新形势下外国人违法犯罪防控的情报收集研究

柏 枫

(中国刑事警察学院，辽宁 沈阳 110035)

随着我国社会经济快速发展和对外交往不断扩大，越来越多的外国人来华留学、工作、生活，我国境内以外国人为主体的违法犯罪活动也明显增加。以往外国人从事违法犯罪活动主要包括非法出入境、非法居留和非法就业(简称“三非”)以及贩毒、走私等，但是近年来，外国人通过网络等现代化科技手段进行极端思想浸透，从事涉恐、涉暴的违法犯罪活动日益频繁，严重地威胁和破坏我国政治安定、社会稳定和经济秩序，侵害了我国的国家主权、利益安全。由于外国人居留与活动流动性大，散聚交替且分布不均衡，犯罪团伙为了减少干扰和避免被执法人员发现，犯罪组织由寡头集团向扁平化的、流动的、松散的社会人际关系网络转变，使得公安机关的涉外警务工作特别是外国人违法犯罪防控工作面临新的挑战。面对经济全球化带来的冲击和社会、经济形势复杂化带来的挑战，有针对性地加强对情报收集的可靠性、采集手段多样性、情报人员和收集对象的有效确立以及情报收集的科学管理性的研究，对构建和完善外国人违法犯罪防控长效机制至关重要，是我国公安机关由被动打击转向主动预防和出击，提高防控效率和防控能力的关键。

一、外国人管理工作面临的新形势

随着全球一体化进程的不断深入、我国综合国力的不断增强以及“一带一路”建设得到越来越多国家的支持和响应，我国对外交流与合作的渠道和范围也不断扩大，中国事务与世界各国的融合不断深化。改革开放特别是进入21世纪以来，我国经济发展稳步前进，已跃然成为世界第二大经济体。不断完善的中国特色社会主义制度促进了社会多元化结构改革，为商业发展、旅游业的兴起、留学产业的催生、跨国投资合作奠定了稳定的基础，给包括我国在内的世界各国提供了巨大的发展空间和合作商机。尽管新冠肺炎疫情爆发以来，出于全球疫情防控工作需要，我国针对外国人入境方面出台一系列的新的举措，来华的外国人数量在一定时间内有所减少，但复杂多变的国际局势和现在我国学习、工作、生活的数量较大的外国人群体导致涉外案(事)件在一定时间内仍呈上升趋势。国际一体化、社会信息化、治安动态化的新趋势，对我国公安涉外警务工作特别是外国人管理工作提出了更高的要求和更大的挑战。准确把握外国人违法犯罪的新态势，更好地驾驭和掌控涉外阵地，对切实维护国家主权和社会安定，加强与世界各国的交流合作具有重大的现实意义。

(一)经济全球化和世界多极化趋势深入发展

和平、合作、竞争、发展是时代的潮流。在和平的大背景下，世界各国在竞争与合作中不断推进全球经济的发展，促进了经济全球化。经济全球化既是世界融合发展的必然趋势，也是生产力进一步发展和科技发展的必然要求。经济全球化的优势不仅在于合理地解决了供求关系，促进了世界各国的经济发展，而且还促进了世界各民族文化的融合。纵观国际形势，两级分化的现象不再凸显，发达国家的内忧外患、发展中国家的迅猛崛起，使越来越多的发展中国家在世界对话体系中具有了更多的话语权，世界格局的多极化发展不断深入。与此同时，人员的国际化流动为我国有效管理外国人增加了难度。来华人员的人数之多和素质的参差不齐，是当今经济全球化带给我国的社会管理难题。

