我国粮食安全保障体系构建研究：结构特征、潜在挑战与路径优化

卫志民,于松浩

(北京师范大学政府管理学院，北京 100875)

一、引言

粮食安全作为我国国家安全体系的重要组成部分，不仅是党中央、国务院治国理政的头等大事，同时也是人民群众高度关切的重要话题。进入2020年以来，新冠疫情在全球范围内的爆发及其对粮食生产带来的潜在影响又一次将粮食安全问题引入了公众视野。在这一特殊的时代背景下，如何积极应对可能出现的粮食短缺乃至国际间的粮食贸易禁运一度成为全球舆论的焦点话题。与国际舆论对粮食安全的普遍担忧不同，得益于粮食生产的连年丰收和政府的合理部署，我国的粮食供应稳中向好，各类谷物的市场价格并未出现明显波动，在疫情带来的压力和考验面前，中国的粮食安全体系整体表现出较强的抗压能力与稳定性。事实上，对于一个总人口占世界近五分之一的大国来说，从成功实现粮食的基本自给到人民群众营养水平的显著提升，中国在粮食安全领域所取得的成就一直以来就备受世界各国关注。随着党的十八大以后新粮食安全观的确立以及粮食安全战略的实施，我国的粮食安全保障能力和保障水平得到了进一步提升，国家粮食安全体系整体呈现出较强的风险应对能力和复杂适应性特征。然而，尽管我国在粮食安全方面已取得了举世瞩目的成就，当今世界正处于百年未有之大变局，考虑到我国的粮食供求仍长期处于紧平衡状态的基本现实，以及现阶段我国粮食生产模式和生产基础所表现出的结构性特征，我国的粮食安全体系仍然面临着较多的潜在风险，因此，完善粮食安全体系，有效地保障我国的粮食安全在新时代具有重要的理论和现实意义。

党的十九届五中全会公报和《建议》明确指出要保障国家粮食安全，并突出了农业发展中粮食安全的底线要求；“十四五”规划则进一步强调了实施粮食安全战略对强化国家经济安全保障的重要作用。显然，如何进一步提升我国粮食安全的保障能力和保障水平是党中央在“十四五”时期所关注的重要议题之一。已有的实践经验表明，保障国家粮食安全，实现口粮基本自给，不仅需要充分发挥市场的决定性作用，坚持粮食生产和消费的市场化导向，同时也需更好地发挥政府的引导作用，努力构建并形成一个高水平、高质量、高效率的粮食安全保障体系。显然，如何进一步优化国家粮食安全保障体系并充分发挥其对粮食供应和粮食消费结构的促进与优化作用，已成为了现阶段有待学术界进一步深入探讨的重要课题。从目前已有的研究来看，学术界围绕着粮食安全这一主题展开了较为深入的研究，相关的文献可谓是汗牛充栋。而对于粮食安全保障这一主题而言，已有文献主要从以下四个方面展开：第一，评估了我国粮食安全的现状及其潜在风险，如杨明智(1)杨明智、裴源生、李旭东：《中国粮食自给率研究——粮食、谷物和口粮自给率分析》，《自然资源学报》2019年第4期。、尹风雨(2)尹风雨、龚波：《中国粮食自给率现状及其测算方法改进研究》，《湖南科技大学学报(社会科学版)》2017年第2期。等。这类研究大多以粮食自给率作为评价国家粮食安全保障程度的主要指标，进而通过不同的测算方法和不同年份的粮食生产和消费数据对其加以估计，并在此基础上评估我国粮食安全的现状及其存在的风险与问题。第二，分析了我国农业生产基础的现状及其对粮食安全的影响，如罗翔(3)罗翔、曾菊新、朱媛媛、张路：《谁来养活中国:耕地压力在粮食安全中的作用及解释》，《地理研究》2016年第12期。、向涛(4)向涛、綦勇：《粮食安全与农业面源污染——以农地禀赋对化肥投入强度的影响为例》，《财经研究》2015年第7期。等。这类研究大多聚焦于耕地压力、水资源、农业面源污染、农业基础设施、气候变化等因素中的一个或多个，在利用评价指标对相应因素现状进行客观评价的基础上，进一步探讨了各类因素对我国粮食安全影响的内在机理。第三，阐述了社会经济发展因素对粮食安全的影响，如土地流转制度、城镇化发展失衡、价格补贴政策、国际粮食价格波动等。这些研究着重分析了相关社会经济因素如何影响我国粮食安全的内在因果机制，并据此提出了改善粮食安全保障能力的政策措施，如高延雷(5)高延雷、张正岩、魏素豪、王志刚：《城镇化对中国粮食安全的影响——基于省区面板数据的实证分析》，《资源科学》2019年第8期。等。第四，分析了我国粮食安全保障政策的主要内容或其演变特征，如赵和楠(6)赵和楠、侯石安：《新中国70年粮食安全财政保障政策变迁与取向观察》，《改革》2019年第11期。、侯石安(7)侯石安、赵和楠：《中国粮食安全与农业补贴政策的调整》，《贵州社会科学》2016年第1期。等。这类研究大多以某一类具体的粮食安全保障政策为切入点，在此基础上系统分析了该保障政策的主要内容及其在时间序列上的变迁，而具体的保障政策类型则涵盖了宏观以及微观层面的财政保障政策、农业补贴政策、粮食价格支持政策等多个方面。尽管学界已围绕着粮食安全保障这一主题展开了较为深入的研究，但通过上述文献回顾可以看出，目前的研究仍在以下两个方面存在不足：一方面，已有文献大多倾向于以单一因素为切入点展开对我国粮食安全相关问题的分析，即在分析单一因素对我国粮食安全状态影响机制的基础上提出对应的保障措施。这些现有研究大多注重从微观层面孤立地分析单一政策工具对粮食安全的保障作用，却忽视了从宏观视角系统地对我国粮食安全保障体系的构建展开探讨。另一方面，已有研究往往将粮食安全保障措施的目标定位于全面提高粮食自给率，却不同程度地忽略了粮食供求结构、粮食贸易、自然资源与环境保护，农业科技研发应用与种子安全等因素对我国粮食安全保障的重要意义。事实上，国家粮食安全保障能力受制于多类复杂因素的相互作用，故而提升国家粮食安全保障水平并不等同于盲目地追求较高的粮食自给率，只有通过系统分析各类因素对我国粮食安全影响的内在机理并构建多维度的国家粮食安全保障体系，我国粮食安全的保障能力才能够从根本上得到提升。从这个角度上来说，完善我国粮食安全保障体系仍然是一个重要的时代课题。

