浅谈中国农村低保制度及现存问题

时巾晏

农村居民最低生活保障制度是建立完善农村社会保障体系的重要举措，对建设社会主义新农村，贯彻落实科学发展观，构建和谐社会具有重大意义。自2007年温家宝总理在政府工作报告中提出“在全国范围建立农村最低生活保障制度”至今，农村低保的全面推进已取得显著成效，对贫困群众进行了一定的生活救助。

一、低保制度的建设、现状及成效

农村低保制度是在我国经济发展日益繁荣，深入改革、新农村建设的步伐不断加快的背景下提上日程的，自20世纪90年代开始摸查探索至今，制度体系日益健全，已走过近30年的前进历程。农村低保制度随着社会的发展在实践中不断完善，它不仅为农村困难人口的基本生活提供“打底”保障，还促进了经济的发展，维护了社会秩序的和谐稳定。

（一）我国农村低保制度建立的意义

农村居民生活最低保障是维持农村贫困人民最低生活水准、改善经济、扩大需求的重要举措。自改革开放至今，我国农村绝对贫困人口累计减少8亿多人。截至2018年年底，全国农村绝对贫困人口减少到1660万人，贫困发生率降至1.7%。这一系列成就的取得，离不开农村低保制度多年来的修整完善和坚挺支持。

1.农村低保制度对社会福利的增进与发展具有深刻意义。根据社会福利学原理，社会福利制度是“按需分配”的初级形式。福利经济学家提出，个人的收入效用是边际效用递减的。因此，根据“按需分配”，我们可知政府不必通过干预市场经济来达到最终政策目的，可通过再分配原则达到最优目的，从而能避免政府强行干预市场对经济发展及其效率造成的损失。此外，将收入从富人向穷人转移，富人减少的效用小于穷人增加的效用，由此社会总福利水平得到提升。可见国家对国民最低生活水平的保障和维护是必需的，有利于自身的发展。

从需求角度来看，最低生活保障是扩大社会有效需求的客观需要。作为发展中国家，我国具有明显的城乡二元经济结构。在此经济结构之下，我们可将社会需求分为城市需求和农村需求。相比于城市而言，农村的道路、通讯及卫生等基础设施发展较为落后，两者之间发展不均衡。在有效缓解城市的需求饱和及农村的需求不足、有需没钱的问题等方面，农村最低保障制度的建立与发展就显得尤为重要。

2.农村低保制度是维护农村社会稳定，促进农村经济发展的重要举措。社会稳定是改革发展的前提，是社会发展的重要条件，为经济的繁荣发展提供了一个平安和谐的良好环境。农村居民的基本生活无法保障问题，是造成农村社会动荡的根本因素之一，也为社会安稳埋下深深的隐患，正所谓“穷则变，变则通，通则达”。面对农村贫困人口的生活保障问题，我们必须采取变通的改革措施。人民的生活有了保障，我们的社会才能得以和谐安稳。

农村低保制度是促进国家经济发展，实现城乡居民生活公平化的基本要求；也是适应农村剩余劳动力流动及农村劳动人口就业问题等需求，促进农村经济发展、缩小城乡两极化差距的有效途径。统筹协调农村扶贫标准和完善农村低保制度，对实现精准扶贫、精准脱贫尤为重要。

（二）我国农村低保制度的现状及成效

1.农村低保标准。由于各个地方情况有所不同，农村低保的标准一般由各个区县参照国家政策方针，结合自身财政承受能力与经济发展水平，因地制宜、不断革新。随着经济发展，农村低保人均标准逐年提升，国家财政对于贫困人口的救助补助资金投入逐年增加。目前，我国农村低保标准均达到或超过国家扶贫标准，并将继续发展，努力实现全国所有地区的农村低保标准不低于国家扶贫标准的奋斗目标。