(二)传统安全问题逐渐向非传统安全问题过渡

传统安全的实质是国家安全。当前，安全问题仍旧在个别国家和局部地区存在，但是在和平发展的大背景下，传统安全问题多数停留在局部摩擦和外交博弈的层面上。进入21世纪以来，经济安全、金融安全、信息安全、生态环境安全、资源安全、疾病蔓延、恐怖主义以及各类国际犯罪等非传统安全问题日益凸显，在一定程度上缓和了传统安全问题。当前世界主要面临恐怖主义、网络安全、重大传染性疾病和气候变化等非传统安全威胁，而上述问题无一不需要国际间的密切合作才能解决。由于非传统安全和传统安全之间并没有明确的界限，在某种情况下非传统安全有可能转化成为传统安全问题。我国必须以总体国家安全观为指引，筑牢国家安全防线，统筹发展和安全，统筹传统安全和非传统安全，着力铲除滋生安全问题的土壤，保持国内的社会秩序稳定，加强对周边安全环境的保护，为实现中华民族伟大历史复兴打造一个稳定的国内秩序和良好的外交局面。

(三)我国的国际话语权和国际影响力不断提高

进入21世纪以来，中国在保持自身经济平稳增长的同时，积极参与国际事务，主动承担国际责任，与世界深度互动、共同发展，国际话语权和国际影响力不断提高。随着我国产品竞争力的增强、高端技术占有率的提高、军事实力的增强，上海合作组织的成立，奥运会、世博会、APEC会议、G20峰会等盛大会议的成功召开，亚洲基础设施投资银行的建立，都向世界展现了中国实力和国际地位。中国外交的重要理念是倡导共同、综合、合作、可持续的安全观，同时在一些原则上问题坚守底线，不卑不亢的外交态度也是我国释放出来的重要外交信号：我国不再受他国影响，我国正在走独立自主的强国之路。与日本之间的钓鱼岛领土之争，与美国在南海问题上的争端，对于韩国部署“萨德”问题的明确反对态度等都是我国自主外交的表现。自主外交需要强有力的国力来支撑。为继续提高国际话语权和影响力，我们必须正确处理好在华外国人管理工作，充分维护我国利益并保障外国人合法权益，避免出现与其他国家的无谓纠纷。

由于外国人管理及涉外案件处置与国家主权、安全和利益密切关联，同时又具有较强的政治性、涉外性和敏感性，处理不当就会扩大案件的影响，极易上升为国际事件，引发外交纠纷和国际冲突。因此，在国际形势愈趋复杂和我国发展速度日益加快的今天，在华外国人违法犯罪防控工作不再是在我国内部治理的“小事”，而是关乎国家主权和利益的“大事”。外国人管理工作的方式和方法要随着形势的变化发展而更新进步。

二、在华外国人违法犯罪的新态势

作为一种消极社会现象，外国人在华违法犯罪具有一定特殊性，其发展态势不仅受现实国际政治形势的影响，也与国家内部经济发展水平、法治建设和国民文化素质等情况息息相关。随着全球一体化和国内外政治、经济形势复杂化以及当今社会网络信息技术的迅猛发展，在华外国人违法犯罪呈现出由单一化向复杂化、由个体化行为向有组织行为发展的趋势，违法犯罪数量逐年攀升，呈高、多、大、重的发展态势：涉案的人数越来越多，涉案数额越来越大，社会影响力越来越大，犯罪情节越来越复杂；违法犯罪类型出现新的变化，涉案人员呈现更加多国化、地域化等特点，涉及到的领域不断变广，对我国的出入境管理秩序和社会治安秩序造成了较大影响。我国的外国人管理工作遇到了前所未有的挑战。

(一)违法犯罪高发且类型渐趋复杂

外国人在华违法犯罪案件数量持续增加，反映出外国在华人员的流动性加大。来华外国人在推动我国经济发展、促进国际交流与合作的同时，也给我国社会治安秩序带来了诸多问题，成为影响我国社会秩序和安全的重要因素之一。随着国内外政治经济形势的日趋复杂，外国人在华违法犯罪出现交叉性和复杂性并具、多种手段并用的趋势，涉外违法犯罪案件从过去的单一化向复杂化和多元化转变，案件所涉及的公安机关的业务部门已从出入境管理部门向其它各个警种蔓延。

