刑诉法与监察法双向衔接机制研究——兼论《监察法实施条例(征求意见稿)》

魏伊慧

(中国政法大学，北京 100088)

2018年3月20日，《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)在第十三届全国人大第一次会议表决通过，标志着我国监察制度在立法上的正式确立。监察体系整合了分散的反腐败资源和力量，成为“权力在阳光下运行”的重要制度保障。由于监察机关负有职务犯罪之调查职责，对职务犯罪案件的移送审查起诉必然涉及与刑事诉讼法的衔接问题。对此，《监察法》已作出部分规定，如讯问、询问、搜查等调查措施与刑事诉讼法中的侦查手段相类似，对以非法方法收集的证据应当依法予以排除等，在一定程度上缓解了调查阶段向审查起诉阶段的过渡空白。同年修订的《刑事诉讼法》也从刑事诉讼的角度出发，就刑事诉讼法与监察法的一些饱受讨论的基础衔接问题，作出了基本的回应与调整。再结合前后国家监察委员会出台的规范文件以及最新的司法解释等，刑事诉讼法与监察法的衔接机制逐渐成型。

然而，上述刑事诉讼法与监察法的衔接机制总体而言是单向的，即刑事诉讼法对监察法的被动衔接。对于监察机关而言，刑事诉讼法难以给予其强有力的制约，权力监督机制的笼统规定缺乏实操性，监督渠道也较为狭窄，一些衔接机制的规定空白更助长了这一点。2021年5月17日，中央纪委与国家监委网站发布了《中华人民共和国监察法实施条例(征求意见稿)》(以下简称《条例》)，不仅在“总则”部分明确规定监察机关应当在职务犯罪案件的管辖、证据审查等方面加强与法院、检察机关的协调配合，在监察程序部分也作出了具体的协调规定；而且，《条例》进一步充实了关于监察机关权力监督机制的规定，在一定程度上回应了两法衔接的“单向”争议问题。基于此，本文在刑诉法与监察法衔接规范呈单向性的基础之上，论述《条例》之于两法双向衔接机制完善的意义，以及两法双向衔接机制未来的前进方向。

一、刑诉法与监察法衔接机制规范的概要分析

(一)侦查机关与监察机关管辖界限的明确与处理

2018年4月，中央纪委、国家监委印发了《国家监察委员会管辖规定(试行)》(以下简称《管辖规定》)，详细列举了国家监察委员会所管辖的六大类88个职务犯罪案件罪名。基于此，刑事诉讼法不仅对侦查机关与监察机关管辖的界限进行明确，并对基于此界限产生的管辖互涉问题进行了释明。

1.公安、检察机关管辖案件范围的对应调整

延续了《管辖规定》第21条第1款之规定，《刑事诉讼法》第19条第2款明确了检察机关具有部分自侦权力。其中，“检察机关可以对司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪立案侦查”。2018年11月，最高检《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》(以下简称《检察侦查规定》)明确该类犯罪具体包括非法拘禁、非法搜查等14项罪名(1)最高人民检察院《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》第1条规定：“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中，发现司法工作人员涉嫌利用职权实施的下列侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件，可以立案侦查：1.非法拘禁罪(刑法第二百三十八条)(非司法工作人员除外)；2.非法搜查罪(刑法第二百四十五条)(非司法工作人员除外)；3.刑讯逼供罪(刑法第二百四十七条)；4.暴力取证罪(刑法第二百四十七条)；5.虐待被监管人罪(刑法第二百四十八条)；6.滥用职权罪(刑法第三百九十七条)(非司法工作人员滥用职权侵犯公民权利、损害司法公正的情形除外)；7.玩忽职守罪(刑法第三百九十七条)(非司法工作人员玩忽职守侵犯公民权利、损害司法公正的情形除外)；8.徇私枉法罪(刑法第三百九十九条第一款)；9.民事、行政枉法裁判罪(刑法第三百九十九条第二款)；10.执行判决、裁定失职罪(刑法第三百九十九条第三款)；11.执行判决、裁定滥用职权罪(刑法第三百九十九条第三款)；12.私放在押人员罪(刑法第四百条第一款)；13.失职致使在押人员脱逃罪(刑法第四百条第二款)；14.徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪(刑法第四百零一条)”。。检察机关并非必然，而是在其诉讼活动监督中、管辖更为适宜的情况下对此类案件进行立案侦查。“检察机关对国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件可以立案侦查”是对2012年《刑事诉讼法》第18条“机动侦查权”的保留(2)参见朱孝清：《修改后刑诉法与监察法的衔接》，载《法治研究》2019年第1期，第11页。。至此，检察机关不再对贪污贿赂等犯罪具有强制管辖权，而是对特定刑事案件具有“适宜”管辖权。同样，《公安机关办理刑事案件程序规定》(以下简称《公安机关规定》)第14条相应对公安机关所管辖案件的范围进行了修改，即公安机关不再对监察机关管辖的职务犯罪案件、检察机关管辖的犯罪案件进行立案侦查。

