高校教师失序流动的理性分析及制度规范——基于多维评价背景下理性选择制度主义的视角

陈文博，郅庭瑾

（华东师范大学教育学部，上海 200062）

一、问题的提出

教师是人类灵魂的工程师，是高校发展的“第一资源”[1]。世界银行报告指出，建设世界一流大学的三个主要要素之一便是人才集聚[2]。2018 年印发的《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》成为教师队伍建设重要战略地位得以确立的关键标志；《教育部等六部门关于加强新时代高校教师队伍建设改革的指导意见》（教师〔2020〕10 号，以下简称《指导意见》）指出，要切实保障高校教师待遇，吸引稳定一流人才从教。在国家一系列重磅文件的引导下，高校争先实施“人才强校”战略，围绕教师等人才的抢夺大战愈演愈烈，引发了一系列如破坏高等教育战略布局、浪费财政和人力资源、降低高等教育质量等危及整个高等教育体系的问题。虽然《教育部办公厅关于坚持正确导向促进高校高层次人才合理有序流动的通知》（教人厅〔2017〕1 号，以下简称《通知》）已进行了规范与规制，但高校教师失序流动问题不仅仍未解决，甚至愈演愈烈。

国外教师流动研究相对较早，源自20 世纪中叶，70 年代后期进入迅速发展阶段。研究主题集中于教师流动原因和影响因素等。高校教师流动因素主要包括人口学统计特征[3-4]、个人对离职行为的态度[5]、学科差异[6]、国家人才政策、学术追求和环境等[7]。高校通过提高教师待遇来争聘教师[8]，并降低校内教师流动率[9]。新中国成立以来，我国大学教师流动制度经历了国家控制型、过渡型和市场调控型[10]，而教师频繁流动近几十年才出现，相应研究也起步较晚[11]。社会需求和制度环境[12]、教师头衔、薪酬、高校等级和声誉、聘任制度和地域等是教师引进的影响因素。我国教师流动性远低于其他国家[13]，但流动速度已加快、流动周期变短[14]。国内学者对教师流动效应有争议：有人认为有利于学术交流与创新；也有学者认为破坏正常教师流动秩序[15]，导致欠发达地区高校学科链断裂，加剧教育资源不平衡和学术劳动力市场的分割[16]。上述分析表明，高校教师流动备受学界关注，近年关注热度持续上升，且实证研究数量在增加。但从整体来看，相关研究视野却显得有些片面，基于不同主体视角对教师失序流动问题及根本原因所做的深入探究和理论分析仍较为匮乏。基于上述分析，本文以奥斯特罗姆（Ostrom）的理性选择制度主义作为分析起点，基于中央政府、地方政府、高校和教师的视角，分析我国教师失序流动问题及背后的原因，并提供问题解决的学理依据和治理对策。

二、高校教师流动的主要特征

高校教师流动是教师职业发展的天然属性和人才市场化的必然现象。合理的教师流动可保持教师职业健康与可持续性发展，促进教师间研究成果和信息的交流，促进学术创新和发展。高校教师有序流动主要是在非外力推动下，高校教师因为自身特殊原因流动到最适合自身职业发展的高校和岗位上，并起到优化资源配置、促进学术生产的作用。但是，目前我国高校教师在“双一流”建设等政策影响下呈现失序流动状态。教师失序流动指的是，高校通过高薪酬、高福利等非常规手段和引进政策，抱有特殊目的性地引进教师，并造成教师频繁跳槽乃至跨地区流动，扰乱正常高校教师职业发展乃至危及高校和国家发展的现象。为更清晰地呈现高校教师流动特征，本文搜集了15 所不同层次大学①2020 年或2021 年的招聘公告作为分析内容，用以反映高校竞争发展的需求和教师失序流动的整体趋势。