(二)国别日趋广泛，国籍区域性特点突出

从违法犯罪行为的主体来看，涉嫌违法犯罪的外国人的国籍覆盖面越来越广泛，涉及的国家和地区的数量呈上升趋势，区域性特点突出。在我国查处的涉外违法犯罪案件中，占比较高的违法犯罪人员主要来自于我国周边国家和经济欠发达的国家和地区，来自于经济发达国家的违法犯罪人数占比相对较低。总体来说，违法犯罪外国人相对集中于与我国交往较多的国家，并且国籍分布具有区域性特点。从国别和违法犯罪的类型方面来看，违法犯罪人员的国籍不同，其违法犯罪的类型和特点也存在差异。有的国家在华人员违法行为多属于违反我国《治安管理处罚法》规定的行为，如酒后寻衅滋事、侮辱妇女等；有的国家在华人员则以从事卖淫或“三非”活动的居多。由此可见，外国人违法犯罪案件的涉嫌人员所在国籍的区域性特点突出，涉嫌人员的国籍与犯罪类型之间存在一定的规律性联系。

(三)跨国化和国际化日趋明显

在全球一体化的背景下，跨国犯罪使世界各国面临着更加严峻的威胁。我国在改革开放不断深入和国际性合作稳步推进的同时，也面临着日益猖獗的跨国有组织犯罪的挑战。随着我国对外开放程度的不断扩大，境内外跨国犯罪组织借助周边的地缘优势和我国对外开放的政策机遇，利用我国特定发展时期法律相对滞后及部分人群法治观念淡薄和趋利思想，采取内外勾结等手段，加强了对我国各个领域的浸透，进行有组织的走私、贩毒、洗钱、偷渡等犯罪活动。一些境外黑社会分子通过各种手段，特别是利用先进的网络通信技术在我国网罗人手、发布信息、发展组织，从事各种违法犯罪活动，诱发在华外国人违法犯罪现象不断升级，日益呈现跨国化和国际化的特点。

(四)犯罪组织化程度越来越高

当前，在华外国人违法犯罪不再仅仅是“单打独斗”，有组织特征越来越突出，且组织结构严密，纪律性和和凝聚力更强，相关案件的侦破难度更大。近年来高发的偷渡、贩毒、人口买卖、走私、涉恐等方面的违法犯罪活动多属于这种类型，并且逐渐走向产业化和组织化。特别是在我国边境地区，有组织的跨国(境)违法犯罪盘根错节、屡禁不止，成为危害我国边境治安的毒瘤。我国周边的跨境贩毒活动已逐渐发展为组织严密、纠集紧密、职业化强的链条式犯罪；偷越国(边)境违法犯罪活动已不再是单兵作战、“抬脚即过、蹚水即往”，组织性和集团化特征越来越突显；外国的卖淫者进入中国大多经由跨国卖淫集团统一组织，呈现出组织严密、流程复杂、内外勾结等新特点。

(五)新型犯罪不断增加

当今社会的不安定因素已由以往政治、军事等传统安全方面向环境、金融、信息、资源等非传统安全方面转变，违法犯罪领域也随之不断扩展。西方敌对势力不断加紧对华浸透、颠覆、分裂和破坏，一些国家派遣人员以各种伪装身份和事由到我国特定区域开展频繁间谍活动，以隐蔽手段大量收集我国政治、经济情报，严重威胁我国国家安全。随着互联网和新媒体技术的迅猛发展，网络犯罪已成为全球性挑战。电信诈骗、金融诈骗等新型跨国犯罪大量滋生，对打击跨国犯罪工作提出了新的挑战。网络通讯技术的迅速发展使全球的资本市场连为一体，资金的跨国流动快速也前所未有，金融市场异常活跃，现代的金融结算方式和运营方式改变了跨国犯罪的时间和空间，给境内外违法犯罪分子提供了可乘之机，使网络金融犯罪方式更加隐蔽，跨国化、国际化的发展趋势日益突出，极大地助长了跨国金融犯罪特别是洗钱、信用卡及电信诈骗犯罪的日益猖獗。

