县政府依法行政报告制度。市县政府每年要向本级人大常委会和上一级政府报告本地区推进依法行政的进展情况、主要成效、突出问题和下一步工作安排。省(区、市)人民政府每年要向国务院报告本地区依法行政的情况”[20]。从此文件可以看出，一是关于报告名称。首次出现“依法行政报告制度”的表述，由工作上升为制度，但报送内容限于依法行政领域。二是关于报告主体和报告对象。与上一阶段对比，本阶段在报告主体和报告对象方面出现了反复；在报告主体方面，本阶段确定报告主体为市县政府及省政府，未将政府部门列为报告主体；在报告对象方面，省级政府也不再需要向同级人大及其常委会报告。三是关于报告内容。明确了报告的4个内容，即进展、成效、问题和安排。四是关于强制性规则。缺乏不履行报告制度的否定性后果，即强制性规定阙如。

4.年度报告制度雏形时期(2010—2015年)。2010年，国务院印发的《关于加强法治政府建设的意见》中明确规定：“县级以上地方人民政府每年要向同级党委、人大常委会和上一级人民政府报告推进依法行政情况，政府部门每年要向本级人民政府和上一级人民政府有关部门报告推进依法行政情况。”[21]由此可以看出，这个阶段，一是关于报告期限。首次明确了报送期限的具体规定，报告期限由“定期报送”调整为按照年度报送。二是关于报告对象。首次明确了一级政府应当同时向同级党委报送。三是关于报告主体。重新明确政府部门应当履行报告主体责任。

5.年度报告制度的建立时期(2015—2019年)。2015年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》中规定：“县级以上地方各级政府每年第一季度要向同级党委、人大常委会和上一级政府报告上一年度法治政府建设情况，政府部门每年第一季度要向本级政府和上一级政府有关部门报告上一年度法治政府建设情况，报告要通过报刊、政府网站等向社会公开。”[22]从文件中可以看出，一是关于文件制定主体。不同于之前由国务院印发文件，此次《纲要》的制定主体调整为中共中央、国务院。二是关于报告时间。首次明确和细化了年度报告报送的时间要求，要求每年第一季度应当报送年度报告。三是关于报告公开。首次明确年度报告应当向社会公开。

6.年度报告制度的发展时期(2019年至今)。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》建立了法治政府督察制度。《规定》将年度报告制度确立为法治政府建设督察方式的一种，并首次全面确立了体系完备的年度报告制度。《规定》专设“年度报告”一章，对年度报告相关内容予以明确。一是关于年度报告的体系。不同于之前以条文方式对年度报告工作予以规定，首次单设一章对报告制度内容予以明确。二是关于报告主体。进一步拓展了报告主体，由之前的政府首次拓展为党委政府联合报告，由之前的县级以上政府履行报告责任首次下沉为乡镇一级政府也需履行报告责任。三是细化明确了报告的具体内容。四是建立了年度报告第三方评议制度。明确可以委托第三方机构对已公开的法治政府建设年度报告提出意见或者进行评议，有关意见、评议结果应当向被督察单位反馈，并可以向社会公开。五是关于强制性规则。首次明确制度落实的约束措施，规定上级督察单位应当督促下一级地方党委和政府、本级政府部门按时报送和公开年度报告，对未按照要求报送、公开的，应当通报批评。六是将年度报告制度与法治政府督察相勾连，明确将年度报告制度作为督察的主要内容和方式。需要特别说明的是，随着《规定》出台，年度报告制度程序和形式日趋完备化，但对于年度报告制度的内容和法律效果等问题还是缺乏刚性和具体化。基于此，我们将《规定》出台后的年度报告制度定义为发展时期。实际上，2021年8月公布的中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》，也着重提出“完善法治政府建设推进机制。严格执行法治政府建设年度报告制度，按时向社会公开”。

(二)报告制度建立的演进特征与发展逻辑

制度实质上是身处当下情境或场景中的人们对现存规则的反应，任何制度都是长时期逐渐演进形成的，这是理解制度变迁的关键[23]。通过对法治政府建设报告制度近30年的历史考察，可以看出法治政府建设报告制度的生发也是一个极其复杂和缓慢的适应过程，呈现出诸多演进特征：