（一）多以高薪酬、高福利抢挖教师

我国高校通过高薪酬、高福利争取高水平教师，成为诱发教师失序流动的主要原因。案例高校的公开招聘数据表明，无论是经济发展水平较高地区的高校，还是经济水平和社会发展落后地区的高校，抑或是国家财政和政策重点扶持的“双一流”建设高校以及地方高校，无不提供极具吸引力的薪酬待遇，而且对引进教师“明码标价”[17]。具体来看，高校普遍将教师进行分类，最多可达20 种类型，包括13 种全职和7种非全职岗位；最少也有5种类型，并根据教师等级提供相应的年薪、科研启动经费和安家费，还可提供“拎包入住”的精装修专家公寓房、科研平台搭建、研究团队组建、国际化培养、人才过渡房等配套保障。其中，年薪最高可达300 万元，最低也有25 万元；科研启动经费最高可达2000 万元，最低也有20 万元；安家费最高500 万元，最低50 万；特别突出的优秀拔尖人才可就相关待遇和特殊需求根据实际情况“一事一议”，实际待遇水平可能更高。还有研究指出，有高校提供的科研启动经费可达1 亿元[18]。不同层次高校之间提供的薪酬、安家费和科研启动经费相差不大，甚至有非“双一流”大学提供了更高的条件。在现代媒体及通信手段的传播下，这些信息成为各高校、教师乃至学生群体的热点关注话题，进一步扩大了高薪挖人的影响，造成了极强的功利化倾向。

（二）出现重头衔轻学科需求倾向

目前，我国高校普遍提高自身办学定位，施行“人才强校”战略，极为重视“帽子”和“头衔”，给予其超乎平常的福利待遇，而不顾高校战略发展与学科建设的实际需要；抑或是原本根本没有战略规划，而根据教师引进情况制定学科发展方向与高校战略规划。从我国不同层次高校在官网公布的招聘公告可清晰地发现，从中央到地方政府乃至高校等各主体进行的人才划分标准与层次是重要的引进标准，比如享有两院院士、引才计划获得者、长江学者、国家杰青等名誉或头衔，以及入选各地方和院校自己设立的“人才工程”等，并由此形成了教师头衔、层次与薪酬待遇之间的紧密关系。这也表明，在当前“双一流”建设背景下，我国高校高层次人才和高水平教师引进中，“帽子”与“头衔”是引进的关键因素，而并未明确提出详细的教师学术能力要求，即过度忽视了教师引进与高校发展和学科建设的匹配度。

（三）地方政府人才引进投入力度明显加大

人才流动所带来的溢出效应对于流入地的经济社会发展和各方面发展指标均具备显著的积极影响，因此地方政府也纷纷推出了地方“双一流”等建设计划。在两级政府引领下，地方政府和教育部门多通过重金支持扶持高校教师引进工作，为高薪挖人提供充分的资金和政策支持。部分省级政府和市级政府还曾明确表示，部分财政资金仅能用于高校教师队伍建设与人才引进工作，还在薪酬、科研平台支持、职业发展、城市落户、住房补贴、医疗保障与服务、子女上学等方面给予优厚的待遇，为引才、留才助力。比如本文的15 高校中便有一所大学所在城市提供500 万元人才住房保障，所在省份提供100万元引进人才奖励。这在很大程度上违背了我国“双一流”建设的初衷，导致高校出现“重引进，轻培养”的不良教师队伍建设观念与氛围，成为当下高校教师失序流动的重要推手和政策原因之一。

三、高校教师失序流动引发的主要问题

高校教师失序流动带来了诸多问题：短期来看，包括影响教师队伍稳定、被“遗留”学生的困惑与担忧、破坏高等教育生态、危害高等教育战略布局与资源分配格局；长期来看，必将导致整体教育质量降低，影响我国高等教育强国建设与高质量发展进程，危及国家的发展和民族的未来。

（一）影响高等教育体系化建设

当前高校教师失序流动问题愈演愈烈，严重破坏了高校间教师的正常流动规律，这种“抽血式”失序流动的负面效应也日益显现。党的十八大以来，国家加强了区域空间布局规划，但相比于经济发达的东部地区，中西部地区经济发展水平相对较低，在重金引才、蓄意挖人等情况的冲击之下，高校教师流失问题更加严峻，造成仅存的少数高层次教师也几乎流失殆尽。这不仅不利于高校自身发展，甚至会破坏我国地区间和国家整体的高等教育生态。更为严重的是，这会导致我国高等教育体系地区间高等教育发展水平的差距日益加大。若不及时加以改变，欠发达地区高水平教师的大量流失将直接导致高等教育整体水平下降，难以为地方经济社会发展提供强有力的支撑，最后影响的是我国高等教育体系的发展，危害的却是民族和国家的未来。

