防疫背景下警察的执法环境变化及对策研究

陈小华

（南京森林警察学院 期刊编辑部，江苏 南京 210023）

一、概述

警察的执法环境可以分为主观环境和客观环境，主观环境与警察自身的因素相关联，客观环境由执法的外部因素和条件决定。从这个意义上说，警察的执法环境很大程度上决定了警察的执法水平和效能；警察的执法环境一旦发生变化，就必定要求警察采取相应的措施去适应这些变化，以保证执法的公平、公正、安全、高效。发端于2020 年初的新冠肺炎疫情，至今已蔓延到世界各地。作为全球重大突发公共卫生事件，其影响之深远，突出地表现在蔓延的地域、时间跨度，感染、死亡者的数量，改变全球经济、社会运行格局，干扰人们的生产、生活等方面。鉴于疫情的蔓延态势目前尚未在世界范围内得到有效遏制，其更进一步对人类社会形成的多维冲击将随着疫情的发展而得到逐步显现。疫情从发生至今，其对社会治理方式的深刻影响，可以说反复而多变，给人民警察的治安管理工作提出了全新的挑战。新冠肺炎疫情的爆发和蔓延改变了社会运行的正常轨道，犯罪现象也发生了前所未有的变化[1]。尤其是疫情演进过程带来的警察执法环境变化，给警察的固有执法方式、思维、效能提出了新要求。有关提升警察在应对突发公共卫生事件时的能力，以强化警察在执法与防疫工作中的双重功效，李宏伟等[2-10]学者进行了相关研究。但是，这次肆虐全球的新冠病毒肺炎，给人民警察于突发公共卫生事件中的执法设置了前所未有的场景，提出了各种棘手问题，需要培育多方位解决问题的新能力。本文系统梳理了新冠肺炎疫情这类重大突发公共卫生事件从发生到现在对执法环境的具体改变，探讨了相关应对策略，对保障警察执法安全、提升执法效能具有现实意义。

二、疫情导致警察执法环境变化的具体表现

（一）行使应急警察权导致警力需求增加

新冠肺炎疫情发生初期，全国各地，特别是一些大中城市采取了封城、封路，小区封闭式管理，公路、铁路、民航停止运营等非常规措施。《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》规定：在此种类型的危机事件应对期间，人民警察有协助强制执行医学隔离治疗和协助强制执行医学观察的权力。《中华人民共和国突发事件应对法》第五十条规定：人民警察在社会安全事件型危机应对中被赋予了强制隔离权、封锁限制权、限制供应权、临时警戒权、其他应急权等五类应急警察权[11]。采用大量的非常规措施要求公安机关派出警力的频次和数量比平时有显著的增加。然而，公安机关警力的配备是一项管理严格、计划性强、按年度报批的重要人事工作，不会、不可能，也无法预测某些重大突发公共事件对警力的额外要求。另外，民警要在做好自身防疫的同时保证执法工作的有效进行，额外增加了工作量和工作强度。在此，公安机关必须充分运用组织、科技和管理手段，在无法临时扩充警力的前提下，统筹兼顾、协调各方、挖掘潜能，实现警力全方位的提质增效。

（二）警察身心健康受到影响

新冠肺炎疫情发生初期，由于政府各个层面和民众对疫情的认识有限，有关其传染性和致死率的传言在网络和人们私下里以各种形式流传，给民众造成过度追求医疗资源的恐慌心理。这些恐慌因素也会经由警察家属以及警察执法时必须接触的各种社会关系，通过警察本身的心理变化对执法产生一定的负面作用。与此同时，为了应对处置新冠肺炎疫情而采取的各种非常规措施，在警力不变的情况下，警察的工作强度远远超出平时。这种工作强度的增加，一方面表现在单个工作日的工作时间延长和工作强度加大上；另一方面表现在长期防控措施的采用，需要警察具有更强更持久的工作韧性。在防疫和执法工作强度加大的双重压力下，警察的身心健康必定受到潜移默化的影响，并最终传导到警察的执法工作过程中去，或削弱警察的执法效能，或影响警察的执法安全，或增加警察的执法成本。