通常情况下，在构建一个行之有效的粮食安全保障体系前至少应当考察以下两个在逻辑上相互关联的问题：第一，什么是我国粮食安全保障体系所欲达成的保障目标？重在考察并明确现阶段我国所奉行的粮食安全观和粮食安全战略的定位与内涵。第二，我国现阶段的粮食生产和粮食供应体现出哪些结构性特征？重在考察我国粮食的生产模式、生产基础与粮食安全保障目标之间的差距。只有明确了上述两个问题，我们才能准确识别我国粮食安全所面临的潜在挑战，系统且有针对性地构建我国的粮食安全保障体系，进而全面提升我国的粮食安全保障能力。按照这一逻辑框架，本文拟首先系统分析我国粮食安全的定义以及我国粮食安全观的演变过程，着重阐释党的十八大后提出的新粮食安全观及粮食安全战略的主要内容，进而全面考察现阶段我国粮食生产、供应与消费所体现出的结构性特征，重点识别那些可能给我国粮食安全带来风险与潜在挑战的影响因素，最后提出构建与优化我国粮食安全保障体系的主要路径。

二、我国粮食安全与粮食安全观的内涵演变

学界在对粮食安全相关问题展开分析时，大都采用了联合国粮农组织对粮食安全所给出的定义，即将粮食安全定义为所有人在任何时候都能够在物质、经济和社会上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的饮食需求和食物喜好的一种状态。根据这一定义，粮食安全可通过粮食供应的稳定性、粮食供应的有效性、粮食品质的安全性以及获取粮食所需物质条件的可满足性四个维度来衡量。前三点性质表明了在宏观层面粮食的生产与供应可以在数量、品质和种类上满足消费者健康的食物偏好，后一性质表明了在微观层面每一位消费者具有获取其所需粮食的社会、经济和物质能力。但是，对上述概念加以审视可以看出，联合国粮农组织对粮食安全所给出的定义只是描述了理想条件下粮食供求的一种均衡状态，且由于这一概念高度地依赖于对所谓合理、积极的食物偏好的有效界定，因而使得该定义呈现出一种结构不良的特征。通常情况下，公共问题生成于理想状态与现实状态之间的显著差异，而在无法有效阐述消费者食物偏好具体特征的前提下，公共治理体系也无法明确识别出粮食安全领域可能存在的风险与问题。因此，尽管联合国粮农组织所提出的粮食安全概念在学术研究中常被使用，但在我国粮食安全治理的具体政策实践中，这一概念却较少被提及。与之相对应的是，我国的公共政策体系虽未对粮食安全这一概念本身作出界定，但已有的粮食安全政策通常设定了包括粮食自给率等在内的较为具体的政策目标，并进而体现出不同时期公共治理体系对粮食安全状态的理想偏好和粮食安全观。通过分析我国粮食安全保障目标以及粮食安全观的内涵与演变过程，并将其与我国粮食供求所表现出的结构特征进行对比，我们便可以进一步识别出我国粮食安全保障体系面临的潜在风险与挑战。

