浅谈耕地保护困局及其对策

2021-12-27赵燕

辽宁自然资源 2021年7期

赵燕

（喀喇沁左翼蒙古族自治县自然资源局，辽宁朝阳 122300）

当前，疫情压力下的全球粮食紧张使我国粮食安全问题在特定背景下日益凸显，而保护耕地资源是保障粮食安全工作的重中之重。我国人口普查所反映出的人口数量线性增长使得社会发展对土地资源的压力与日俱增，城乡建设强度加大，对有限且几近饱和的土地有直接影响，即耕地资源总量日益缩减，这个恶性循环作用与社会管理领域，使得我国耕地与人口之间的矛盾逐步尖锐。同时，疫情影响下经济下行压力和就业安置压力迫使一些地方政府把对土地的需求压力投射到耕地上，自然资源部近期的数次督查均聚焦耕地保护问题，可见我国耕地保护困局之严重。

一、现阶段我国耕地保护工作困局

1.耕地资源分布不均匀，耕地人均占有量远低于国际平均水平

我国耕地总面积排名世界第4，仅次于美国、俄罗斯和印度，但人均占有耕地面积排名仅为全球第126，人均占有耕地仅1.4亩，不及世界人均占有耕地面积的50%。此前，我国粗放型经济增长模式下，GDP每年两位数字的飞速增长是建立在对土地资源的透支利用和对生态环境超出其承载能力的掠夺式开展之上的，在此背景下，耕地沦为企业等盈利性法人压低经济成本的首先地类。

同时，一些地区为追求短期经济利益，对违规利用耕地的行为没有采取强制性制约措施，导致在个别地区的资源管控上出现人口呈代数级数增长，耕地面积几何级数下降的困局。

我国耕地资源分布极不均匀，在地理分布上呈西部丰富、东部匮乏的态势。但人口普查数据显示，我国东部地区人口密度远大于西部地区人口密度。在粮食供给上，东部用更少的耕地养活了更多的人口，人均耕地资源开发的差距极大。

我国东部沿海地区较西北部地区经济发展更为迅速，这种经济发展趋势体现在用地需求上必然是对新增建设用地的需求量更大，在土地资源供给几近饱和的情况下，必然占用更多的耕地，这种社会管理循环导致耕地供给不平衡的常态化加剧。

2.资源因素制约导致耕地总体质量不高

我国耕地人均占有量不足，当前，疫情导致的经济下行压力迫使一些市、县出于短期利益大量占用耕地。即使在自然资源部加大督导力度，推行占补平衡、占优补优等耕地保护政策的情况下，各地补划开发耕地的面积和耕地登记仍难以保证。

我国储备土地资源匮乏，这种现象表现在耕地这一地类上尤为严重，在面积有限、质量堪忧的耕地资源中，依附城市等人口密集区周边的和位于地形上的平原地区的耕地占比非常低，而分布在远离城市等人口密集区和位于盆地、山区等地貌的耕地占比较高。同比分析，位于盆地的耕地土壤耕层薄、土壤中有机质含量低，矿物质颗粒分布不合理、土壤肥力极差，不利于耕种，且盆地、山区地势崎岖，在目前的技术条件下，无法进行大规模机械化耕种，耕地撂荒，耕地保护上长期呈现消极模式。

于此同时，水网密度指数分布不均衡，导致一些地区无法进行有效灌溉。受限于河流主干长度和年均降雨量，一些地区的土壤对水源的结构性需求长期得不到满足，造成土壤中有机质逐年流失，土壤耕层恶化，土壤肥力急剧下降，水土流失严重，使得这些地区的耕地在当年的自然资源部主持的耕地分等定级工作中耕地评定等级降低，耕种难度加大，为维护我国粮食安全埋下隐患。

3.工业化进程中的非可持续发展对耕地破坏严重

此前的粗放型经济发展模式，以对资源和土地的高消耗为代价拉动两位数字的GDP增长。在短期内经济高速增长，提供人们生活质量的同时，造成了大范围的污染，对耕地资源造成了不可逆的破坏。在相关排污指数缺乏刚性约束的情况下，大量含氮、含硫化合物未经处理，直接排放，造成耕地资源的结构性破坏，一些工业生产排放的化合物化学性质稳定，在自然条件下分解甚至需要数百年，相应的，对耕地的破坏时间在缺乏人为干预的情况下，长达几个世纪，耕地无法有效耕种，严重威胁了我国现阶段的粮食安全。

同时，水蚀、风蚀、冻融侵蚀等自然现象，也导致耕地资源的严重退化，而酸雨等人为因素导致的灾难性气象更是退化、污染的罪魁祸首。

二、现阶段我国耕地保护工作解困之对策

1.通过经济杠杆，对耕地资源进行有效保护

此前，由于国土资源管理工作的重点倾向于促进经济快速发展，对耕地资源的保护在较长一个历史时期内，一直处于相对消极的状态，相对的表现为对耕地资源的保护力度不足。一些市、县级人民政府，为短期内获取更多的经济利益，无视国土空间规划，永久基本农田勘测补划工作进展缓慢，地方行政主管任意改变土地用途，未经合法程序，即将耕地资源转变为建设用地。

针对上述情况，原国土资源部制定了耕地占补平衡等一系列政策，限制对耕地的侵占、不合理开发利用，在一定程度上，减缓了耕地资源紧缺的压力。

同时，经专家论证，自然资源部尝试运用经济杠杆，加强对耕地资源的有效保护。在土地建设收益的处置上，由相关部门扣除土地征用成本，并负责资金管控，土地收益由地方自行分配，从而实现配置方法最佳化。在农转非过程中，扣除成本后，收益由中央财政处置，避免地方土地财政的短视行为。

一是通过经济杠杆的指向性作用，引导地方政府转变对农村土地的不合理开发利用，转而加大对城市土地资源合理开发利用的投入，在一定程度上缓解对耕地的占用压力；二是中央财政将农转非土地收益用于统筹规划，对生态修复、占补平衡以及耕地复垦提供有效资金支持，推进积极的耕地保护政策。

2.加强耕地管理统筹规划，通过顶层设计实现耕地资源保护

在疫情导致全球粮食危机背景下，我国粮食安全压力陡然增大。基于此，保护耕地资源，维护国家粮食安全在自然资源管理工作中，变得前所未有的重要。故此，加强对耕地的统筹规划，通过国家实行顶层设计，规避地方保护主义对耕地资源的非法占用，实现耕地资源保护势在必行。国家对耕地进行统一管理，有助于从全局出发，合理优化耕地资源，鼓励节约集约用地，严格控制建设用地增量；落实土地资源市场化配置，从严把握划拨用地范围；严禁闲置土地，农转非用地两年未开发或开发工程量未达标，一律收回复垦。

3.完善相关法律法规，为耕地总量动态平衡提供制度保障

经济社会的高速发展使得当前的土地法律法规在应对剧烈变化的发展格局方面捉襟见肘。故此，进行法规清理，对落后于时代发展，与耕地资源保护价值诉求不符的法律法规应当予以废止，对概括不够全面，保护力度不足的法律条款应该予以修复，对新出现的法律客体，此前立法缺位的，应进行立法完善，使得耕地资源处于法律制度的保护之下。充分运用法律对人们行为的引导作用，对保护耕地的行为予以激励，对破坏、污染耕地的行为，制定刚性法则，并于刑法相衔接。

同时，构建生态补偿机制，落实因主、客观原因破坏耕地主体的生态修复责任，实现边利用边复垦，边破坏边保护。

最后，加大国家对耕地资源保护的财政支持，从制度上为环境补偿机制提供有力支撑。