三、外国人违法犯罪防控情报收集工作存在的问题

情报工作是推动公安工作的重要警务资源。涉外警务与传统警务相比，更具敏感性和特殊性，因此涉外情报收集成为涉外警务工作尤其涉外违法犯罪防控工作的有力抓手。目前，外国人违法犯罪案件在我国违法犯罪案件总量中的占比虽然不高，但在华外国人具有流动性大、居留时间短等特点，导致其犯罪因素及影响复杂多变，坐等情报、依赖纸化数据等现象必然导致情报信息收集的数量不够、质量不高、时效性不强和应用效力不足。实践中，涉外情报信息收集工作存在开展分散、随机性强、信息共享差、手段单一、灵活性差、缺乏有效管理等问题，未能有效发挥情报的基础和关键作用，难以实现对外国人违法犯罪的全面动态防控。

(一)思想认识方面存在的问题

首先，公安实践工作中仍然存在涉外警务作为“小警种”的误区，没有树立“全警”涉外的理念，公安民警在日常警务中忽视对涉外情报信息的收集，部分部门甚至将涉外情报收集排除在自身警务工作范畴外，导致部分涉外阵地漏管和失控。其次，涉外人员的管控工作难度较高、敏感性较强、社会影响较大。由于过分强调“涉外无小事”的原则，因此在涉外警务执法和管理过程中普遍存在畏难情绪，存在“大事化小、小事化了，多一事不如少一事”的做法，不愿、不敢、不会主动发现和收集辖区内境外人员的活动情况和信息并加以管控。再次，从案(事)件的数量上看，涉外案(事)件的发生率相对较低，公安机关尤其是基层公安部门面临繁重的警务压力，有时会忽视涉外情报收集工作，认为与自己的中心工作关涉不大；同时，公安工作通常以绩效考核为导向，关注解决工作中的主要问题，导致涉外警报信息常态收集意识欠缺和专门部署不足。最后，公安干警中普遍存在将涉外情报信息收集视为上级压下的额外任务的现象，往往为了应付上级安排而被动进行情报采集，导致信息的真实性和准确性难以保证，难以形成有价值的情报资源，无法真正利用基础信息分析研判有效应对案(事)件；由于看不到情报信息带来的实战效果，进而对信息采集的重要性和紧迫性认识不足，在涉外情报信息收集中逐渐形成恶性循环。

(二)情报管理方面存在的问题

随着涉外警务基层化，涉外警务的管辖级别及管辖权下放，但基层涉外警务执法机制却不够健全，对其组织管理的重视程度远不及普通警务。尽管信息收集是一项重要的基础工作，但很难在短期内收到工作成效。目前，各级公安机关特别是出入境管理部门虽然将涉外情报信息工作纳入绩效考核体系，但与其相关的奖励机制还不完善。利用所采信息破案后，受奖的总是办案民警，而负责信息采集的民警却往往被忽视，严重地影响了民警从事情报信息收集工作的积极性和主动性。同时，由于部分单位收集情报信息责任没有明确到人，涉外情报信息收集随机、随意，处于可有可无的状态；公安机关的涉外警务部门大多没有设立专门的情报信息部门，没有培养专门的情报信息人才，造成情报信息收集工作职责不清、责任不明，经常出现“谁爱收集谁收集”、应对考核硬性摊派等现象；公安机关对情报信息管理的规范化、制度化建设水平不足，尚未形成完善且行之有效的管理机制和制度体系，对收集的情报信息缺乏系统的整理提炼以及有针对性的总结归纳，导致涉外情报信息的利用率不高。