具体来看，改革开放后我国的粮食安全保障目标、粮食安全观念及其演变过程可划分为三个阶段。

第一阶段为改革开放初期至1996年。这一阶段我国粮食生产的主要目标是通过实施家庭联产承包责任制以及配套的市场化改革措施来提高包括粮食生产在内的整个农业领域的生产效率，并从根本上解决广大人民的温饱问题。在这一时期，与粮食生产相关的顶层制度设计、改革措施以及农业政策主要关注的是粮食的供应问题，即粮食生产主体是否具有足够的生产积极性和生产能力提供足以满足消费者需求的粮食产量，通常较少提及粮食自给。

第二阶段为1996年至2013年。这一时期我国在保障粮食供应的基础上突出强调了粮食的自给性，并于1996年发布的《中国的粮食问题》白皮书中首次明确提出将粮食自给率稳定在95%以上的政策目标。事实上，突出强调保障较高的粮食自给率能够体现出我国粮食安全治理体系中粮食安全观念的多层内涵。一方面，将粮食自给率控制在95%以上的战略目标通常被视为是对“谁来养活中国”这一问题的有力回应(8)辛翔飞、王济民：《我国粮食自给水平目标设定：研究综述与政策启示》，《自然资源学报》2019年第11期。，即中国可以通过粮食供应的全面自给来满足本国的粮食消费需求，且相应的农业发展水平和粮食生产的自然、物质条件具备实现粮食基本自给的基础与能力。另一方面，考虑到粮食这一基本消费品所具有的准公共性，追求较高的粮食自给率也在一定程度上表现出我国政府对保持粮食独立供给、避免对进口粮食过度依赖的重视。在复杂的国际政治环境中，对一国限制粮食贸易乃至实施粮食禁运一度成为大国间开展政治博弈的斗争工具(9)J.R.Tarrant、李晨曦、吴克宁：《粮食能不能作为武器?——美国和苏联之间的粮食贸易禁运》，《世界农业》2016年第12期。，在粮食对外依存度较高的情况下，可能存在着因粮食禁运而使得自身陷入被动的潜在风险。从这个角度来说，保持较高的粮食自给率体现出了较为鲜明的政治含义。因此，整体而言，确保水稻、小麦、玉米三大主粮95%以上的粮食自给率是这一时期我国粮食安全观的重要体现，故而这一目标逐渐成为主导我国农业政策的主要原则。

应当指出的是，尽管通过保持一定的粮食自给率来提升粮食安全保障水平已成为较为主流的观点，但学界在是否应单一且盲目地追求粮食的绝对自给这一问题上仍然存在着争议。首先，为了维持较高的粮食自给率以及减少农业成本上升对粮食生产的不利影响，我国实施了粮食最低收购价政策以鼓励种粮农户从事粮食种植并为其提供稳定的收入预期。但较高的粮食收购价导致了“洋粮入市，国粮入库”现象的发生，国内外粮价的倒挂不仅扭曲了农业资源的配置，且在一定程度上增加了我国的财政压力。其次，部分地区通过大量施用化肥、农药来实现粮食高产的方式也给耕地等自然资源带来了不小的压力，而以环境为代价来促进粮食生产显然不是我国粮食安全保障措施的政策初衷。此外，由于在粮食统计口径方面存在差异，使得我国粮食自给率达到95%的这一政策目标存在一定的模糊性。狭义的粮食主要指的是稻谷、小麦和玉米等谷物，其中稻谷和小麦进一步被统称为口粮；广义的粮食则包括了谷物、薯类和豆类。若以狭义的粮食概念作为统计口径，那么我国的粮食自给率能够达到几乎完全自给的水平，而若以广义的粮食概念作为统计口径，我国的粮食自给率仅为85%左右，达不到粮食安全保障目标的要求(10)尹风雨、龚波：《中国粮食自给率现状及其测算方法改进研究》，《湖南科技大学学报(社会科学版)》2017年第2期。。显然，这种差异的存在不仅容易导致统计数据的混乱，同时也不利于对我国粮食安全的真实状况作出正确判断，故而也无法评估已有的粮食安全政策的实施效果。基于上述分析可以看出，不论是从全面提升国家粮食安全保障能力的角度，还是从粮食安全政策的执行角度，仅以95%的粮食自给率作为我国粮食安全的保障目标无法全面地体现出我国的粮食安全观念。