1.年度报告制度的确立是一个增量递进过程。从不同时期文件规定的年度报告制度的内容可以看出，年度报告制度确立并不是来自于精英头脑中的一次性理性建构，也不是演化理性主义者所认定的那样是自发型构的，而是一个持续进行的实践智慧缓慢增量过程。

这种增量体现在报告主体、报告对象、报告内容等等各个方面的持续增加和完善。一是由单独的报告工作发展为综合性的报告制度体系。如报告主体从政府到政府部门，向社会公开的时间由定性到定量。这也符合一项制度建立的规律，由初始的粗糙到逐渐精细、由定性要求转变为定量要求。二是报告制度的公开度和透明度不断提升。由2015年之前的依法行政工作报告不要求向社会公开，转变为应当向社会公开。三是报告的独立性不断增强。由1993年属于政府工作报告中的一项附属内容，到独立的依法行政工作，再到依法行政报告制度，最终演化为法治政府年度报告制度。四是强制性规则从无到有。由不履行年度报告工作没有任何否定性后果转变到《规定》中责任条款的初步建立，其强制性和约束力有所增强。

2.年度报告制度的确立是一个逐渐修改完善、不断试错的过程。制度变迁一般是一个渐进式的、逐渐修改制度的过程。年度报告制度的确立前后经历了近30年，其内涵不断修改丰富，也出现过试错与反复。这一变迁与试错表明，当社会的历史文化传统与当下现实环境之间产生张力时，决策者会通过寻找新的互动策略频率来缓解张力、保持制度的生命力；而这一过程也具有了强烈的试错—优化特征。

一方面，报告制度的相关规定都是在逐步修改过程中成熟完善的。通过历史考察，可以看到从报告名称、报告主体到报告期限等都有过或多或少修改，每一次小的修改都促成了最后的进步，比如报告名称从依法行政报告转变到法治政府建设报告。再如报告主体由政府迁移到党委政府；报告对象由上级政府拓展至同级党委。

另一方面，报告制度也是在试错中修改完善的。年度报告制度建立过程中，报告主体和报告对象方面都出现过反复。如2004年国务院《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》同2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》相比，后者将报告主体确定为市县本级政府及省级政府，不再将“政府部门”列为报告主体；在报送对象方面，省级政府也不再需要向同级人大及其常委会报告。当实践发现2008年的相关规定不符合现实发展时，2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》中，则再次明确县级以上政府及其“政府部门”都应当向同级党委、人大常委会和上一级人民政府报告。显然，从2004年、2008年和2010年中关于报告主体和报告对象的反复，就是一种试错中完善优化的体现。

3.年度报告制度的确立过程也是法治政府建设动力机制逐渐优化的过程。在党的十八大之前，法治政府建设践行的是行政系统自我领导、自我驱动、自我建设，更多是依靠“行政自制”这一动力推动法治政府建设，可称之为内驱型法治政府建设模式。十八大之后，则开始逐渐转向党全面领导下的法治政府建设模式，注重坚持党对法治的领导[24]，法治政府建设的动力机制逐渐优化。与这种模式转向和动力机制优化相伴随，年度报告制度的推进逻辑也呈现出相同的脉络线索。

一方面，制度的制定(发文)主体由政府向党委政府变迁。在前述1993年、2004年、2008年、2010年出台的文件，其制定主体都是政府(国务院)；而在党的十八大(2012年)之后，2015年出台的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》、2019年出台的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，其制定主体都为党委政府联合发文(中共中央、国务院)；即年度报告制度的“立法者”由政府变迁为党委政府。显然，这也在一定程度上表明和印证法治政府建设的动力机制，由行政主导的内驱型法治政府建设模式逐渐转向了党领导法治政府建设模式[25]。

另一方面，报告主体由政府向党委政府变迁。在1993年、2004年、2008年、2010年、2015年出台的文件中，只规定报告主体是一级政府和政府部门，而在2019年出台的文件中，则明确报告主体不仅包括政府，还包括党委。这表明，推进法治政府建设的责任由政府主体责任转变为党政同责，由行政机关推动法治政府建设转变为党政联合推动法治政府建设。