2.公安、检察机关对管辖互涉问题的处理

对于管辖互涉的案件，《监察法》第34条规定：“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助”。虽然《刑事诉讼法》并未对此作衔接规定，《检察侦查规定》第3条详细规定了检察机关的“沟通”原则，即发现案件同时涉嫌监察机关管辖的职务犯罪线索时及时与同级监察机关沟通；一般应当由监察机关为主调查，检察机关予以协助；沟通情况及时上报；对于分别管辖的案件，侦查(调查)终结前，与监察机关加强沟通，统一对全案审查起诉。相较于检察机关对管辖互涉案件的处理，《公安机关规定》新增了第29条，虽然也提出了“公安机关应当及时与同级监察机关协商”，由于缺乏协商的具体规定，实践中一般仍应当由监察机关为主进行调查，公安机关予以协助。

(二)检察机关对监察机关移送案件的审查起诉

求刑权必然为调查权所包含在内，监察机关对职务犯罪进行调查的最终目的即为将事实清楚、证据确实充分的案件移送检察机关审查起诉。因此，检察机关如何对监察机关移送的案件进行审查起诉，一直是理论与实务界讨论的焦点。《监察法草案二审稿》删去了“关于检察机关作出证据不足不起诉、法定不起诉时应征求监察机关意见”的表述，将检察机关不起诉的情形限定于刑事诉讼法所规定的不起诉情形范围之内。《监察法》第47条延续了该规定，并对审查起诉阶段的强制措施、证明标准、补充侦查与调查事项进行了明确。但是，既然监察机关移送的案件已经进入审查起诉阶段，则应受刑事诉讼法之调整，而不能以《监察法》为依据。根据刑事诉讼法及相关规范文件，检察机关审查起诉监察机关移送案件的衔接规定主要包括以下四个方面。

1.检察机关的提前介入机制

2018年4月，国家监委和最高检联合制定下发了《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》(以下简称《衔接办法》)，其第12条至15条规定了最高检提前介入国家监察委员会办理案件的机制。由于仅限于最高级别层面，提前介入机制是否具有普适性，《刑事诉讼法》并未予以明确。在2019年1月的发布会上，张军检察长扩展了检察机关可以提前介入的案件范围，明确对于有些监察机关工作人员犯罪的案件，检察机关应监委的要求，可以提前介入，了解情况(3)参见《国新办举行2019年首场新闻发布会 最高检领导就内设机构改革答记者问》，载最高人民检察院网站，https://www.spp.gov.cn/tt/201901/t20190103_404282.shtml，最后访问时间：2020年9月22日。。最高检颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称最高检《规则》)第256条亦规定：“经监察机关商请，人民检察院可以派员介入监察机关办理的职务犯罪案件”。虽然只是笼统作出规定，并没详细说明检察机关的提前介入准则，但出于实务需要，提前介入机制并未搁置不用。相反，各地监察机关商请检察机关提前介入其办案活动的现象在不断增加，提前介入工作已经成为检察机关一项新的工作实践(4)参见郭竹梅：《完善程序机制，做好提前介入工作——检察机关提前介入监察委员会办理职务犯罪案件需重点把握的七个方面》，载《检察日报》2020年2月16日，第3版。，提前介入机制的运作在实践中不断得到完善与检验。