（二）导致国家资源的无效配置

学界普遍认可高等教育是准公共产品，因此政府理应是最大的支持者。近年《中国教育经费统计年鉴》的数据显示，我国普通高校的国家财政性教育经费占总收入比重稳定在60% 左右②。在国家财政资金大力支持下，我国部分高校加大了教师引进工作，也将本应用于自身发展的经费用来为少部分高层次教师提供高昂的薪酬、安家费和科研启动金等。特别是“双一流”建设高校，教师引进经费主要从“双一流”建设经费中专项列支。我国高等院校以公立高校为主，普遍为国家投资创办和资助的高校，政府部门的拨款依然是教师薪酬的主要来源。教师若在现有高校难以满足自身需要或是其他高校可提供更高水平薪酬待遇的吸引之下，便会产生“跳槽”的想法和行动以得到数额可观的报酬。这得益的是那些乐于流动的教师和流入高校，牺牲的却是我国高等教育体系的质量与发展利益。更确切地说，国家和纳税人是最大的受害者，加剧国家财政资金的损耗与浪费，但却对国家的教师总量和学术成果总量未能产生明显的增量，最后得到的仅仅是短期内教师容量的“泡沫繁荣”和学术成果在校际“转移”。

（三）扰乱高校教师安心于本职工作

我国高校教师失序流动对高校发展带来诸多隐患。从流出地高校来看，我国高校教师的流失将导致流出地高校面临学科链断裂、科学研究力量断层、学术资源严重浪费，冲击着高校发展的基本秩序，使学科建设缺乏可持续发展的动力和能力。此外，高校教师流动往往伴随着出走教师与单位之间的博弈，这不仅会造成高校资源的严重浪费和无谓内耗，更会引发被“遗留”学生学习和生活的困惑与担忧[19]，学生原本的学术计划也自然会受到影响，甚至终止学业。从流入地高校来看，当新引进教师薪酬水平高于已工作多年教师的薪酬，而贡献程度相近时，必然会激化高校教师间薪酬不公平问题，破坏教师安心工作的教育教学氛围，影响到教师工作积极性，诱导教师将精力投入到追求“帽子”“头衔”和额外的兼职收入上，影响学术发展和学术成果的可持续产出；甚至导致高校良好的育人环境被金钱利益所同化，丧失准公共物品供给的优越性与高质量，让教育事业和学术研究的公益性难以为继。

四、高校教师失序流动的原因

诚如阿什比所言，“高校是遗传和环境的产物”[20]。遗传是高校本身内在变化，环境是外在条件变化，二者共同导致高校行为的变化。从教师流动相关主体来看，中央政府评价机制引导、地方政府政策支持、高校追求高层次教师、教师利益追求等均是从各自现实需求出发做出的“最优”行为选项，但共同理性却造成了集体的不理性，即教师失序流动现象。有研究已从“推—拉”理论、产权理论、规制主义和自由主义等视角对教师失序流动原因进行了分析，但我们认为理性选择制度主义提供了更为恰当的分析视角。奥斯特罗姆的理性选择制度主义属于新制度主义流派，它不仅引入理性选择理论下个体利益最大化的假设来解释社会现象，还将个体行为如何与制度结合并产生社会结果的问题从结构、程序和个人偏好方面进行解释[21]。它的核心观点是：所有个体都是以理性的方式谋求效用最大化，让自己做出最满意的决定，形成趋向最优化或最大化的行动；但个体层面的理性很有可能导致集体层面的非理性结果[22]。此外，从大背景来看，高校教师失序流动亦有国内多维教育评价主体的参与。而教育评价所发挥的指挥棒作用的动力机制源于评估结果与利益分配相挂钩的资源配置方式。这一机制设计既是教育合理行为的“增速剂”，也是教育失范行为的“助长剂”[23]。因此，如图1 所示，高校教师失序流动原因要从相关利益主体的理性选择视角和教育评价导向的背景进行分析，以便探讨导致这一结果产生的不同群体在行动情境中的理性选择过程和根本原因。