(三)情报收集方式方面存在的问题

由于公安干警对情报信息收集的主动意识不强，不能做到有计划、有目的地主动收集信息，使情报收集往往处于在办公室坐等情报的状态，信息源匮乏，信息收集渠道单一。在信息通讯技术高度发达的大数据背景下，相对于普通警务，多数情况下涉外情报信息的收集在人力和技术方面仍然采取传统手段被动收集，在收集手段和途径应用上研发不足、缺乏创新，在经费和精力投入方面也较为消极。在情报信息收集中信息采集人员多数采取“单兵作战”，缺乏警内外合作，尤其是没有建立起与人民群众的良好交流沟通渠道，尚未形成群防群治的共治工作局面。

(四)情报收集质量方面存在的问题

在涉外情报信息收集中，有的单位把信息数量作为衡量工作的主要指标，导致信息收集不完整、不准确，存在重复信息甚至错误信息的现象，信息收集质量无法保证；极少数基层民警为了完成绩效考核要求，甚至存在弄虚作假、收集或编造虚假情报信息的情况，导致情报信息采集质量的下降；信息采集工作只要求采集种类、数量，却忽视了规范采集信息的要素和标准，民警在采集时随意性偏大，不合格信息数量明显增大。情报信息真实性的下降必将严重影响情报分析研判等后续工作的质量和效果，最终导致情报决策失误，据此进行涉外警务工作导致的后果及不利影响难以估量。

四、完善外国人违法犯罪防控情报收集工作的主要对策

面对复杂多变的国内外形势、风云变幻的国际关系和在华外国人的违法犯罪新态势，我国涉外警务工作也将面临新情况、新要求、新挑战。如何提高外国人违法犯罪防控效率，提升外国人管理工作的积极性、主动性和预见性，是涉外警务工作亟待解决的问题。能否及时准确地掌握涉外情报信息，了解境内外敌社情的真相，并据此及时制定科学的对策和措施，有力地打击违法活动，掌握在华外国人违法犯罪防控工作的主动权，对于维护国家安全和社会稳定具有重要的现实意义。

(一)提高思想认识，明确工作方向

随着我国对外开放的不断深入和国际形势的多元化，涉外情报信息收集的必要性和重要性日渐凸显。在涉外警务实践中，要充分认识涉外情报信息工作的重要性，不断更新观念，推动涉外情报信息“全警采集”的落实；进一步强化情报意识，把对涉外领域深层次、内幕性、预警性信息的收集作为涉外情报信息工作的重点；不断完善情报信息系统建设，提高情报信息工作的能力和水平。涉外基础信息收集工作的效果直接影响公安机关涉外警务战斗力的高低。因此，首先要突破认识误区，排解思想顾虑，将涉外情报信息的收集落实到日常警务工作中并予以重视。各级领导要时常关注和督促信息收集工作，潜移默化地提高民警对信息收集工作的重视程度。其次，要加强正面引导，促使民警端正涉外情报信息收集的工作态度，充分认识到信息全面收集以及提升收集质量的重要性，树立大局和全局意识，彻底消除部分民警在思想认识上对涉外情报信息收集工作的偏差；支持和保障民警的情报收集工作，充分调动其工作的积极性和主动性；涉外情报信息收集工作要做到细致、全面，注重情报信息的时效性和真实性，将情报信息的质量放在收集工作的首位。

(二)加强情报队伍建设，提高战斗力

队伍建设和人才培养是情报收集工作质量和效率的重要保障。基于涉外警务工作的特殊性和敏感性，涉外情报信息收集工作对情报人员有着更高的要求，在人员招募和培训方面需要更严格的选拔和重点特色培养。涉外情报人员不仅应具有法学、社会学以及犯罪学等相关学科的知识背景和计算机操作技能，更要具有良好的逻辑思维、保密意识与合作能力；还需要精通外语，通晓国际法和国内法律，知悉国外习俗以及具备跨文化交流能力。为了顺利开展工作，首先，要加强对基层公安机关涉外业务的指导和宣传，增强基层民警对涉外情报信息重要性的认识，充分发挥基层单位的优势，调动民警的工作积极性，拓宽信息收集渠道，广泛收集境外人员的状况、动向及对国内外重大事件的接触和反映等信息，使基层派出所成为重要的涉外信息源。其次，建设兼职涉外情报人员队伍。搞好涉外情报工作需要投入大量的人力物力，为缓解警力资源有限的状况，可以考虑充分发挥社会人力资源的优势，组建兼职涉外情报队伍，使其成为专业涉外情报警务人员的有益补充。在具体工作中，可以适当放宽人员招募标准，在明确收集范围和目的的前提下，吸纳高素质非警务人员参与，以此缓解警务压力、减少执法成本，提高涉外情报信息的收集效率。