第三阶段为2013年至今。在2013年底召开的中央经济工作会议上，我国首次提出了确保谷物基本自给、口粮绝对安全的新粮食安全观，同时确立了以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。随后，我国又进一步提出了藏粮于地、藏粮于技的粮食安全战略，并强调了节粮减损对于保障粮食安全的重要作用。在这一时期，我国粮食安全政策及其保障目标体现出以下几个特点：首先，更加强调粮食供应的自主性和独立性，即明确指出我国的粮食供给应当立足于国内生产，不应对国外进口粮食产生过度依赖。与此同时，设置了更为具体的粮食自给的保障目标，将我国的粮食自给范围明确界定为谷物和口粮的自给。其次，更加注重粮食生产的自然资源基础与科技支撑。粮食安全不仅是一个数量概念，同时也是一个质量概念，只有从耕地与环境保护、农业生产模式、农业科技创新、种子安全等多方面着手，才能全面提升我国粮食的产量与质量。因此，这一时期不仅注重粮食产能，同时更加关注种子安全以及农业领域的科技研发创新，并于后期进一步补充了藏粮于地、藏粮于技的粮食安全战略措施。再次，与过去单方面重视粮食生产不同，这一时期突出强调了减少粮食运输与粮食消费中的浪费与损耗对于保障粮食安全的重要作用，体现出粮食生产端与消费端并重的特征。最后，肯定了适度开展粮食进口贸易对保障我国粮食安全的重要意义。确保国家粮食安全并不意味着完全不进口粮食，在确保谷物基本自给的前提下适度进口粮食能够有效地优化我国的粮食消费结构，并在一定程度上减缓国内的自然资源与农业生产压力。因此，适度开展粮食进口贸易不会危害我国的粮食安全保障能力，而盲目且片面地追求完全的粮食自给并不能在根本上保障我国的粮食安全。

整体来看，这一时期我国的粮食安全观以及粮食安全战略体现出了我国粮食安全治理体系所欲达成的多层次目标：在粮食生产方面，要求国内的粮食产能以及粮食生产的自然资源与科技基础能够保障实现已提出的粮食安全目标；在粮食消费方面，要求减少不必要的粮食浪费与耗损；在粮食贸易方面，要求粮食的进口贸易应当适度，且能够对我国的粮食安全保障产生重要作用。这意味着，我们可以从谷物与口粮自给率、自然资源的保障性、农业科技的保障性、粮食损耗度、粮食进口的适度性五个维度全面地衡量我国的粮食安全状态，并从中识别出可能存在的风险与挑战。从已有研究的测算结果来看，我国的谷物尤其是口粮的自给率长期处于100%左右(11)杨明智、裴源生、李旭东：《中国粮食自给率研究——粮食、谷物和口粮自给率分析》，《自然资源学报》2019年第4期。，可以说已经实现了谷物基本自给、口粮绝对安全的保障目标。