图1 高校教师失序流动的原因分析逻辑图

（一）中央政府评价机制引导

在中央政府理性选择的前提下，社会需求和制度环境构成了推动教师流动的外部环境。我国《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》肯定了高校教师的重要性，尤其是有“帽子”的教师数量在学科评估中占有很大比重，其中主要关注具有院士、长江学者、国家杰出青年等人才称号的专家学者数量[24]。虽然评价的初衷是服务国家发展和高校建设，但却产生未能预料的“副作用”。各类评价普遍将可量化的学术产出作为重要指标，包括教师晋升与淘汰，经费分配和使用，学科建设与发展等活动皆与之挂钩。高校为实现短时间内获得更好名次的目标，往往会采取急功近利的方式吸引优秀教师，加剧高校对高层次教师的失序抢夺。我国高等教育领域确立了一流本科、立德树人、内涵式发展等目标，但评价制度和指标却以科学研究产出和高水平教师数量为主，建设目标和评价标准相互矛盾。虽然《教育部办公厅关于开展清理“唯论文、唯帽子、唯职称、唯学历、唯奖项”专项行动的通知》等文件强调要扭转不科学的教育评价导向，但真正落实却需要多方主体的共同努力。虽然《通知》中也指出，高校不得片面依赖高薪酬高待遇竞价抢挖人才，不得简单以“学术头衔”“人才头衔”确定薪酬待遇和配置学术资源，但教师引进、职称晋升、考核评价和奖励时，论文、“帽子人才”、课题和奖项等依然是高校发展水平的主要衡量指标。外部评价指标仍聚焦SCI 论文数量、进入ESI 全球前1%和1‰学科及数量、“帽子人才”数量等。

（二）地方政府积极参与

中央政府的政策落实要地方政府的支持，同时更加大了对地方政府的考核力度，包括表1 中文件在内的政策均明确了地方政府的政策落实责任。地方政府积极响应国家政策，出台了有针对性且与之类似的实施方案。比如地方政府在国家“双一流”政策出台前后，均公布了与之相类似的地方政策[25]。地方政府过于看重高层次人才数量也最终导致高水平教师成为竞相抢夺的资源。实践中，无论是“双一流”建设的绩效考核，还是各类大学及学科排行榜的参照体系，均将拥有高水平教师的数量和层次作为重要指标，而不是高层次教师的实际贡献或是否有效促进了高校和学科的发展。这种过于注重高层次教师数量的做法虽然在一定程度上反映了高校整体水平，但实际上是将数量等同于建设绩效或建设水平，背离了我国“双一流”建设和高等教育体系高质量发展的初衷。目前我国多个省级行政区的政府出台了针对本地区高校高层次人才的扶持政策，以拥有多少院士等“帽子人才”来凸显政绩，并不断强化物质激励和薪酬待遇在教师引进中的重要性。整体来看，地方政府成为高校教师失序流动的重要推手，但这却是地方政府的“最佳”选择方案。

表1 中央对地方落实政策的要求列举

（三）高校对高层次教师的追寻

高校在教师队伍建设与引进中负有主体责任，也是政府评价建设成效的主体。虽然“双一流”建设总体方案体现效率优先原则无可厚非，但这也是引发教师失序流动的原因之一。我国政府的评价种类多、周期短，在多维评价引导下，我国高校普遍重视短期目标，在教师队伍建设中具有“重引进、轻培养”的特点。为迅速获得办学效益，高校领导多将精力聚焦于显性的排名上，将可量化的学术产出作为重要参考指标。依靠高薪引进教师成为高校教师流动过程中的首要选择，并成为便捷且可复制的路径，导致路径依赖下的“过度敛才”现象[26]。从短期功利主义倾向来看，我国高校校长任期普遍较短，以5 年为一个任期，连续两届必须轮岗。自2015 年“双一流”建设总体方案颁布以来，42 所世界一流大学建设对象中有78.5% 的高校迎来新“统帅”，并有87.5% 的校长认为最重要的工作是人才引进与教师队伍建设[27]；而具有一定学术素养和潜力的青年教师成长为一名学科带头人或高层次人才通常要10 年及以上的时间。这就导致校长在任期内疯狂引进各类高层次教师，以在最短时间内争取更多资源，在大学排名、学科评估和综合实力等方面实现短时间内的快速赶超，以提升自己的政绩、获得更好的职业发展和行政级别提升。在多维评价背景引导下，高校快速发展目标与校长任期较短等成为教师失序流动和高校理性选择的重要原因。