2.留置措施的初步衔接机制

作为所有调查手段中唯一涉及人身自由的措施，虽然留置的证据条件、社会危险性条件与刑事诉讼法中的逮捕相类似，但明显在罪责条件、批准程序与适用期限方面存在差别，不能与逮捕进行直接转化适用。对于这一问题，《衔接办法》第18条第1款关于国家监委正式移送起诉10日前通知之规定，以及第22条“留置措施自被采取强制措施之时自动解除”“一般应当予以逮捕”之规定，确立了最高级别层面留置措施与刑事强制措施的衔接机制，为《刑事诉讼法》的修改提供了参考。后者第170条第2款规定的先行拘留、10日内作出强制措施决定、不计入审查起诉期限的衔接模式较为科学，留置并非直接转化为逮捕，而是由检察机关先行拘留后，在严格限制的期限内进行审查，再独立作出是否采取、采取何种强制措施的决定(5)参见陈光中，肖沛权：《刑事诉讼法修正草案:完善刑事诉讼制度的新成就和新期待》，载《中国刑事法杂志》2018年第3期，第5页。。最高检《规则》第142至146条进一步规定了留置措施与强制措施的衔接细则。如检察机关对犯罪嫌疑人的先行拘留应当“及时”，在公安机关执行拘留、逮捕后24小时以内通知家属等。根据原有规定，检察机关应当自收到移送起诉案卷材料之日起3日以内告知犯罪嫌疑人有权委托辩护人。为了便于辩护律师及时介入案件以及先行拘留的人身强制性，最高检《规则》规定，检察机关应当在公安机关对已被留置的犯罪嫌疑人执行拘留时告知其有权委托辩护人。

3.审查案件与补充侦查、调查的基本衔接规定

《刑事诉讼法》第170条第1款基本延续了《监察法》第47条第3款有关补充调查、侦查之规定，虽然未明确补充调查的期限与次数，但基于前文“依照本法和监察法的有关规定进行审查”的规定，并不会构成两法的衔接障碍。在此之前，《衔接办法》第37至43条已对检察机关退回补充调查、自行侦查的情形与程序作出了具体规定，明确要求被指定的检察院认为具有特定情形(6)《衔接办法》第40条规定：“被指定的人民检察院经审查，认为本案定罪量刑的基本犯罪事实已经查清，但具有下列情形之一的，经报最高人民检察院批准，并同时通报国家监察委员会后，可以自行补充侦查：(一)证人证言、犯罪嫌疑人供述和辩解、被害人陈述的内容中主要情节一致，个别情节不一致且不影响定罪量刑的；(二)书证、物证等证据材料需要补充鉴定的；(三)其他由被指定的人民检察院查证更为便利、更有效率、更有利于查清案件事实的情形”。，经报最高检批准，并同时通报国家监委会后，才可以自行补充侦查。这一做法是一贯的，在《监察法》《刑事诉讼法》与最高检《规则》“必要时自行补充侦查”的规定中均得到了体现，均是基于侦查与调查的便利、集中之考量。

最高检《规则》对检察机关审查监察机关移送案件的规定进一步具象化。一方面，许多程序参照了检察机关审查公安机关移送案件的规定，如对需要鉴定而未鉴定的某些专门性问题，需要复验、复查的勘验、检查，应当要求监察机关进行鉴定；对实物证据存在疑问的，可以要求调查人员提供获取、制作的有关情况；对应当排除的非法证据，应当依法排除，同时可以要求监察机关另行指派调查人员重新取证等等。另一方面，《规则》也对一些实践具体操作问题进行了回应。对于被采取强制措施的犯罪嫌疑人，退回补充调查时是否需要一并退回监察机关处理的问题，检察机关将退回补充调查情况通知强制措施执行机关即可，并对监察机关的讯问需求予以配合；对于监察机关收集的言词证据是否需要转化适用的问题，《规则》也明确，监察机关依照法律规定收集的证人证言、被调查人供述和辩解在刑事诉讼中可以作为证据使用，这与《监察法》第33条中证据适用、审判中心、非法证据排除的规定是相衔接的。