三、我国粮食供求的结构特征与潜在风险

(一)粮食进口存在结构性失衡

虽然适度开展粮食进口贸易对于提升我国的粮食保障能力具有重要意义，但进口粮在品种与来源上存在的结构性失衡则在一定程度上提高了我国部分粮食种类的进口依赖性风险。在进口粮的品种方面，大豆是我国主要的进口粮食品种。根据国家统计局公布的年度数据测算，2016年至2019年我国年均进口的大豆、谷物及谷物粉总量约为11000万吨，其中大豆的进口量约为年均8900万吨，占到粮食进口总量比重的80%左右。进一步结合大豆的国内产量和出口量进行测算后发现，我国2012至2018年的平均大豆自给率仅为15%，大豆的市场供应对国外进口的依赖度较大。在进口粮的来源方面，市场集中度较高是我国粮食进口来源的主要特点。以进口大豆为例，美国、巴西、阿根廷和乌拉圭是我国进口大豆的主要市场来源，从上述四国进口的大豆数量占到了我国大豆进口总量的99%，而其中巴西和美国两国的大豆来源占比更是达到了75%。我国大豆的进口市场来源呈现出较高的市场集中度。与此同时，我国进口玉米的市场来源同样也呈现出市场集中度较高的特征。我国玉米进口的99%来自于美国、老挝、缅甸和泰国，而仅从美国进口的玉米就占到了进口总量的96%左右(12)刘林奇：《基于粮食安全视角的我国主要粮食品种进口依赖性风险分析》，《农业技术经济》2015年第11期。，玉米进口对单一市场来源的依赖度较高。以大豆、玉米为代表的进口粮在种类和来源两方面存在的结构性失衡问题直接提高了我国部分粮食种类的进口依赖性，较为单一的粮食进口品种和较为集中的市场来源增强了粮食出口国的垄断地位与话语权，当遇到诸如新冠疫情等突发的公共卫生事件时，我国面临着粮食出口国实施粮食禁运的可能，这显然会对我国的粮食安全带来不利影响与潜在风险。

(二)自然资源与生态环境问题严峻

自然资源及其所处的生态环境是粮食生产的重要物质基础，而我国部分地区严峻的生态环境问题以及粗放的自然资源利用模式则在一定程度上弱化了我国的粮食安全保障能力。一方面，肥沃的耕地和无污染的灌溉用水是生产高品质粮食的必备要素，但近年来我国化肥、农药的过度施用对土壤质量和水体环境产生了较为负面的影响，是造成我国农业面源污染的主要原因。数据显示，我国农用化肥施用折纯量从1980年的1269.4万吨增长到了2019年的5403.59万吨，增长幅度达到了325%；农药使用量从1991年的76.53万吨增长到了2019年的139.17万吨，增长幅度达到了82%。但我国在1991年至2019年期间农作物总播种面积的增长幅度仅为11%，远远小于化肥和农药等生产要素投入的增长速度(13)本处数据系依据国家统计局公布的年度数据测算得来。，并且2016年我国的化肥施用强度达到了国际公认安全上限的1.6倍(14)杨滨键、尚杰、于法稳：《农业面源污染防治的难点、问题及对策》，《中国生态农业学报(中英文)》2019年第2期。。化肥和农药的过量使用不仅会破坏土壤结构并造成耕地板结，还可能诱发水体的富氧化问题并进而污染水下生态系统(15)闵继胜、孔祥智：《我国农业面源污染问题的研究进展》，《华中农业大学学报(社会科学版)》2016年第2期。。这些都会对我国粮食产量和质量的提升带来不利影响，而农业劳动力成本上升以及生产要素的财政价格补贴所导致的要素替代则进一步加剧了这一负面效应。另一方面，在资源约束不断趋紧的条件下，传统粗放型的耕地与水资源利用模式降低了我国粮食生产中自然资源的利用效率,并加剧了不断增长的粮食需求与恒定的自然资源总量之间的矛盾。在单纯追求高经济效益的导向下，种粮农户往往将提高粮食单产作为其农业经营行为的主要目标，却选择性地忽略了耕地休耕、轮耕以及节水灌溉等需要额外投入经济成本却具有可持续性的资源利用模式与经营类型。虽然粗放且高强度的资源利用模式能够在短期内提升粮食的总产量，但也造成了生态环境退化、地下水超采等一系列问题，并对粮食品质带来长期的负面影响。