二、年度报告制度施行的实践图景：总体情况与存在问题

通过法治政府建设年度报告历史变迁的展示，可以看出报告制度在主体、对象、内容、程序上都有一个逐渐完善和试错—优化的过程。那么，报告制度在实践中运行情况是怎样的？2020年是《规定》施行后落实法治政府建设报告制度的第一年。针对2020年报告制度执行情况，我们进行了实证研究。研究对象包括31个省区市，地级以上市共324个地方政府。根据约定俗成的研究习惯，地级以上市又分为49个较大市和244个其他地级市两类。一是从内部视角出发研究年度报告文本内容，围绕行政执法等法治政府建设核心指标对报告展开分析；二是从外部视角研究制度执行的真实状况，包括制度在向社会(外部)发布时是否得到有效执行、制度执行中存在的问题等。

根据《规定》中关于报告应当在4月1日前通过“报刊、网站等新闻媒体向社会公开”的要求，我们通过搜索引擎关键字检索、进入各地级以上市政府网站和所在地区主要纸质媒体(网络版)检索，查阅当地法治政府报告公开情况。借助Nvivo软件，我们对年度报告进行了文本分析。

(一)法治政府建设年度报告及其分析

年度报告是年度报告制度的重要载体，也是地方法治政府建设情况的真实呈现。对年度报告进行文本分析，能够发现不足，进而补足短板。

1.总体情况

根据《规定》，年度报告应当包括五方面内容：成绩；不足；党政主要领导强化法治保障情况；下一年度打算；其他。如果去除兜底条款(其他)，实际上年度报告制度包括四项内容：上一年度成绩、不足、党政主要领导强化法治保障和下一年度打算。从检索情况看，在324个地方政府中(含在4月1日后发布报告的地方政府)，13个地方政府报告包括了四项内容；299个地方政府包含了成绩、不足、下一年度打算三部分内容(将主要负责人法治保障情况放在了成绩部分)；7个地方政府报告仅包含了第一项内容；5个地方政府情况未知。就框架结构而言，大部分地方政府年度报告都符合年度报告制度要求。

《规定》未对年度报告的字数作出具体规定，从检索情况看，报告字数与报告主体层级呈现一定的关联性，市级(含副省级)政府的报告字数一般比省一级政府字数多；年度报告正文的平均字数为4800多字，最多的地级市有18000多字，字数最少的只有不到3000字。需要特别说明的是，字数多并不代表制度落实更为到位，更需要关注的是其背后承载的法治政府建设信息是否充分，是否能够达到总结年度法治政府建设情况、向社会公开公示、方便社会公众知晓掌握的目的。

2.报告文本分析

中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要》是推进法治政府建设的路线图和施工图；中央依法治国办《市县法治政府建设示范指标体系》是法治政府建设的具体指引；中共中央办公厅、国务院办公厅《法治政府建设与责任落实督察工作规定》则具体明确了年度报告应该包括的主要内容和形式要件。三个文件中关于法治政府的内容也基本涵盖了法治政府建设的实践向度，即法治政府包括政府职能转变、行政立法(制度建设)、行政执法、重大行政决策、法治政府建设保障等五个维度(核心指标)；从年度报告文本分析，五大核心指标所确定的年度工作任务基本得到有效落实。

(1)政府职能依法全面履行。政府职能法治化是法治政府建设的逻辑起点。从地方年度报告看，一是行政审批制度改革有效落实。从年度报告内容看，地方政府基本落实向社会公布本级政府全部行政审批事项清单，广东、上海、深圳等地方政府实现了审批事项的目录化、编码化管理，个别政府还实现动态化管理。广东、成都、济南等地方政府全面取消没有法律法规依据的证明事项，对保留的证明事项实行清单管理，推动实现“清单之外无证明”。二是权责清单制度全面建立。清单制度是政府自我加压自我限权的重要体现。从年度报告看，地方政府都已全面推行权责清单制度和负面清单制度，全面落实并公开部门的权责清单和公共服务事项清单，四川等一些地方还能根据法律法规的变化实行清单动态调整。浙江、上海、山东等还开展有违公平的地方政府规章或者行政规范性文件清理工作。