(三)完善组织管理机制，提高工作效率

首先，建立情报收集的规范和监督机制。制定情报收集的标准、原则、操作和执行、应用及运营等方面的规章制度，明确分工职责，推动涉外情报收集工作科学、规范、高效地进行；建立责任倒查机制，形成“采集—比对—处罚”管理链；实现“空间时间全覆盖”，提高采集对象精度，以网格化形式将整个派出所辖区科学分割，划定每个协管员的采集区域，将辖区内每个社区、每套房屋甚至桥洞、工厂工地宿舍等所有可能成为人员落脚点的物理建筑全部纳入采集范围，通过“地毯式”采集使辖区内所有建筑物内的人员情况全部登记入库，进行多系统比对，提高采集工作全面性，确保采集信息准确鲜活和采集效果最大化。

其次，优化情报信息工作考核奖惩机制。现有涉外情报信息考核多以单位为考核对象，难以突出个人的工作成绩，无法做到“多劳多得”，容易出现工作中相互推诿的局面，使涉外情报信息收集工作陷入被动。笔者建议：第一，建立“单位+个人”捆绑式考核机制，在对单位考核的同时，确定针对个人的考核指标和评价体系，通过奖优罚劣，激发和调动情报信息采集人员的工作热情和积极性；第二，建立“数量+质量”并重考核机制，防止和解决涉外情报信息收集中追求信息“数量”而忽视信息“质量”的问题；第三，建立弹性情报信息奖罚制度，在涉外情报信息采集的考核机制中不以硬性指标作为限制，奖罚方式要合理、多样、灵活，并将其与警员晋升和岗位评价相关联，既保证涉外情报信息收集的质量，也有利于对警员工作进行长期考核。

(四)建立合作机制，实现资源优化

从当前对外国人违法犯罪的预防打击来看，公安机关内部尚未建成统一领导、协同作战的体系。各部门各自为政，没有建立起良性的竞争关系，没有形成互利共赢的共识，是造成分工不明确、信息阻塞不流通的重要原因。因此，在涉外情报信息收集工作中要广泛开辟信息来源，扩展信息收集领域，拓宽信息收集渠道，全面建立合作机制，实现资源优化。一是整合公安机关内部的情报信息资源。国家移民(出入境)管理、治安、刑侦等各部门之间要形成长效合作机制，互通入境外国人特别是高危作案人群的情报信息，实现资源共享，整体联动。二是疏通与相关职能部门间的合作渠道，实现公安机关与金融、教育、工商、民政、卫生等部门的密切协作，在涉外信息共享、基础数据交换、个案办理、重大决策等方面互通有无，借助现代化网络通信技术，优化整合信息资源，打破职能部门之间的信息壁垒。三是发动和依靠社区资源力量，拓展情报信息来源，使民警工作“视线广、信息灵”，做到“底数清、情况明、控得住”。在深入社区，及时为辖区境外人群、境外组织进行管理和提供服务的同时，及时了解和掌握散居社区境外人员的动态信息，并通过科学、合理地使用社区综合协管员队伍，将境外人员纳入实有人口管理，建立科学、完善的在华外国人员信息系统和平台。四是拓展和加强国际警务合作，利用地缘、人缘等优势建立与其他国家警务部门情报信息的互通与交换机制，实现对“三非”外国人的有效管控。