（四）教师薪酬回报不合理

根据资源依赖理论，组织最重要的目标是获取资源维持生存[28]，这是任何组织制定战略规划的出发点。教师是高校发展的“第一资源”，但在高校提供的条件无法满足教师期望的情况下，能力强的教师更倾向离开。薪酬是影响教师流动的重要因素[29]，也是学术劳动力市场的重要价格信号，高薪酬有利于教师安心本职工作，但薪酬不足会促使教师流动。2008 年美国学者菲利普·阿特巴赫[30]就曾对28 个国家的教师薪酬进行过比较分析，结果（见图2）表明，我国教师整体平均薪资、起始薪资和顶层薪资指标均排在极靠后位置，甚至远低于尼日利亚等非洲国家。这足以说明我国高校整体薪酬水平严重偏低。虽然近年我国高校教师薪酬增速较快，但竞争力却低于本国其他知识密集型行业[31]。此外，一项我国高校教师收入调查报告[32]显示：2017 年我国世界一流大学建设高校的教授工资远高于副教授和讲师，且分别有1.64 倍和2.14 倍的差距，高于美国大学不同职称教师的相应差距；2017 年年末世界一流大学建设高校、世界一流学科建设高校、其他高校和总体高校的高层次人才平均薪酬分别是相应层次高校教授平均薪酬的两倍有余。这说明我国教师群体内部存在较大的贫富差距。而且我国高校从2010 年开始实施的绩效工资制度亦对教师失序流动产生重要影响。因受绩效工资总额的限制，高校高层次人才越多，挤占绩效工资的分量越大，直接影响高校原有教师群体的收入水平，教师间的薪酬差距被进一步拉大。在高薪挖人背景下，教师选择待遇更好和平台更高的高校亦是教师做出的理性选择。

图2 2008年28个国家的大学教师薪资水平比较

五、高校教师失序流动问题的治理对策

理性选择制度主义同样希望通过重构制度体系来实现国家利益最大化。在理性制度主义看来，能够解决社会困境的方法是制定规范个人行为的游戏规则，即制度[33]。教师失序流动问题的解决要在中央政府引导下，地方政府、高校和教师携手合作，四方联动共同致力于推动教师有序流动。

（一）中央政府加强人才评价政策统筹，制定科学统一的引导方案

高校教师失序流动问题的解决离不开政府的宏观把控和引导。针对现有高校教师流动问题，政府和第三方机构等评价主体需延长评价周期，构建更加科学合理的指标，弱化教师指标的作用，以高校对社会的整体贡献和人才培养质量为核心；同时，增加并扩大校内培养优秀教师指标的权重、重视增值评价和成长性，激发高校发展内生动力。2020 年中共中央、国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》（以下简称《方案》）指出，要完善立德树人体制机制，扭转不科学的教育评价导向，坚决克服唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾。但评价变革并非一朝一夕之功，需加大落实力度，通过高校评估的指引功能，引导各类高校“回归本位”。政府要对不同部门印发的相关政策进行集体梳理，优化政策间的协调程度，加大政策法规的统一性，做好重大政策的前后衔接，进行集成制度创新，构建起统一且科学的评价体制。此外，政府还要给予弱势地区更多资金支持，减少经费使用限制，加大人员经费支出比例，吸引并留住教师。政府还可通过设置高校教师人才头衔动态管理机制，来有效遏制高校短视化建设引发的高校教师寻利性流动。