4.特殊不起诉的衔接规定

2016年两高三部《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》(以下简称《办法》)第9条与第13条第1款(7)《办法》第9条规定：“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益，需要撤销案件的，办理案件的公安机关应当层报公安部，由公安部提请最高人民检察院批准”。第13条第1款规定：“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院批准，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项提起公诉”。规定了特殊情形的撤销案件与不起诉。《监察法》对上述规定的内核予以吸收，在被调查人主动认罪认罚的前提之下，第31条将“具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益”作为监察机关提出从宽处罚建议的并行情形之一。这与上述撤销案件与不起诉的两个条件基本保持一致，“主动认罪认罚”相比“自愿如实供述涉嫌犯罪的事实”，多了一项“认罚”的内容(8)关于监察机关是否拥有“从宽处罚建议权”以及如何行使该权力的讨论，可参见詹建红：《认罪认罚从宽制度在职务犯罪案件中的适用困境及其化解》，载《四川大学学报(哲学社会科学版)》2019年第2期，第23页以下。。

《刑事诉讼法》新增第182条“特殊不起诉”这一条文，不仅延续了《办法》第9条、第13条的内容，也衔接了《监察法》第45条之规定。根据《监察法》第45条，监察机关撤销案件仅限于没有证据或证据不足的情况，对于认罪认罚的被调查人也仅能提出“从宽处罚建议”，而非经批准后的对案件做撤销处理。在参考监察机关提出的“从宽处罚建议”基础之上，检察机关可依据《刑事诉讼法》对犯罪嫌疑人作出不起诉的决定，或对涉嫌数罪中的一项或者多项罪名不起诉。这样一来，最高检可以确保特殊不起诉适用标准的全国统一性，从更高的站位、更宽的视野、更大的格局对此类案件作严格把关、审慎处理，从而防止对特别不起诉规定的滥用(9)参见董坤：《认罪认罚从宽中的特殊不起诉》，载《法学研究》2019年第6期，第181页。。

二、刑诉法与监察法衔接机制的单向问题

《刑事诉讼法》修改前后的规范性文件、司法解释确实将刑事诉讼与监察调查的衔接作为重点修改内容，在一定程度上回应了过去理论与实务中的热点问题，应当予以肯定。然而，刑事诉讼法的修改更多地“为衔接而衔接”，忽视了刑事诉讼活动的整体架构，并未涉及刑事诉讼活动对调查活动的要求与完善，因而遗漏了一些关键问题。

此次刑事诉讼法修改所确立的刑事诉讼法与监察法衔接机制，明显是单向性的，暴露出了监、检、法关系不平衡的问题。抛开基于人权保障原则与程序设计的质疑，《监察法》的一些规定在制定之初便受到了一些批评，原因在于这些条文有僭越刑事诉讼法的嫌疑。例如《监察法》第33条“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”之规定，对检察机关对案件的独立审查权构成了侵蚀。相比于《刑事诉讼法》第54条将行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的实物证据在刑事诉讼中作为证据使用，《监察法》第33条将言词证据纳入了直接转化适用的范围之内。《刑事诉讼法》并未对此采纳规则进行更正，最高检《规则》更是明确支持了《监察法》中的做法，并在法律文件中加以规定。类似的例子还有一些，如检察机关是否能够对监察机关行使立案监督权，《刑事诉讼法》没有提及，最高检《规则》更随之回避。再如检察机关管辖的范围问题，依目前规定来看，调查人员不属于司法工作人员，这就意味着应当由监察机关管辖调查人员利用职权侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪。虽然依托于强大的自我约束能力，监察机关“自己监督自己”同样可以发挥积极效果，但毕竟对权力制约的良性发展不利。诸如此类，这些隐形衔接(10)“隐形衔接”的说法参见王敏远：《刑事诉讼法修改重点问题探讨》，载《法治研究》2019年第2期，第8页。问题明显暴露了监察机关与检察机关权力不平衡的问题。