(三)农业科技研发应用与创新能力不足

农业科技领域的研发与创新是打破不断趋紧的自然资源约束、实现粮食可持续生产的重要推动力。然而，我国在农业核心科技的研发与应用方面仍然较为薄弱，尤其是生物育种领域存在的“卡脖子”问题加剧了我国粮食安全的潜在风险。在生物育种领域，以玉米、大豆为代表的国产粮种在粮食单产、抗虫害、出油率等方面与国外同类粮种相比仍存在较大差距，部分农作物的种子来源较为依赖国外进口。与此同时，优质种源以及相应的基因编辑技术和原始专利大多受到国外种企的高度控制，在国外企业的技术垄断与价格垄断面前，我国种子公司的数量在2011年至2020年之间下降了近33%(16)杨玉明：《确保粮食安全别忽视了粮食种子》，《人民政协报》2020年9月7日。，国内种子行业整体呈现出同质化严重且竞争力不足的特点，这在一定程度上加剧了我国粮食种源的对外依赖性。在农业科技方面，农业机械的研发以及机械化作业的推广与应用力度不足是制约我国粮食产业发展的重要因素。已有的研究表明，农业机械化作业是有效应对劳动力成本上升以及防止耕地“非粮化”的重要手段，尤其对于那些山地、丘陵等自然资源禀赋薄弱且不利于农业耕作的地区，小型农用机械的使用能够有效提升粮食的生产效率，并进而改善这类地区粮食生产非粮化的特征(17)朱满德、张梦瑶、刘超：《农业机械化驱动了种植结构“趋粮化”吗》，《世界农业》2021年第2期。。但从现阶段来看，我国农用机械的研发水平以及粮食生产中农业机械的应用程度与世界先进水平相比仍有一定差距，农机企业的研发基础相对薄弱，不同农作物的机械化耕种程度还存在一定的结构性偏差。数据显示，2018年我国小麦、稻谷、玉米和大豆的机耕率分别为91%、97%、61%和74%，除了小麦和稻谷的机耕水平较高之外，玉米和大豆等农作物的机械化耕种水平还相对较低。同时，在粮食生产的不同阶段，机械化应用水平也存在结构性差异。以稻谷为例，尽管其机耕率较高，但受制于水稻播种的自然条件限制，稻谷的机械种植率仅为51%(18)本处数据系依据2019年《中国农业机械工业年鉴》公布的各地区农业机械化作业情况和国家统计局年度数据中披露的主要农作物播种面积测算得来。。此外，我国相对较低的粮食种植标准化程度以及相对分散的土地利用模式不利于农业机械的应用与推广，这在一定程度上影响了粮食生产过程中农业机械的使用效率。

(四)粮食浪费与损耗度较高

粮食损耗主要指的是在粮食的生产、加工、运输、储藏、销售等环节中由于自然气候、加工技术等客观原因所导致的粮食损失，而粮食浪费主要指的是粮食消费环节中由消费者个人主观行为与消费决策所导致的粮食损失。从粮食生产与消费的全产业链视角来看，不论是粮食损耗还是粮食浪费，都带来了粮食的无谓损失以及其背后耕地、灌溉用水等自然资源的额外消耗，并逐渐成为影响国家粮食安全的重要因素。在粮食损耗方面，根据已有研究的测算，我国水稻、小麦和玉米三类主要粮食作物在收获、运输和储藏等产后环节的损失率分别达到了6.9%、7.8%和9%，且收获与储藏环节的损失量占比较大，与欧美等发达国家的粮食损耗水平以及联合国粮农组织的储粮损失标准相比仍然较高，我国粮食的产后环节具有一定的减损空间(19)高利伟：《中国主要粮食作物供应链损失和浪费特征及其减损潜力研究》，中国农业科学院博士后研究工作报告，2019年。。在粮食浪费方面，我国消费者在餐饮行业就餐时的粮食浪费现象较为严重。根据2018年《中国城市餐饮食物浪费报告》披露的数据来看，中国餐饮行业的浪费率为11.7%，大型聚会的浪费率达到了38%。同时，考虑到粮食浪费率调查方法的局限性，我国粮食浪费的总体情况应当被低估，家庭部门和餐饮行业中真实的粮食浪费情况可能更为严重。从理论上来说，生产和储藏设施陈旧、对粮食过度化的精细加工以及节约消费观念的薄弱是造成粮食损耗和粮食浪费的主要原因。随着经济增长、人口增加以及饮食习惯和食物偏好的不断精细化，粮食损耗与浪费现象会呈现出逐渐增强的趋势。在当下粮食供求紧平衡的状态下，过度的粮食损耗与浪费无疑会给我国的粮食安全带来潜在威胁，并进而影响我国的粮食安全保障能力。