(2)依法行政制度体系完善。行政立法、行政决策、行政执法构成了政府活动的基本内容，而行政立法(制度建设)无疑是政府活动的基础，直接关系并决定着行政决策、行政执法等的结果。从年度报告公开情况看，一是地方政府规章制定机制不断完善。全面落实政府向本级党委报告上年度立法工作情况和报请审定本年度立法工作计划要求。江西、贵州、云南、南京等对部门争议较大的地方政府规章，还引入第三方评估机制。太原、贵阳、包头等地方还试点重要行政管理规章由司法行政部门起草制度，着力破解部门利益法制化问题。二是制度建设公众参与度不断提高。地方政府规章草案向社会公开征求意见得到全面落实，并且意见征求期限普遍不少于30日。对涉及企业等特定群体利益的，湖南、广东、吉林还广泛听取了行业协会商会等利益第三方的意见。三是备案审查和清理机制健全。省级政府和较大市政府全面落实规范性文件备案工作，行政相对人建议审查制度得到全面建立；广州等地方政府还建立了政府规章和行政规范性文件统一发布平台并动态更新。

(3)重大行政决策科学民主合法。决策是行政权力运行的起点。规范决策行为特别是重大行政决策行为，是规范行政权力的重点，也是法治政府建设的重点。从年度报告看，一是依法决策机制健全。湖南、浙江等多个省份都出台了省本级的决策程序规定，地级市政府都基本制定并向社会公布了本级重大行政决策事项目录；广东省还在全国率先出台了重大行政决策出台前向本级人大及其常委会报告制度。二是公众参与得到落实。地级市政府全面落实了重大行政决策公开制度。各地初步做到重大行政决策事项充分听取社会公众意见，并向社会及时反馈意见采纳情况。呼伦贝尔等一些地方政府还推行了文化教育、医疗卫生等重大民生决策事项民意调查制度。三是其他决策法定程序有效落实。普遍建立了专家参与论证重大行政决策程序制度。对涉及经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，全面落实社会稳定等方面的风险评估；普遍建立了重大行政决策合法性审查制度，实现设立法律顾问或公职律师全覆盖。重大行政决策经政府常务会议或者全体会议讨论得到遵循。四是决策规范化建设有序启动。深圳、南宁、青岛等建立重大行政决策全过程记录、材料归档和档案管理制度，开展重大行政决策年度目录事项立卷归档工作。天水市等部分地方政府建立了决策机关跟踪重大行政决策执行情况和实施效果制度，开展了决策后评估工作。省级政府普遍建立重大行政决策终身责任追究制度，黄山市等一些地方政府还制定了具体实施办法。

(4)行政执法严格规范公正文明。行政执法是行政机关实施的与社会民众联系最为密切、接触最为频繁的行政活动。从年度报告看，一是行政执法体制改革有序推进。各地普遍推进综合执法，市场监管等综合执法队伍整合组建基本完成。武汉等城市还普遍推广运用说服教育、劝导示范等非强制性执法手段。成都、宣城、攀枝花还在全国率先建立了行政执法权限制度，行政执法机关之间对具体案件权限争议得到妥善协调。二是行政执法“三项制度”全面推行。各地方政府全面公开行政执法主体等信息；省级和较大市政府的行政执法统计年报制度普遍落实，都按要求在每年1月31日前公开本机关上年度行政执法总体情况；地方政府普遍建立了行政执法公示平台和行政执法监督平台。行政执法调查取证等活动的全过程记录制度全面推进，推动执法全过程留痕和可回溯管理。全面推行重大执法决定法制审核制度，绝大部分行政执法机关作出重大执法决定前均能按程序开展法制审核工作。三是行政执法责任制得到全面落实。各地方政府都普遍建立了行政执法日常检查监督机制，能够按要求组织一次行政执法案卷评查等工作。重庆、厦门、青岛等还制定了行政执法机关内部人员干预、插手案件办理的记录、通报和责任追究制度，个别地方政府还健全了执法过错纠正和责任追究程序，实行错案责任倒查问责制。四是行政复议工作不断加强。义乌、丽水等通过行政复议工作平台实现案件网上办理。行政复议案件受理范围等事项全面公开。江苏、重庆、西宁、济宁、宿州、玉溪等还建立了行政复议决定书网上公开制度。

