国家创新体系建设的结构、功能、生态视角分析

2021-12-27贾晓峰胡志民

科技管理研究 2021年22期

贾晓峰，高芳，胡志民

（1.中国科学技术信息研究所，北京 100038；2.北京协和医学院卫生健康管理政策学院，北京 100730）

1 研究背景

当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,经济的高质量发展迫切需要加强国家创新体系的转型、建设［1］。党的十九届五中全会提出，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，完善国家创新体系，加快建设科技强国，并对完善科技创新体制机制作出了部署。充实完善国家创新体系的总体要求亟需加强创新体系相关研究。

从理论溯源的角度看，国家创新体系建设是创新系统理论在国家制度建设层面的应用和政策实践。自20 世纪80 年代以来，“创新系统（innovation system）”概念提出并逐渐发展成为解析创新活动、组织创新管理的理论与方法［2］，此后，国家、区域、产业、技术创新系统概念陆续出现。在近30 多年的发展中，创新系统理论不断演化、发展，研究重点也从早期的主体、结构、功能逐渐向生态视角转化。近10 年以来，随着创新研究范式向生态视角转变［3］，部分学者提出创新生态系统应逐渐成为国家创新体系发展的重要方向［4］，美国等主要国家创新战略也多次提出“创新生态系统”的概念［5］，基于创新系统理论的国家创新体系建设逐渐向生态方向发展。本研究通过分析创新系统理论的发展演进，探索不同理论视角下我国国家创新体系建设的研究重点和政策着力点。

2 创新系统理论的提出与发展

国家创新体系是创新系统理论在我国国家创新管理与制度建设方面的发展和实践。自Schumpeter［6］于20 世纪初将“创新”引入经济系统理论后，围绕创新活动、创新绩效的相关研究与实践推动了创新系统理论的提出与发展，并逐渐形成了国家、区域、产业、技术等系列创新系统。

2.1 创新系统理论

创新系统理论的提出源于20 世纪80 年代，在后续发展中研究视角逐渐变化，从重点关注系统主体、主体间关联与结构进而向系统功能、系统生态等方面发展。1985 年，Lundvall［2］提出创新系统是指经济中开展不同类型研究活动的机构间的分工与协作，即从系统主体和关联视角定义了创新系统概念。1987 年，Freeman［7］提出的国家创新系统（national innovation system）是指公共和私有部门、机构组成的网络，其通过制度性的组织活动和相互作用，实现新知识和技术的创造、引入、改进和扩散，以提升经济绩效。国家创新系统是生产和制度结构在国界范围内高度一致背景下，基于企业和产业在国界地域内集聚态势所提出的创新系统理论［8］。基于系统主体、结构视角的概念将国家创新系统定义为实现知识、技术创造和应用的各机构链接形成的关系网络［9］。

此后，随着创新系统理论的应用，相关研究重心向系统功能方面发展，创新系统逐渐成为研究创新过程、提升创新/经济绩效的理论方法。1992 年，Lundvall［10］提出国家创新系统是在国家范围内通过生产、扩散和利用新知识产生经济效益中相互作用的要素和关系，认为创新系统通过知识学习和利用产生了经济价值。1993 年，Nelson［11］对美国、瑞典、韩国等17 个国家创新系统研究提出，国家创新系统通过一系列机构的相互作用决定了国家经济绩效。1994 年，OECD 启动的“国家创新系统计划”（National Innovation System Project），将国家创新系统作为理论框架用于国家创新绩效的评价，推动了创新系统从理论走向政策实践。1997 年，OECD［12］发布研究报告The National Innovation System，确定了基于创新系统理论的国家经济绩效的评价方法，从微观经济视角提出高水平的技术协作、技术扩散和人员流动有助于提高企业在专利、产品和生产力方面的创新能力。基于此，OECD［12］提出将人、企业、机构之间技术和信息的流动性作为创新系统研究和创新绩效评估的要素，聚焦整个创新系统内部的联系和互动网络，从企业间互动、企业/大学/公共研究机构间互动、知识/技术向企业的扩散、人员流动四方面对系统创新绩效进行评估。1999 年，OECD［13］的报告Managing National Innovation Systems基于国家创新系统理论对英国、奥地利、德国、瑞典等典型国家创新绩效进行了评价，将创新系统作为研究推动经济增长的理论工具，提出国家系统内科学、技术与和商业部门之间的有效互动以及机构间关联和知识流动是国家创新绩效提升的核心。我国学者刘立［14］也于2011 年在题为“创新系统功能论”的论文中提出应构建以功能论为核心的创新系统整体分析框架及分析流程，从系统功能角度理解和定义创新系统理论。