（三）管理层提高了对执法响应的要求

疫情发生以后，作为人民警察各级管理层的公安机关，必然要配合各级政府实施各种级别的应急响应，针对性地采用和应急级别对等的防疫、治安管理手段。这时，公安机关在统筹兼顾、协调辖区各方的情况下，会结合本地实际采用与平常治安情形不同的警力调配和部署方式，以有效地处置疫情及期间产生的各类治安事件。作为工作在防疫、治安一线的警察，闻令而动、坚决执行是职业的要求，更是践行服务人民宗旨的保证。基于防疫特殊时期的社会治安工作，人民警察必须深刻领会并迅速遂行上级指示，并将往常的工作步骤、方式加以调整。

（四）社会运转方式发生了变化

1.常规运转方式的变化。新冠肺炎疫情的蔓延直接或间接导致社会运转方式发生不同程度的变化。直接导致的变化主要表现在应对疫情并兼顾社会治理方面，包括患者所在社区的封闭式管理、境外输入患者的集中隔离、城市的封闭式管理、交通运输线路和时间的调整等。间接导致的变化主要是指，疫情持续造成的人们因适应其对市场经济、工作生活诸方面影响而采取的相关举措，这些举措改变了通常的社会运转路径，包括旅游景点、电影院、宾馆的封闭、开启，海外订单减少导致的外贸企业倒闭、裁员，国内企业因需求下降导致的职工下岗、降薪等。

2.民众工作、学习、生活的高速数字化。新冠肺炎疫情虽然使一些企业的产业受损，但也极大地催化了数字科技的应用：人们足不出户，坐拥京东、美团、饿了么和拼多多等互联网服务；学校和企业也充分利用数字科技来实现线上教学和云办公[12]。社会运转，特别是经济、服务领域的数字化运行转变，使互联网环境跟民众的关系变得前所未有地密切。一方面，民众的财产安全因社会运转的高速数字化愈来愈系于网络的安全；另一方面，民众使用互联网的法律法规意识、知识产权保护意识等亦反过来决定网络环境的安全程度。在数字科技借助疫情快速平民化的时期，当疫情迫使加入互联网的民众队伍突然扩大的时候，以往主要服务于政府机关、大中型企业、金融机构和重大案件的网络执法队伍就显得阵容偏小、触角偏短，服务范围难以满足疫情导致的民众工作、学习、生活快速数字化的需求。

（五）重置了舆论环境

新冠疫情蔓延的初始阶段，由于对病毒的来源、传播途径、致死率、治疗手段等情况均属未知，或处在探索时期，民众急于获取有关信息，于是不管渠道与途径的正规与否，甚至自己通过道听途说再加上个人的理解，主观倾向地去获取或进行二次传播。无论是网上还是网下舆论，特别是各种自媒体的广泛发酵与推波助澜，形成了一种完全不同于往常的舆论氛围，给普通民众、防疫人员、人民警察均会造成心理、判断、防疫、执法等方面的困扰。其中的涉警舆情，具有传播速度快，积聚能力强，内容复杂敏感、负面消息占比大等特点[13]，对整个舆论环境的影响更要专门加以关注。

（六）防疫重点转移改变执法的配合方向

根据新冠肺炎疫情在我国的发展阶段以及抗疫斗争取得的成果来看，2020 年下半年，我国的防疫工作重点由全面防控逐步转到以防境外输入病例为主。比如，2020 年9 月3 日，杨某某携3 个孩子及2 个保姆自缅甸偷渡入境，杨某某及保姆被确诊为新冠肺炎，并造成小区所在城市全城进行核酸检测和封城的严重后果[14]。陆路边境偷渡导致的疫情输入以及边境地区的管控随即引起政府和民众的高度关注，警察的治安执法重点亦将随着防疫工作方向的转移而变化。

