适应新时代农业农村发展要求 推动“三权分置”及“三项制度”改革

进入21世纪，随着城市化与工业化的快速发展，及市场经济深度运行，农村集体土地使用制度已经难以适应新时期发展的要求，继而国家决定再次进行农村土地制度改革。本轮改革的核心内容，首先是涉及农用地的农村土地承包经营权实行“三权分置”，其次是涉及农村集体土地用于建设的征地制度、集体经营性建设用地入市制度、宅基地制度改革（简称“三项制度”改革）。

涉及农村农用地的土地所有权、承包权、经营权三权分置，改革路径基本是明确的，需要解决的是如何通过法律予以制度化。于是在2014年11月20日中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，于2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《农村土地承包法》的修订。

而涉及农村集体土地用于建设的“三项制度”改革，通过在全国范围内选择33个县市进行试点，一是改革与完善土地征收制度。针对征地范围过宽、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题，探索缩小土地征收范围，制定土地征收目录，界定公共利益用地范围等；规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息；完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。二是改革农村集体经营性建设用地入市制度。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，与国有土地使用权不能同等入市、同权同价，交易规则亟待健全等问题，通过改革完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度。三是改革完善农村宅基地制度。针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，通过改革完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地等。改革的主要内容已经体现在2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过的《土地管理法》中。

总体来说，新时期农村土地制度改革的基本方向是推进市场化，即采取市场化方式实现转型时期农村土地资源再配置，这是发展市场经济体系的基本要求，也是城市化发展中农村转型发展的必然选择。在我国逐步建立与完善的市场经济体系中，在城市土地市场如火如荼地发展和快速城镇化、工业化的背景下，改革集体土地使用制度是大势所趋。允许农村集体土地流转，首先是城乡土地权利公平的要求，其次是农村土地资源有效配置的必然选择，第三也是农村集体及农户财产合理实现的基本要求。实践中农村集体土地流转也普遍存在，不仅是集体农用地流转，集体建设用地流转、农村宅基地流转都很普遍。但是，农村土地制度改革的根本目标应该是充分利用市场机制实现土地资源再配置，利用市场配置资源的基础性作用促进土地生产功能的有效发挥，防止土地闲置和浪费，同时实现转出者的合法土地财产价值。改革过程中必须防止土地过度资本化、地价过快上涨、土地过度增值等对土地生产功能的影响和冲击。（作者系中国农业大学教授）