这种单向衔接问题对于法院也是如此，突出表现为调查人员的出庭问题。在此前S省监察委员会进行的国家监察体制改革试点中，S省委政法委牵头制定的文件规定，人民法院对被告人及其辩护人提出监委办案人员出庭作证的请求，可以不予支持(11)《【监察体制改革试点进行时】深化制度创新，贯通纪法衔接关键环节》，载中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会网站，http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201801/t20180102_160594.html.最后访问时间：2020年10月11日。。虽然是否通知调查人员出庭仍取决于法院本身，但这一规定至少可以说明监察委员会的态度，即对其调查人员的出庭作证持消极态度。在规范层面，《刑事诉讼法》未曾提及法院可以为了解证据收集合法性和调查经过通知调查人员出庭作证，但根据最高法《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第249与251条，基于查清案件事实、调查核实证据的目的，法院可依控辩双方申请或依职权通知调查人员出庭。最高检《规则》第410条第1款也明确提到了调查人员出庭作证，即审判人员认为需要对庭前非法证据进行法庭调查的，公诉人可以通过提请法庭通知调查人员、侦查人员或者其他人员出庭说明情况的方式，对证据收集的合法性加以证明。但是，这仅是法院、检察院层面要求调查人员出庭作证的规定，结合此前监察机关的消极态度，通过要求调查人员出庭来制约监察机关权力的机制并不能有效发挥作用，需要后续衔接规定予以明确。

三、刑诉法与监察法衔接机制的双向完善路径——兼论《监察法实施条例(征求意见稿)》

虽然刑事诉讼与监察法衔接机制的单向困境已经存在，但并非不可破解，可以通过明确衔接细节问题，落实检察机关的法律监督机关地位，在“以审判为中心”诉讼理念指导下实现对监察机关调查工作的双向衔接，建构与完善司法机关对监察机关权力的外部监督机制，从而实现刑事诉讼法与监察法之间的良性、双向衔接机制。中央纪委与国家监委网站于近日发布的《条例》对上述内容有所规定，这是两法衔接的一大重要变化。监察机关开始重视与检察机关、人民法院的协调与配合，并在证据搜集、审查、非法证据排除方面基本与刑事诉讼法保持一致，体现了刑事诉讼法对监察调查活动的要求。重要的是，《条例》在通过强化内部监督推进监察机关“客观性”建设的同时，细化了关于外部监督机制的有关规定，使得《监察法》第七章的条文更具可落实性。以下，本文拟结合《条例》的相关规定，探讨两法双向衔接的现状及完善路径。

(一)衔接细节问题更应明确

规定的粗糙与空白是助长单向衔接机制形成的基础因素。总体来看，相较于《刑事诉讼法》中稍显简陋的衔接机制，尽管最高检《规则》进行了更为细致的规定，使得刑事诉讼活动对监察调查活动衔接得更为顺畅，但也有一些细节问题未曾涉猎。例如，无论是过错归责(12)参见王青斌：《论监察赔偿制度的构建》，载《政法论坛》2019年第3期，第164页。，亦是违法归责与结果归责相结合(13)参见张红：《监察赔偿论要》，载《行政法学研究》2018年第6期，第67页。，违反规定采取留置措施都必须被列入监察赔偿的范围。但是，如若检察机关批准对被留置的犯罪嫌疑人执行逮捕，由于刑事赔偿与监察赔偿不在同一范畴内，是否需要同时由两个机关赔偿就没有明确规定。另外，虽然检察机关对被留置的犯罪嫌疑人先行拘留遵循了刑事诉讼法律规定，不属于刑事赔偿范围，但一旦留置违法，对长达10日的先行拘留不予赔偿便会招致非议。上述问题虽然目前并不会影响刑事诉讼活动的实质进行，但刑事诉讼法关于这些情况规定的缺失极易造成操作空白，使得监察机关缺乏程序指引，从而与刑事诉讼标准产生偏差。

具体于认罪认罚从宽案件，由于《监察法》第31条中规定的认罪认罚与此前试点中的认罪认罚存在很大区别，前者除认罪认罚外，还需要具备四种情形之一，监察机关方才可以在移送检察机关时提出从宽处罚的建议(14)《监察法》第31条规定：“涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚，有下列情形之一的，监察机关经领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议：(一)自动投案，真诚悔罪悔过的；(二)积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为；(三)积极退赃，减少损失的；(四)具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形的”。。而且，刑事诉讼程序与调查程序对于“认罪”的认识是不同的，前者在要求犯罪嫌疑人、被告人认罪的同时，还要求其认识到自身行为已经触犯《刑法》规定并应承担相应的刑事责任，即对犯罪属性的认可；而后者则对是否包含对犯罪属性的认可模糊不清(15)参见林艺芳，张云霄：《监察法与刑事诉讼法衔接视角下认罪认罚从宽的制度整合》，载《甘肃社会科学》2020年第2期，第38页。。《刑事诉讼法》的修改虽然吸收了认罪认罚从宽试点的成果，却回避了检察机关对监察机关移送的认罪认罚案件如何处理的问题。如此，就极可能出现调查阶段中，监察机关并未认定犯罪嫌疑人构成认罪认罚；审查起诉阶段，却因符合条件相对宽松的认罪认罚，检察机关在认定其构成认罪之后，而与其进行量刑协商的现象。如若检察机关按照监察机关的处理结果，对明显符合《刑事诉讼法》中认罪认罚条件的犯罪嫌疑人不予启动认罪认罚从宽程序，便可能有侵害犯罪嫌疑人合法诉讼权利之嫌。此处的衔接空白，对刑事诉讼活动的合法进行关系甚大，需要两法及时予以调整。