(5)法治政府建设保障全面落实。一是党对法治政府建设的领导持续加强。普遍落实将法治政府建设纳入地区发展总体规划和年度工作计划，普遍实现党政主要负责人召开专题会议研究法治政府建设年度重点工作。法治政府建设年度报告制度得到有效落实，年度报告通过报刊、政府网站等向社会公开。二是政府工作人员法治思维和依法行政能力全面提高。领导干部学法制度健全，全面落实政府常务会议学法。广东、石家庄、哈尔滨等地方政府组织开展政府及其部门领导班子成员旁听人民法院庭审活动，地级市政府普遍实现领导班子开展2次以上法治专题学习。三是考核评价和督促落实不断加强。党政主要负责人切实履行推进法治建设第一责任人职责，地方政府实现法治政府考评(法治政府建设督察)工作全覆盖。浙江、江苏等还将法治政府建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部实绩的重要内容，纳入政绩考核等指标体系。吉林省、深圳市、张掖市等地还将法治政府考评纳入政府绩效考评指标体系。

(二)制度执行情况：基于外部视角的分析

1.总体情况

按照《规定》要求，年度报告应当于4月1日前向社会公开。通过检索发现，31个省级行政区中，按规定在4月1日前向社会公开的有25个省级政府，总体发布率81%；未按时发布的有6个省级行政区。49个较大市中，按规定在4月1日前向社会公开有38个较大市，总体发布率78%，截至2020年4月2日，有11个地方政府法治政府建设报告暂未检索到。对其他244个地级市政府发布情况检索研究后发现，有156个于4月1日前发布了2019年法治政府建设报告，总体发布率64%；其中在本级政府网站发布的有151家，在司法局网站发布的有5家。4月1日—4月3日发布的有5家，截至4月8日19时，仍未通过网站检索到2019年度法治政府建设报告发布情况的有81家；另有2个地方政府报告发布情况待核实。

2.对制度施行总体情况的分析

不同的路径能够为理论分析论证提供不同的视野和流向，每一种理论认知都可以打开一扇窗口[26]。一般认为，经济发展是法治产生的基础，法治与经济发展之间呈现正相关关系。据此，我们将报告主体经济发展水平、报告主体层级(即行政级别)与年度报告发布率的关系进行分析，尝试厘清和勾勒年度报告制度未能有效落实背后可能原因。

一是年度报告发布率与报告主体层级呈正相关。通过对省级政府、较大市政府、普通地级市政府年度报告发布情况分析，可以看到不同层级政府年度报告发布率呈正相关。在省级政府层面总体发布率81%，较大市政府层面总体发布率76%；244家地级市中总体发布率64%。可以看出发布主体层级越高、发布率越高。

二是年度报告发布率与报告主体经济发达程度呈现强关联。 经济发展是法治产生的基础。赵彦云等学者提出社会经济发展水平越高，法治的成熟度越高，地区或国家的经济发展不平衡导致法治发展不平衡。[27]那作为法治场域内具体指标的年度报告发布率与所在城市的经济发达程度是否相关？衡量一地经济发达程度的指标很多，但一般还是以GDP为主要指标。为此，我们以2019年度27个省级行政区(去除四个直辖市)GDP排名为基础进行分析。我们将27个省份简单划分为三个等级：即GDP排名前9为第一层级,中间9名为第二层级，后9名为第三层级，分析各层级与年度报告发布率的关系。其中，第一层级按时发布率为82%；第二层级按时发布率为69%;第三层级按时发布率为71%。第一层级按时发布率明显高于第二、三层级；在这里，GDP与发布率呈正相关。第二、三层级发布率相近，第三层级还略高2个点。可能的解释是，第二、三层级GDP较为接近，发布率也近似。