2.2 不同领域的创新系统理论

随着创新系统、国家创新系统理论的提出和发展，创新系统逐渐被用于其他领域创新绩效的提升，应用范围不断拓展，进而出现了区域、产业、技术创新系统等理论概念［15］。

区域创新系统（regional innovation system）是随着产业在地域上的集聚及创新的系统性效应出现而被提出。区域创新系统理论可以更好地解释20 世纪90 年代以来经济全球化中研发、生产要素和市场的跨国界流动，因而逐渐成为研究区域经济绩效的主要理论［16］。Cooke［17］1992 年总结提出区域创新系统是在经济全球化、创新活动跨国界和区域合作的背景下,一定区域内为实现创新目标，各机构间通过要素的流动，实现创新绩效的集成系统。

产业创新系统（sectoral innovation system）是围绕技术所支撑特定领域产品、市场所形成的产业系统而提出的理论概念［18］。Malerba［19］2002 年提出“产业创新系统”是生产同一类用途产品的主体进行市场或非市场的活动，通过输入、学习、扩散和使用技术，实现产品的创造、生产和商业化过程的集成系统。与之相类似的还有针对多行业、产业中共性技术及技术应用系统化概念的技术创新系统（technological innovation system）［20］。

随着创新系统概念的提出及其在不同领域的应用发展，本世纪创新系统逐渐发展成为通识性的理论框架。Carlsson 等［15］2002 年提出创新系统理论包括系统主体（components）、主体间关联（知识和技术流动）以及其特征，Edquist［21］2011 年提出创新系统的构成包括机构（organizations）、组织体系（institutions）及其之间的联系（relationship），至此，主体、结构、功能视角的创新系统理论框架逐渐形成。

3 创新生态系统的提出与发展

20 世纪90 年代以来，随着创新范式的发展以及对于将创新系统作为创新组织形式理解的进一步推进，“创新生态系统”（innovation ecosystem）概念逐渐提出。从创新系统到创新生态系统的发展，体现了从关注系统要素、系统构成向关注系统自演化、动态过程的转变［3,22］。从创新生态系统概念的提出和应用看，其一方面用于描述新的产业创新模式［23］，另一方面2010 年以来美欧将创新生态系统作为国家战略部署，推动了创新系统理论重构与政策实践的进一步发展［24］。

美国克林顿政府［25］1994 年发布的关于科学政策的总统报告Science in the National Interest中提到：当前的科技产业更像是一个生态系统，而不是一条链状生产线。此后，美国总统科技顾问委员会（PCAST）于2004 年发布国家创新生态系统评估报告《维护国家创新生态系统：信息技术的制造和竞争力》和《维护国家创新生态系统：保持科技工程能力》，提出国家的技术和创新领导地位取决于有活力的、动态的创新生态系统［26-27］。自2009 年起，美国国家经济委员会与白宫科技政策办公室发布了3 版国家创新战略，围绕完善国家创新生态系统、保持促进国家繁荣与经济增长，布局实施国家创新战略。在2009 年的《美国创新战略：推动可持续增长和高质量就业》和2011 年的《美国创新战略：确保我们的经济增长和繁荣》两版国家创新战略基础上更新的2015 年第三版《美国国家创新战略》，大量使用“创新生态系统”一词，将创新生态系统作为实施美国创新战略的主要内容，并围绕国家创新生态系统部署相关措施［5，28-29］。美国国家创新战略所确定的国家创新生态系统更强调创新系统的动态性、栖息性和生长性，也能较好地解释美国硅谷等地区取得的成长。2013 年，欧盟发布开放式创新2.0“都柏林宣言”，提出创建“政府（公共机构）—企业—大学科研—用户”四螺旋模式的欧洲创新生态系统（European innovation ecosystem），以实现从创新产生到用户消费的环状链接［30］。