2.农村低保对象设定。对于农村低保的申请条件，各省市将具有本市正式农业户口且家庭人均年收入低于户口所在地当年农村低保标准的农村居民划入农村最低保障范围。时代在发展，农村低保制度也在不断完善，在2018年农村低保出台了改革措施，已领取其他补贴的残疾人、收入高的残疾人等，均将不再列入农村低保的范围。此举措对于农村低保实施过程中存在的不公问题得以有效的解决，不仅使党的群众基础更加牢固扎实，也使脱贫攻坚工作的实施更加精准有效。

二、农村低保制度的现存问题

（一）“应保未保”“非保而保”“人情保”问题

党的十九大报告要求“决胜全面建成小康社会”，而低保制度作为低收入家庭和贫困人口收入保障的主要相关制度，在实现全面小康中发挥关键作用。我国农村社会中，旧故姻亲的人情观念尤为深刻，做事情常常是“熟人好办事”，由此便出现衍生了“人情保”“关系保”问题。以X村为例，村书记的亲友，明明家中生活富足，却仍能被评为农村低保户。而一位有智力障碍的村民，家中贫困，母已年迈，母子二人均不具备正常劳动力，想从村中申请低保却以名额不足为由拒绝，最终二人只得去县里相关部门不断反映情况，方得以落实。这一系列在农村低保实施过程中产生的问题值得我们深刻思考，谁来进行有效监督、村民问题向谁反映等都是我们应当研究探讨之处。

（二）地域不平衡问题

我国自2007年实施全国建制以来，农村低保制度的覆盖范围逐年扩大，制度日益完善，然而细究之下，仍存在一些问题。农村低保人口虽逐年增加，但由于地方政府救助资金有限或各地名额限制问题，仍有一些贫困群众无法受到保障。名额分配下发，而各地经济条件良莠不齐，导致低保制度无法保证完全的分配公平。

此外，东中西部地区的低保标准、低保发展不均衡问题较为突出。中西部地区经济发展与东部地区相比，较为落后，农村人口较多，贫困人口在全国贫困人口中占比较大，地域限制条件较为复杂。虽然低保制度在不断优化改革，但是不平衡问题的根治仍需不断探索，任重而道远。

（三）农村低保资金问题

农村低保的救助金额由各地县政府发放，但经济发展状况各地不一，经济落后地区的财政保障救助压力较大，而基层地区政府财力较为薄弱，存在严重的资金短缺问题，导致农村低保的发放不足或不及时，低保工作进展缓慢，难以准确保障救助低保群众的正常生活。除此以外，低保资金还存在非法挪用、扣押不放等问题。为侵占国家救助金额，独享私利，有些人费尽心思，近年来相关案例报道更是层出不穷，低保受众无法及时得到救助金额，更有甚者一年才得到一次金额发放。

三、完善低保制度的建议

（一）加强低保对象审核，扩大低保范围

县级以上地方各级人民政府应采取有效的低保对象审核制度，严控批准流程，对申报的每一项程序及条件进行明确与规范。坚决解决条例模糊问题，对低保户提交的每一项材料进行严格核实，不“放人”、不“漏人”，使程序敢于在阳光下公开透明，严查“非保而保”“关系保”问题。实施各地横向比较，及时统筹调整，确保贫困人口得到救助。

（二）建立健全低保政策监管机制

低保政策的实施与执行只有做到公平公正，才能继续发展延绵，若想要制度的实施不出纰漏，除了自身严加管理，还应实行强有力的监督机制。

一方面，各地人民政府应派遣人员不定期监督有关部门的低保政策执行，资金发放予以审核，实施基层探访，听取群众意见，及时了解低保制度的实施现状。

另一方面，设立基层村民监督委员会，委员会可选取村中的党员、老干部等，及时听取村民对于低保工作的意见，了解低保人员的生活状况，参与低保对象的审核工作。

四、结 语

农村最低保障制度是解决我国农村贫困人口生活保障的重要举措，心系千家，泽惠万民。它关系着贫困人民的经济生活，影响着国家经济建设的发展，是我国执政为民的体现。数年来，农村低保制度已得到了长远的发展，取得了显著的成效。只有不断地发展完善农村低保制度，把基础保障工作做得稳固，农村贫困百姓的生活才能有所保障，我们才能稳步建成全面小康社会。