(三)存在问题

1.报告内容有待优化。从年度报告文本分析看,法治政府建设成效显著，但问题也同样不容忽视。一是缺乏量化。数目字是治理能力现代化与治理体系精细化的重要手段。目前报告更多的是宏观阐述，但具体的法治政府建设的量化表述不多，缺乏详实的事例和准确的数据，这样既难于同往年工作形成有效比较，也难以有效发挥报告制度应有的倒逼推进法治政府建设工作的功能。二是报告的专业化现实与公众的大众化期待有差距。报告的功能之一是保障社会公众知情权，需要强调大众化和可读性，应当适度平衡法治的专业化表达与公众的大众化期待。三是部分报告注重成绩而忽视问题。大部分的年度报告问题部分只有200字左右，部分报告未提及存在的问题。客观讲，法治政府建设存在不足的地方还比较多,因此报告既要注重树立成绩成果, 更要明白自身建设与中央《纲要》和人民期待的差距, 找出差距补足短板。

2.法治政府建设力度有待进一步加强。从年度报告看，法治政府建设存在如下一些共性的弱项和不足：一是制度落实有待强化。一些地方和部门执行制度不到位，制度落实情况不理想；领导干部任职前法律知识测试、任内依法行政情况考查，以及行政问责等制度有待进一步落实；权责清单动态管理有待加强；地方政府规章和规范性文件库有待建立健全。二是行政决策程序履行情况不甚理想。各地虽然普遍建立了重大行政决策程序制度，但有制度不落实的现象比较普遍。履行重大行政决策程序精细化程度有待加强，个别省级政府尚未建立重大行政决策目录、未建立重大行政决策信息化平台、未开展决策档案管理工作。三是领导干部学法制度有待进一步落实。领导干部学法是依法行政能力建设的重要内容，但部分基层政府没有得到很好落实。如未制定领导干部学法年度计划；有的存在应付心理。

3.部分地方政府未落实年度报告制度。一是按照《规定》要求，年度报告应当于4月1日前向社会公开。从检索情况，在324个地级以上市政府中，按时发布的219个，未按时发布的有105个。应该说，大部分地级以上市地方政府都按要求落实了年度报告制度，但也存在少数地方政府未发布或未按时向社会公开法治政府建设年度报告情况。二是基层政府年度报告制度落实水平较低。从之前检索可以看出，省级政府年度报告发布率为8成，较大市政府年度报告发布率为7成，其他地级市发布率为6成，显然基层政府年度报告制度落实水平较低。

4.年度报告发布规范化水平有待提升。一是发布名称各不相同。按照《规定》要求，年度报告的标准名称应当是“法治政府建设年度报告”。检索发现，各地发布的年度报告名称各不相同，有的使用法治政府建设报告(情况)，有的使用依法行政报告(情况)，有的使用行政执法报告，有的使用依法行政工作总结，有的甚至用政务公开报告代替法治政府建设报告。二是年度报告发布渠道待规范。年度报告公开的渠道包括报刊、网站等渠道。以地级市为例(不含较大的市)，在按时发布年度报告的156个地级市中，有151家是在其政府官网公布，有5家仅在政府司法局官网公布。同时，在政府官网中具体发布位置和路径各不相同；有28家地级市政府在其政府门户网站设置了法治政府建设专栏，48家地级市发布在其政府官网“要闻”栏目下，52家发布在其政府官网“政务公开”栏目中，还有23家发布在政府官网的其他板块中。此外，不少政府网站输入关键词检索不到，增加了公众查询难度。

三、完善年度报告制度的未来展望

通过对2020年度法治政府建设年度报告公开情况的实证研究和问题阐释，可以发现，年度报告制度存在一定程度的制度设计与实践落实背离。何以产生又如何完善？

(一)制度设计与理论逻辑自洽

制度的背后是逻辑，逻辑自洽是制度正常运行的基础。年度报告制度要有效运行，显然也需要理论自洽支撑。作为规范政府内部行政行为的内部规则，年度报告制度也应当适用一般法治逻辑。法律规则包括假定条件、行为模式、法律后果三要素。如果规则缺乏法律后果，则意味着违反了规定而不用承担任何责任，相伴随的是规则将不再得到遵守与尊重。