总体而言，当前创新生态系统尚未在学术研究和政策实践层面形成共识［3］，创新生态系统更加强调系统本身的动态稳态、自调控、自均衡、自适应、自繁荣和进化等功能［22,24］。与创新系统理论相比，创新生态系统有如下方面特点：（1）生态系统中的主体更加多样，包括研发主体、商业主体、服务主体和消费主体［31］；（2）强调系统的自繁荣、自演化和自稳态，各主体间通过创新要素流的链接实现价值的创造、传递、放大及动态平衡；（3）更加重视主体与系统环境的关系，系统环境为生态系统提供制度和文化环境。

4 我国国家创新体系的研究与实践

国家创新体系是创新系统理论在我国国家制度层面的应用与实践。随着创新系统理论的发展，我国国家创新体系建设的研究重点和政策着力点也在不断调整。

自20 世纪90 年代，创新系统理论在我国的引入与发展从理论层面支撑了我国国家创新体系建设。以路甬祥、石定寰、冯之浚、李正风、柳卸林、王春法等为代表的我国学者将创新系统基础理论与国情相结合，围绕我国创新体系制度建设开展了系列研究，为本世纪初的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020 年）》的研究制定，以及一直以来的科技体制改革作出研究支撑［32］。在创新系统理论引入的基础上，相关学者提出了国家创新体系建设的发展蓝图，如王春法［33-34］提出国家创新体系是一种有关科技知识流动和应用的制度安排，其中科技知识的流动是通过系统内各组成部分相互作用实现的，而相互作用本质上是一种学习，在国界范围内，科技知识的流动效率直接关系到国家经济增长的实绩；柳卸林等［35］提出后发国家主要通过发展创新制度体系和组织生产形式，完善国家创新体系，实现追赶和超越；穆荣平［36］提出国家创新体系是镶嵌在经济社会发展体系中，不仅包括由一个国家各类创新主体、要素、活动组成的创新网络系统，同时也包括创新资源配置、创新行为规范与激励等相关的体制、机制与制度。

21 世纪初，我国经历了经济体制向社会主义市场经济体制转变的历史时期，以构建完善国家创新体系为抓手，实现科技与经济的密切结合、经济的可持续发展和国家竞争力的提高是当时研究的主要思路，其核心是阐述我国体制结构下国家创新体系的主体、结构和功能，并逐步通过调整结构实现创新能力的整体提升。2006 年，国务院颁布实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，提出中国特色国家创新体系主要包括以企业为主体的技术创新体系、科学研究与高等教育有机结合的知识创新体系、军民结合的国防科技创新体系、各具特色和优势的区域创新体系和科技中介服务体系。2012 年，中共中央、国务院印发《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》提出加快建设中国特色国家创新体系，提升国家创新体系整体效能的总体要求。2016 年，《“十三五”国家科技创新规划》提出建设高效协同国家创新体系目标，要求明确各类创新主体的功能定位，增强企业的创新主体和主导作用，发挥国家科研机构的骨干和引领作用，发挥高等学校的基础和生力军作用，鼓励和引导新型研发机构等发展，充分发挥科技类社会组织的作用，激发各类创新主体活力，系统提升创新主体能力。总体看，我国国家创新体系建设的主体思路是从主体、结构、功能视角进行体制机制改革，是将适合中国国情的各创新主体进行明确的功能定位，并在此基础上通过制度机制推动各主体之间有效关联，形成高效协同的有机网络［37］。

随着体制结构改革的基本完成，我国基本建立了较为完善的国家创新体系并且发挥了提升创新绩效与经济绩效的系统功能，未来进一步充实完善国家创新体系的主体思路应转向基于创新系统理论的生态视角，如杜传忠等［4］2015 年提出，基于创新生态系统范式构建国家创新体系的主要思路应体现为营造有力的创新环境、加强创新主体的联盟和合作以及构筑开放式创新等方面。