三、应对执法环境变化的相关对策

（一）充分发挥智慧警务在社会治理中的重要作用

1.将人工智能运用于社会治理。随着信息、物联网、大数据等技术的迅猛发展，人工智能已逐渐渗透到大众生活的各个角落。作为科技强警的重要抓手，包括排爆机器人、无人机、机器人警察、无人驾驶巡逻车、人脸识别等人工智能装备已被公安机关引进到相应的执法服务岗位。在疫情初期，由于突遭封路，大量滞留在高速公路上的汽车进退两难，车上人员的生活受到严重影响。这时，交警部门可以调用无人机沿管辖的高速路网巡逻：查明临时逗留在高速路上的车辆属地、去向和车上人员情况，并将相关数据或视频传给上级部门做决策之用；指挥、引导车辆去往有空位的服务区停留，减少高速公路上的拥堵，改善驾乘人员的生活条件；通过机载广播，告知驾乘人员前往目的地的疫情情况，巡回播放相关防疫知识，缓解驾乘人员的恐慌心理。在城市的主要出入口、重点监控小区的出入口、水陆空口岸等关键管控地点，增加人脸识别装置，加密机器人巡逻。与此同时，利用这些智能设备对新冠肺炎确诊者进行行程和出入地的回溯，以确定他们的密切接触者、需要做核酸检测的人员、需要暂时隔离封闭的区域。可以说，人工智能催生的智慧警务将为新冠肺炎疫情期间对警力部署提出的某些特别要求，给出针对性的解决方案，是人民警察在特殊阶段、特殊时期增强社会治理胜任力的有效保证。

2.提升警察的数字化执法能力。民警要主动融入执法工作数字化转型的队伍，通过自我学习、集中培训、专家引领等方式，快速掌握数字科技对普通民众生活的影响面，提前做好数字执法的内容与能力布局。与此相对应的是，政府和公安机关要针对日益膨胀和复杂的网络运营环境，及时修订和完善有关网络安全的法律法规，为民警执法提供适时、管用的依据。民警要及时适应网络环境的变化和民众生活的高速数字化，保障网络运行的安全，及时侦破民众的涉网财产损失案件，让民众感到网络社会与现实社会运转一样安全。高速数字化的特殊时期营造了特殊的网络执法环境，网络安全就是社会安全的一部分，网络社会执法的有效与否同样决定民众对执法服务的满意度。因此，由疫情引发的社会运转的高速数字化，也是推升民警数字化执法水平的一大契机。

（二）采取多种方式缓解警察的身心压力

要很好地消解影响警察身心健康的因素，改善警察的执法，首先要从本次疫情发生、发展的全过程出发，制定或修订适合警察处置重大突发公共卫生事件的应急预案；其次要在应急预案中列举影响警察身心健康的主要情况，并在适当增加警力、加大警察轮岗频率、定期进行警察心理疏导、强化警察心理培训等方面做出具体规定。警察的身心健康不仅受疫情外部环境变化的影响，而且该影响会反过来构成影响警察执法效能的潜在因素。所以，适时、科学地应对警察疫情期间的身心健康变化，使其朝着有利于执法工作的方向发展，也是加强和改善警察执法工作的重要对策之一。