如果以假定条件、行为模式、法律后果的法治逻辑去分析年度报告制度，则目前的年度报告制度是存在一定的逻辑缺陷的。如上文历史分析所阐述的那样，从1993年到2015年的相关文件中都未规定不履行年度报告义务的否定性法律后果。欠缺惩罚规则和法律后果的制度设计显然很难得到有效落实。这是部分单位未落实或未按要求落实年度报告制度的理论根源所在。

因此，应当补全制度设计的法律后果，在理论上弥补年度报告制度作为规制政府内部行政行为规范的逻辑缺陷，形成法治逻辑自洽。补全法律后果，可以从多方面着力。从行政自制视角，可以将下级政府及其部门年度报告制度落实情况纳入各级政府绩效考核和法治政府考评，以此强化责任落实。从外部监督视角，应当强化年度报告制度落实第三方评估制度。借助第三方评估力度督促落实年度报告制度，探索将未落实年度报告的单位向社会公布，以公示倒逼各单位落实。

(二)制度运行与行政运作逻辑遵循

作为规范政府内部行政行为的年度报告制度，其自然是在政治生态(行政运作系统)中运行,植根于行政运作土壤。制度要有效运行,必须要遵循和尊重行政系统运作逻辑。仿佛古希腊的忒瑞西阿斯，行政运作总是呈现出不同的面向。行政运作有时被认为遵循“理性主义”的逻辑, 组织行为与角色具有稳定性和可预期性；[28]有时被认为更多是一种“策略主义”逻辑，充满随意、权宜、变通和短期,目标替代现象十分普遍。[29]实际上，行政运作过程是动态且复杂的，充满很多的非理性和意外因素，某种程度上行政运作的过程就是一个“政策黑箱”，身处行政体系之中可能也无法知晓相关决策和政策背后的原因。[30]法治政府建设年度报告制度运行的过程更是如此，打开其政策“黑箱”的难度也更大。一方面,与自然科学相比，法治具有不可计量、不可检验、不可实验等特点；另一方面，权力的隐蔽运行也使决策程序陷入“黑箱”。黑箱理论在对特定的系统开展研究时，不研究系统内部的结构与关系，仅从其“输入”信息、“输出”信息“黑箱”的外部表征去探索和推敲规律、联系。[31]

按照黑箱理论，从前文数据分析能够看到，年度报告制度在输入行政运作这一“黑箱”后，输出“数据”呈现以下规律：一是年度报告发布率与发布主体层级呈现正相关，即发布主体层级越高、发布率越高；二是发布率与GDP呈现强相关。GDP越高，其年度报告发布率倾向于较高。

关于第一点的可能解释是新制度的推行往往是沿着自上而下的路径逐级展开, 最后落实到基层单位。对于基层单位的决策者而言, 在科层化行政体系的逐级控制下, 上级下放到基层的剩余控制权越来越小, 却要承担单位内部“出问题”的风险以及自上而下的“问责”。因此，对于处在行政体系末梢的基层单位来说, 任何新制度的落实具有明显的“排斥反应”，落实速度也更慢。[32]无论原因是什么，仅从“发布率与发布主体层级呈现正相关”这一输出信息得到的启示是应当加大基层政府年度报告制度的执行力度，将更多的行政资源和精力集中在基层年度报告制度执行情况上。

应当强化基层政府特别是基层法治机构的人员配备，确保有力量推动制度落实。传统上，不同于各类经济管理类机构，法治机构属于“救火队长”，在行政体制中处于相对边缘的角色，拥有的行政资源相对较少。这种角色定位同当前法治机构面临的形势任务不相匹配。如何完善?在现有基层人员编制都有限的情况下，一方面要挖掘存量，结合政府事权下放基层实际，将上级机关事权下放后释放的编制全面转移到基层政府；结合基层部门简政放权实际，优化基层政府部门间用编结构，将更多编制向政府法治机构等公共服务型机构配置。另一方面要寻找增量，借鉴法院检察院等法治机构向社会购买“法官助理”的用人方式，允许包括法治机构在内的基层政府探索灵活的编外用人方式，增强基层政府法治机构的治理能力。