四、优化我国粮食安全保障体系的路径

(一)加强生态保护与自然资源利用效率

自然资源及其利用模式对粮食生产起到了决定性作用，加强生态环境保护并提升资源利用效率是保障我国粮食安全的重要途径。首先，我国政府应加强对耕地与水资源的保护力度，通过合理设置农业生产要素的财政补贴类型与补贴价格来引导种粮主体进行有效的要素替代，通过粮食的规模化生产来应对不断上升的农业生产成本，从而避免化肥和农药的过量施用对耕地质量和灌溉用水带来负面影响，有效减少农业面源污染。其次，充分发挥农业补贴政策的引导作用，加强对绿色肥料以及生物防虫害技术的应用与推广力度，依托现代化的农业科技与有针对性的政策激励增加秸秆还田等耕地保护性投资，通过鼓励农户进行耕地轮耕或休耕来提升耕地质量，有效恢复土壤肥力。再次，进一步完善耕地流转与土地承包的制度设计与制度安排，通过减少土地使用权流转中的交易成本与制度性障碍来促进土地适度的规模化经营与粮食的规模化生产，通过明确土地承包权为种粮农户提供稳定的政策预期(20)蔡之兵、张青：《中国粮食产量“天花板”的迹象判断、形成机理与应对之策》，《行政管理改革》2021年第2期。，从而为应用现代农业经营模式、推广新型农用器械以及有效提升土地的利用效率提供制度性条件。与此同时，还应严格落实土地以及水资源的保护与利用制度，严守国家耕地红线，着重防范粮食生产保护区与功能区的耕地非粮化及向建设用地的违规转化，加强对违法、违规占用耕地等行为的检查与处罚力度。在制度安排上，应明确耕地与自然资源保护的第一责任人，充分发挥“湖长制”“河长制”等创新机制在水资源保护与污染治理方面的重要作用，同时将耕地保护作为地方官员考核的重要指标，弱化地方政府通过土地财政盲目追求城镇化与经济发展的内在偏好与动机，为地方官员提供保护自然资源的制度性激励。借助于完善的环境质量检测与土地监测技术，加强对空气、水资源与耕地质量的动态监督，通过构建自然资源保护的长效机制来夯实粮食生产的物质基础并进而提升我国的粮食安全保障能力。

(二)积极参与全球粮食贸易与粮食安全治理

强调口粮的绝对自给并不意味着完全不进口粮食，在不损害国内种粮农户经济利益的前提下积极参与全球粮食安全治理以及适度开展粮食的进出口贸易，对于优化我国粮食消费结构以及减缓国内自然资源及生态压力具有重要意义。为此，我国首先应优化进口粮食的市场来源与品种结构，扩宽大豆、玉米等粮食品种的进口来源渠道，削弱主要粮食出口国的垄断地位，通过建立多元化的粮食贸易伙伴关系减少进口粮食的市场集中度，有效降低我国粮食的进口依赖性风险。其次应加强全球粮食贸易投资及风险监测，充分利用粮食的期货与现货市场实现全球粮食贸易的风险预测与风险管理，加强对粮食走私的打击力度，有效防范国际粮食市场的价格波动对国内粮食生产及粮食安全带来的冲击。再次应引导企业在农业科技、粮种培育等方面同国际龙头农企展开深度合作，通过延伸粮食产业链和产业升级等方式培育具有全球竞争力的跨国粮企，鼓励国内粮食企业结合自身优势开展海外投资和国际化生产，减轻国内的自然资源压力。同时，应积极为国内龙头粮油企业开展海外并购、业务重组以及粮食的全产业链布局提供政策支持，通过优化行政审批流程与税收减免等多种方式降低粮油企业的外部交易成本，通过探索多样化的金融服务工具与服务方式分散龙头企业开展国际粮食贸易的市场风险，为龙头农企走出去提供有利的内部环境。鼓励国内粮食企业加强与“一带一路”沿线国家的粮食经贸关系，尤其是那些国内政治环境稳定且粮食生产潜力大的国家，推动粮食进口来源的多样化进程。此外，我国政府应积极参与全球粮食安全治理，在农业基础设施建设、农业科技研发创新等领域同其他国家及国际组织展开深度合作，提升中国在粮食贸易领域中的话语权。通过参与制定粮食的国际贸易标准与贸易准则塑造有利于中国粮食产业发展的国际规则以及有利于中国粮企走出去的国际环境，通过有效利用与整合全球农业资源进一步增强我国粮食安全的保障能力。