5 不同理论视角下我国国家创新体系完善的政策着力点

当前，国家创新体系仍处于研究探讨阶段，其理论内涵、结构、功能等方面仍未形成共识［38］，在主体构成、创新体系功能的实现、创新体系的动态变化等方面有着部分探讨，如薛晓光等［39］2016年总结梳理了国家创新体系相关理论文献，孙飞翔等［40］2017 年对于不同时期、不同国家创新体系从不同视角进行了对比分析，祝凤清［41］2015 年探讨了围绕科技和知识子系统构建国家创新体系的方式，廖中举等［42］2019 年提出未来国家创新体系研究应围绕体系构成、驱动要素以及作用机理等方面。支撑国家创新体系更为有效的实践需要进一步推动更为普适性的国家创新体系相关理论的形成，未来如何完善我国国家创新体系仍是一个重要的科学问题。

党的十九大报告指出，我国当前已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，高质量发展是新时代中国经济进入以创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念为引领的高水平状态，是新时代打造我国经济发展升级版的必然要求，而国家创新体系是新时代我国向高质量发展转型的重要手段［43］。习近平总书记在党的十九大报告中强调要加快建设创新型国家，加强国家创新体系建设；《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出要完善国家创新体系，加快建设科技强国的要求。迈入高质量发展阶段，要求进一步充实完善我国国家创新体系。当前我国已经形成了各类科技创新主体紧密联系、有效互动、充满活力的国家创新体系［44］，但在2020 年后进入创新型国家新的历史起点上，充实完善国家创新体系的要求进一步推动相关政策理论的研究与探索［45］。

本研究在梳理创新系统理论的基础上，结合我国国家创新体系研究与实践的发展，提出了3 个视角下国家创新体系建设的研究重点和政策着力点（如图1 所示）：

图1 不同理论视角下国家创新体系的研究重点与政策着力点

（1）“主体—结构”视角下，国家创新体系建设的研究重点是培育形成各类创新主体并促进主体间的链接；政策着力点多以明确主体的创新功能、优化创新体系的主体间结构，通过制度组织等措施提升主体间知识、技术的流动等方面。

（2）“活动—功能”视角下，国家创新体系建设的研究重点是实施创新活动、完善创新体系、提升系统创新绩效；政策着力点多以如何进一步发挥各主体的功能、促进各主体间功能协同，以及通过制度建设和基础设施建设构建功能更为有效的创新体系等方面。

（3）“系统—生态”视角下，国家创新体系建设的研究重点将变为系统自稳态和自演化、功能主体的繁荣度、价值流/要素流与动态均衡等方面；政策着力点聚焦在形成生态、增加主体繁荣度、促进创新要素与价值流动等方面。

随着创新范式和创新系统理论向生态视角的发展，未来我国国家创新体系充实完善的主要措施可从如下4 方面考虑：

一是逐渐调整政策的目标从完善创新体系向形成创新生态转变。从目标层面调整创新体系建设重心从结构、功能视角，向生态视角转变，以形成动态繁荣、自我进化、高效流动的创新生态系统作为国家创新体系建设的目标。

二是形成动态、繁荣的创新功能主体簇。在生态系统中，功能主体与创新活动是动态的，其主体间的链接更多的是基于供需关系，因而对于不同类型机构不应赋予固定的功能定位，而应更多地基于问题导向、需求导向来定位机构的主体功能，并基于要素流动和价值流动推动各类主体功能的动态转化和不同主体间的有效链接，从而实现功能主体的繁荣与多样。

三是促进创新要素和价值的高效流动。推动创新要素和价值的高效率流动是提升创新绩效的重要政策措施，通过对知识、技术、资本、人才、装备等主要创新要素配置的优化调节，促进其高效流动，并实现价值创造和价值流动。

四是形成支撑保护创新生态的制度和文化环境。良性的创新生态具有自进化、自稳态、自繁荣等特征，通过制度体系和文化体系的建设，形成保护支撑良性创新生态的制度环境，重点是形成支撑和保护创新生态的法律、法规体系以及激励创新的思维模式和价值观导向。