（三）做好多警种执法的有效衔接

疫情爆发的突然性、疫情防控的专业性和疫情传播的快速性，决定了政府在依法启用特殊、紧急的重大突发公共卫生事件管控措施时，要做到时间、地域、交通工具上的无缝衔接。如此，对治安民警、交通警察、铁路警察、空乘警察、海关警察等的执法应变能力提出了新的要求，要求他们必须顺应执法环境的变化而综合性地评价执法对象，以过硬的专业素养和顾全大局的协作精神创造性地开展工作，为公众和社会提供满意的执法服务。比如，在追捕携带新冠病毒的犯罪嫌疑人时，如果他先在某小区居住过并涉嫌侵害他人，然后乘出租车到高铁站，再转往机场乘飞机企图逃往境外。此时，鉴于要完成防疫与抓捕犯人的双重任务，就必须联合多警种的力量，一方面，查清犯罪嫌疑人的逃窜路线，厘清其直接接触过的交通设施和到过的场所，找出与他有过直接或间接接触的人员，然后采取必要的防疫措施，阻断新冠病毒的扩散与传染；另一方面，通过多警种的信息对接，迅速研判出犯罪嫌疑人的逃窜路线，并同时通知近处的警察配合卫生防疫专业人员驱车前往目的地，在其出境之前实施抓捕并押送回专门的隔离地等待处置。可见，警察在新冠肺炎疫情蔓延期间的追逃、缉捕嫌犯面临着感染与反抗的双重风险，这时的执法环境变得比平时更加复杂，多警种、多部门的配合和有效衔接是顺利执法、圆满完成任务的前提。

（四）构筑共享共治网络，缓解群众的燃眉之急

疫情期间采取的小区封闭式管理措施，对居民的工作生活均会造成不便，产生一定的影响；但却是防止居民因活动范围广造成大面积交叉感染、阻断病毒通过人传人的立竿见影手段。这种管理措施既强调社区居民对疫情形势的充分了解，从而抱着积极配合、主动实施自我管理的态度；同时又给社区警务和基层防疫工作的有效融合，基于警察治安和遵守防疫法规提出了前所未遇的挑战。只有植根于群众，根据群众的需求和反馈有的放矢地设计和实施警务活动路径，才有可能达到警务工作的理想效果[15]。根据实际情况，城市政府和公安机关应迅速强化、完善以往的城市网络管理体系进行应对。管片民警要利用熟悉街情、社情、民情的优势，在社区党员中招募志愿者经防疫专家培训后负责社区进出口的管理：通过为每家每户制作出入证，进一步摸清各家的居住人员数量，防止因外来人员的擅自进入埋下传播病毒的隐患；督促符合要求的进出小区人员佩戴口罩，及时发放防疫宣传材料，为有困难的社区居民提供必须的生活用品、药品等的采购服务；遇有居家隔离人员，在配合监督实施居家隔离政策的同时，提供生活、防疫用品等的配送服务，让他们安心在家隔离。疫情期间的社区共享共治管理模式能很好地织牢防疫网络，极大地缓解因社区治理工作量剧增而为警察执法工作增添的困难。

当疫情蔓延和因此造成的经济下行共同作用于社会和民众时，矛盾产生的点和面必然变得多而广，矛盾激化的程度可能因此加深。民警既要认真分析和掌握疫情发生、发展各阶段诱发社会运转方式变化的原因，也要追踪它们在民众社会、经济、生活各方面引起的连锁反应，找出激发矛盾的各种要素。民警要联合社区工作人员，摸排受疫情和就业影响最大的群体，努力为他们寻找合适的工作，在经济上替他们开源；同时，将具体困难情况上报街道和相关管理机构，为他们争取必要的生活物资与经济补助，助其顺利度过难关。疫情蔓延，特别是对经济发展冲击形成的社会影响，是一把双刃剑，它既为民警增加了社会治理工作的难度与强度，也为民警提供了一个展现处置突发事件、锻造复杂环境下工作能力、密切警民关系、为党和政府树立良好形象的契机。