对于法治与经济的这种强关联性则提示我们，制度执行应当正视地区间经济发展差异化背后的法治发展差异化事实。实际上，有学者研究发现，我国当前地方法治现象构成自东向西、由南至北, 带有明显区域性和梯度式的地方法治现象图景。[33]因此，在具体执行层面，尽量避免用同样的制度执行标准要求经济体量和经济水准不同的省份；在修订年度报告制度时，应尽可能原则化和“粗线条化”，尊重法治的“地方性知识”，予“地方(区域)法治”以探索空间。基于省一级行政区内的经济体量大体相对均衡的现实，省级政府应当充分发挥自主性，以省域为单位制定年度报告制度的具体细化落实办法，明确制度的发布主体和发布形式等，统一省本级落实年度报告制度的各项细化要求。

(三)制度落实与实践逻辑吸收

卡尔波普尔的“世界3理论”认为，在传统的主观世界与客观世界之外，还存在着第3世界，其发展不以人的意志为转移。[34]如果按照世界3理论去观察年度报告制度落实过程，显然制度创制一旦形成以后，制度设计者并不能改变这一创制结果。因此，需要在实践运行过程中，发现并解决制度运行存在的现实问题，吸纳制度运行过程中产生的实践逻辑。

1.强化年度报告制度落实标准化建设。标准化是提高国家治理能力的重要抓手。现有年度报告规定存在较多模糊空间：如哪些数据属于必须强制向社会公示的内容；年度报告公示后，是否需要向社会进行解读，以提升公众的参与度？年度报告向上级报送前，需要履行哪些程序？从报告起草流程、报告报送流程到报告公开方式都有待细化。问题发生的原因显然是多方面。制度设计未对报告发布的载体和形式作出规范化的指引是原因之一。因此，有必要强化报告制度落实的标准化建设，以省域为范围制定制度落实指引文本，强化报告名称、格式、报送程序、公开方式等标准化建设,明确法治政府建设的哪些数据、事例、制度属于强制向社会公布的内容，供省域内基层政府及其部门借鉴。同时，针对基层缺乏专业法治人才现实，制定适用于基层的年度报告工作指引和报告标准简化示范文本，“手把手”指导基层做好制度落实工作。

2.强化年度报告制度信息化支撑。数目字管理是现代化的重要标志，信息化则是数目字管理的更高形式。实践中，各地各部门起草报送和公开年度报告都无相关的信息化平台依托，制度落实情况处于底数不清、状况不明、粗放推进的治理状态。信息化支撑中最为急迫的便是年度报告公开平台建设。向社会公开年度报告是为了接受社会公众监督，一定程度上承载着政府与社会共同治理功能，发布不到位不仅不利于公众知情权的行使、削弱社会公众的获得感，更重要的是也将打击公众的治理参与热情。因此，应当抓紧建立统一的年度报告发布平台，以省域为范围归集各地各部门的年度报告，统一时间向社会公众集中发布，在全面展示年度法治政府建设成效的同时，也方便社会公众检索查阅、提升社会公众参与热情。在条件尚不足以建立统一平台时，可以规范报告发布载体与平台，全面对标政府信息公开年报，设置专门的法治政府建设年度报告专栏；明确年度报告制度应当通过本级政府网站、司法厅局网站和本地主要媒体向社会公布。

结 语

法治政府建设是全面依法治国的主体工程和法治国家基本建成的主要标志。[35]实践中，一直将报告制度作为推进法治政府的主要动力机制之一。这一动力机制是如何运行的、它是真的有效还是只是自说自话？文章围绕上述命题(至少是其中部分)展开。通过梳理年度报告制度历史脉络，挖掘中国特色法治政府建设模式和路径的演进规律，进而展开对年度报告制度的实证研究。从研究总体情况来看，年度报告制度得到有效落实，但也存在需要进一步解决的困境，如报告内容有待优化、制度执行的强制性有待提升等等，应当从理论上、行政运作上、制度施行过程中解决问题。由于研究资源有限，虽然施行年度报告制度的主体包括省市县乡各级政府及其部门，文章仅对省市两级政府的制度落实情况进行了实证研究，未对县乡政府、省直市直县直政府部门情况进行研究；对年度报告制度的性质、定位、特征、价值等的研究也有待进一步展开。