（二）地方政府持续优化人才战略，吸引最符合自身发展的教师

1994 年开始，我国实行“分税制”财政管理体制，中央政府拥有更多财政收入，但地方政府却是落实中央政策的主体，且多考虑自己所在地区的利益和政绩。这加剧了地域之间的资源竞争，扭曲了国家政策的初衷，所以各级政府均需作出积极引导。首先，评价同样是地方政府发展经济的指挥棒，中央政府需作出积极引导，优化对地方政府绩效评价指标，应以地区实际发展情况作为政绩的衡量尺度，鼓励地方政府切实根据地方发展需要适当引才，不应以破坏其他地区教师队伍和地区发展利益为代价。其次，中央政府可构建起地方引才数据库，对恶性引才的地域进行惩罚性财政资金征收，并将资金用于补贴弱势地区的经济发展，否则经济欠发达地区的高校教师将被挖空。最后，地方政府需在中央政府引导下理性思考，根据地区高校实际需要、战略规划、当地产业特征、经济社会发展实际需要制定有针对性的引才政策，避免对高水平教师的盲从。

（三）加快变革高校评价制度，延长高校领导班子任期

高校拥有不同于企业和政府的组织架构，内部活动亦有独特规律。因此，评价要充分考虑高校学术组织和高等教育职能的特殊性，尊重教育和学术生产规律，不能简单套用政府评价的思想和方法。从根本上来说，更多绝对不意味着更好，更大显然不一定带来更优，高指标背后有可能恰恰是糟糕的低标准和低质量。当下正在深入开展的教育评价破“五唯”改革的关键，正是要改变多年来盛行的以数量取代质量的顽瘴痼疾[34]。根据上述分析，我们建议政府延长高校建设评价周期，给予高校更多自主权，减少对高校发展和学术逻辑的过度干扰，帮助高校将更多时间和精力用在自身发展与建设上。政府评价制度可强化高校自身培养教师的数量和质量，以师资队伍建设的评价机制改革促进高校教师引入的理性化；引导高校注重自身教师群体的培养与建设。同时，政府要延长高校领导班子任期。校长由政府任命是特色制度，但关键问题在于校长任期普遍不长、校长定期轮岗会严重影响高校可持续发展，这是政府将校长等同于行政官员的管理办法。然而，高校不是权力机关，校长也不是掌权的官员。因此，政府要明晰政府机关和高校的差异，改变高校评价制度及校长任命初衷和管理办法，延长高校领导班子任期，实现以建设成效作为评价标准目标，产出一流人才和学术成果，在一定程度上改善教师失序流动乱象。

（四）提升教师队伍整体薪资水平，建立教师流动数据库

目前，《指导意见》等政策和很多研究均呼吁提高高校教师待遇。的确，提升教师薪酬待遇是改变教师失序流动问题的重要突破口之一。我们建议政府和高校优化高校教师薪酬结构，提升基本工资比重，加强薪酬保障作用，构建起“以人力资本要素分配为主”的薪酬制度。这既是当代高校薪酬制度改革发展趋势，还可增加教师失去学术岗位的机会成本，充分调动教师工作积极性。另外，参照国外高校经验，我国高校可根据自身特色和教师生活及职业发展需求，提供多样化福利待遇，比如：高校人事处等部门通过多主体共同治理来改善住房条件；通过货币化、周转房和低息贷款等方式为全部教师提供住房保障；还可提供商业医疗保险，逐步完善子女教育福利体系。同时，政府要规范高校教师薪酬管理，不得在官网及其他公开传播渠道过度宣扬薪酬待遇水平，让高校安心于本职工作。高校的招聘公告要详述根据发展规划和目标所亟须的教师类型、任职要求及研究方向，以此体现高校求贤若渴并有针对性地引进人才，而不是通过过分突出高薪酬福利来扰乱教师正常职业流动。此外，政府可建立教师流动数据库，健全师德师风激励与约束机制，推行师德考核负面清单制度，引导教师安心于本职工作，从而以多种方式的组合来解决教师失序流动问题。

注释

①参照2021年武书连中国大学排行榜按照世界一流大学建设高校、世界一流学科建设高校和非“双一流”大学进行分类，根据排名从前到后搜集高校招聘公告，若有高校信息不全，则递补下一所大学，以此类推，最终样本高校包含了5 所世界一流大学建设高校（上海交通大学、东南大学、北京理工大学、南开大学和天津大学）、5 所世界一流学科建设高校（福州大学、大连海事大学、中国矿业大学、武汉理工大学和江南大学）、5所非“双一流”大学（浙江工业大学、青岛大学、浙江师范大学、燕山大学和昆明理工大学）。

②根据近年《中国教育经费统计年鉴》的数据计算所得。