(三)推动农业科技研发创新与应用推广

有效实现粮食安全与生态安全的统筹兼顾离不开农业科技与农业人才的支持与发展，大力推动农业科技领域的研发创新与应用推广是保障我国粮食安全的必然选择。一方面，加快促进农业基础研究领域尤其是生物育种技术的研发与创新，通过构建包括企业、高校、科研院所等多元主体在内的研发体系，着重突破一批生物育种领域的关键核心技术，打破国外企业在部分优质种源方面所具有的技术垄断和价格垄断，减少对进口粮种的过度依赖。鼓励生物技术企业加快生物育种创新与应用，充分依托国际育种的前沿技术与国内庞大的种业市场实现国产种源的产业化，利用公共政策加快国产种子的宣传推广并进而提升种植面积，有效实现我国粮食产业中的种子安全以及国内种业的跨越式发展。科研院所与高校应注重新型农业人才的培养与发掘，构建适应新形势的农业人才培养体系，推动培养模式从传统农业向数字农业与智慧农业的适应性转变，为粮食生产乃至整个农业发展提供一批具有交叉学科背景的应用型创新人才。充分发挥农业科技人才与农业知识在我国粮食作物产量提升与品质提升中的推动作用，依托互联网和大数据技术创新农业服务模式，通过线上农业公开课、远程服务等方式实现农业专家对种粮农户的精准指导，通过提升种粮户的农业知识水平和农业管理技术培育一批新型农业经营主体，从而为我国粮食的集约化与现代化生产打下坚实的人才基础。另一方面，推动构建涵盖机械研发、生产、销售等多环节在内的产业政策支持体系，通过财政支持与金融支持鼓励农机企业开展农用机械的研发与创新(21)赵景峰、张静：《金融发展对中国农业技术创新的影响研究》，《理论学刊》2020年第6期。，实现农用器械核心零部件的国产化。引导农机企业研发制造能够适用于不同耕作条件的农用机械，注重在结合不同地区自然资源禀赋差异的前提下，因地制宜地推广农业机械在粮食生产中的应用，有效降低自然基础薄弱地区的农业耕作难度进而提升粮食生产效率(22)付华、李萍：《农业机械化发展对粮食生产的影响——基于机械异质性和区域异质性的分析》，《财经科学》2020年第12期。。加大智能化农用设施在粮食生产中的推广力度，通过粮食的机耕、机播以及机收，全面提高粮食生产各环节的生产效率，充分发挥农业科技对粮食生产的促进作用，实现粮食的高质量供给。

(四)构建节粮减损长效机制

在粮食供求紧平衡的背景下，加快构建节粮减损长效机制进而减少粮食全产业链的损失与浪费是保障我国粮食安全的重要途径。首先，通过推广现代化的粮食生产经营模式以及提升粮食收割、运输、储藏的精细化作业水平来降低粮食全产业链的损耗率。鼓励粮食的规模化生产和集约化储藏，积极培育粮食收割、运输与储藏的社会化服务模式，依托互联网和大数据技术构建现代化的粮食物流和仓储体系，充分运用粮食经营的先进理念与科学管理体系来降低粮食产后环节的损耗率。充分发挥财政补贴政策的引导作用，在新型农业设施的建设与推广方面加大财政补贴力度，鼓励粮食种植户和储粮企业改造或更新粮食收割和储藏设施，减少因设备陈旧以及操作不当带来的无谓损耗。其次，通过舆论引导与宣传鼓励消费者建立合理的消费理念，积极营造节约粮食的社会氛围。一方面，加强对消费者的粮食安全教育，积极引导消费者选择健康的餐饮消费模式，减少对精细化粮食的过度追求，避免为迎合错误的粮食消费观念而导致粮食的过度加工与不合理损耗。充分借助微信公众号、微博等新媒体平台开展节约粮食的宣传推广活动，通过种类繁多的推广手段普及节约粮食的相关知识及其对我国粮食安全保障的重要意义，增强人民群众的粮食安全意识，在全社会营造浪费粮食可耻、节约粮食光荣的社会氛围。另一方面，餐饮企业应充分履行自身义务，在餐品规格方面提供多样化的选择与服务，鼓励消费者适量点餐，推广绿色的餐饮消费理念，采取有效措施，建立长效机制，有效减少公众的食物浪费。最后，积极推进我国节粮减损的法制化工作，通过制定《粮食安全保障法》《反食品浪费法》等一系列法律法规来构建我国节粮减损的法律体系，合理规范粮食生产与消费各环节的行业标准，充分发挥法律机制在保障国家粮食安全方面的重要作用(23)卫志民、于松浩：《不断完善国家粮食安全保障体系》，《光明日报》2021年1月12日。。