（五）创造性地开展疫情期间的舆情工作

针对因舆论环境变化而产生的困扰，公安民警要充分利用自身代表政府行政、发布信息主渠道的优势，广泛收集政府权威部门、知名防疫专家对有关疫情蔓延、治疗等情况的科学分析，为民众的视听正本清源，成为引领舆论方向、把控防疫形势的主力军。要发挥智慧公安的效能，把以往收集网络舆情的经验和侦破网络案件的有效做法很好地结合起来，及时调用、汇总公安机关有关舆情演变的判断和分析，找出制造舆情热点的事件、相关地点与骨干分子。在广泛调动政府与民间力量参与处置的同时，全面平衡所引发的舆情与抗疫、治安执法的关系，分轻重缓急地逐个消解舆情产生的负面影响，争取把善于制造舆情的人员劝导转化成为政府宣传防疫工作、助力社区治安管控的志愿者。舆论的引发到作用于周边环境是分阶段、潜移默化的，民警要善于总结并掌握不同阶段舆论传播的规律，把以往与社区民众建立的良好关系网充分调用起来，及早发现不利于防疫与治安的舆论苗头，防患于未传播开去，最大程度地减少因此对警力的消耗，保证正常社区治安工作的顺利进行，为地区、城市的防疫事业提供牢靠的基础

（六）适时调整工作策略以应对上级和防疫重点转移的要求

为了有效执行上级指令，确保取得防疫、治安工作的双赢，一方面，公安机关要召集民警进行防疫、治安工作的战前动员，把防疫工作的重要性和治安工作的艰巨性，通过防疫专家、公安专家传达下去；另一方面，政府、公安机关、街道要提前统筹，合理谋划，重新将公安民警的工作角色和负责区域嵌入到整个防疫、治安网络中去，整合出新的联动效应。此外，针对各地防疫、治安形势的变化，公安机关要从全局的角度，适时调整防疫、治安策略，合理分配民警的工作区域，以确保民警不被感染，形成民警持续、稳定、高效的战斗力。

人民警察的社会治理执法工作要随防疫重点工作的转移而进行同步调整。要依靠大数据将碎片化的信息有机整合，利用智能监控、人脸识别、万物互联等技术，发挥大数据在预警导侦、智能防控、智慧决策的优势，有效解决边境地区地形复杂、防控警力不足等突出问题[16]。基于防疫主要任务的变化，民警配合防疫工作，要着重加强国境线、海关、国际航班、接驳入境人员班车、隔离地点等区域的治安防控，防止人员未经检测偷渡或混入境内，严禁他们留住中国的居民小区、进入国内的公共场所、乘坐国内的交通工具、入住国内的宾馆酒店，以免破坏国内得之不易的防疫成果。加强接收入境人员隔离观察宾馆酒店附近区域的治安管理工作，对破坏卫生防疫设施、扰乱正常防疫工作及各类违法犯罪人员，及时依法惩处。特别要加强靠近边境的中国居民小区的管理，利用边防关卡、小区出入口监控逐个盘清往来人员情况，严防非法入境人员借用亲属关系入住小区，以免造成新冠病毒传播的隐患。社区民警要充分调动群众自我治理小区、主动防护的积极性，构建起警民共管的防护网络，持续保持防境外输入的工作激情，努力创造执法与防疫工作双赢的局面。

四、结 语

执法环境与警察的执法效能息息相关，决定了警察在社会治理工作中所采用的手段和方式。以新冠肺炎疫情为代表的重大突发公共卫生事件，由于其发生发展过程的特殊性、对经济社会发展影响的难以预测性、对民众生活工作渗透的全面性，前所未有地改变了民警的执法环境。这些执法环境的变化涵盖警力要求、警察心理、上层管理方式、社会运转方式、工作生活的高速数字化、舆情环境、防疫工作重点切换等方面，警察在具体执法过程中必须尽快适应新环境，找出基于防疫手段、科技运用、治理创新、自我调适等的相应手段或方法，才能顺利完成执法任务，为民众提供满意的社会治理服务。所以，深入挖掘疫情及其蔓延与执法环境改变之间的内在联系，从现行执法经验出发前瞻性地探讨应对策略，为防疫过程中警力的提质增效提供了理论与实践依据。此外，鉴于疫情还在不断发展变化的过程中，公安机关和广大民警既要总结以往防疫、执法工作中积累的成果经验，及时推广运用以扩大成效；更要紧盯社会经济运转因此发生的变化，在综合利用科技手段和联合执法过程中摸索新的有效路径，以不断创新执法方式来应对随疫情而变化的执法环境。