《条例》第280条明确将“错误留置”列入国家赔偿的范围之内，但仅限于“采取留置措施后决定撤销案件的”情形，这意味着即使留置不满足《监察法》第22条之规定，只要确有证据证明被调查人存在职务违法犯罪行为并做出分流处置，被调查人便不得就此提出国家赔偿。虽然这一规定既未完全涵盖留置违法的情形，也不涉及不起诉或判决宣告无罪后是否可以提出国家赔偿的问题，但就《监察法》第67条的规定而言，将错误留置明确列入国家赔偿的范围之内，是对被调查人合法权益的重要救济方式。关于认罪认罚从宽制度的衔接问题，《条例》的关键变化在于将认罪认罚情况与提出从宽处罚建议相分离。《条例》第219条第2款规定，监察机关对不符合提出从宽处罚建议但认罪认罚的被调查人，应当在《起诉意见书》中写明自愿认罪认罚的情况。这一规定区分了监察机关的从宽处罚建议书与检察机关的量刑建议书，给予了检察机关对不符合调查阶段认罪认罚从宽条件的被调查人做出从宽处理的空间。但从另一方面来看，对于职务犯罪案件，监察机关并未有实体裁量权，如果犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当移送检察机关审查起诉，此时监察机关作出的从宽处罚建议书是否能够对检察机关产生实际约束力，仍然有待进一步探讨。此外，《条例》就一些细节问题作出了规定，较为典型的如管辖问题，由于《监察法》规定，被调查人既涉嫌职务违法犯罪又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，《条例》便将此处的“主调查”义务明确为“承担组织协调职责，协调调查和侦查工作进度、协商重要调查和侦查措施使用等重要事项”；再如关于监察机关提请检察机关向法院申请没收违法所得，将拟适用缺席审判程序的案件移送检察机关审查起诉的具体操作问题，《条例》也作出了具体回应。

(二)落实检察机关的法律监督机关地位

《宪法》第134条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”；第140条规定，“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。最高检《规则》第十三章“刑事诉讼法律监督”亦落实了检察机关对侦查活动、审判活动以及刑事判决、裁定等的监督职责。监察机关对职务犯罪的调查活动虽然依照《监察法》进行，但调查终结后仍需移送检察机关审查起诉，由检察机关依照《刑事诉讼法》的规定做出相应处理。由此，《监察法》第4条规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约”。前文所述的“检察机关提前介入机制”“留置措施初步衔接机制”与“审查案件与补充侦查、调查的总体衔接规定”均体现了检察机关对监察机关调查活动的配合。然而，从刑事诉讼法的相关修改上看，虽然“配合充足”，检察机关对监察机关的外部监督仍然较为缺失，监察机关基本仍处于“确无制约”的困境。

关于如何落实检察机关对监察机关的外部监督，本文认为，关键在于避免监察机关陷入将监督者与被监督者合为一体，即“自查自监”的怪圈。这应当包括两个方面的内容。第一，由监察机关自身对监察员的职务犯罪行为进行调查难以避免滥权行为，应当由检察机关立案侦查，而目前“司法机关工作人员”的管辖范围并未涵盖监察人员；第二，检察机关的法律监督应当渗透在多个方面，并具有实际震慑力。由于监察调查活动的相对封闭性，使得检察机关无法如同监督侦查活动一般，通过驻场检察、审查逮捕、受理诉讼参与人控告等方式及时对侦查违法活动提出纠正意见。由此，就目前而言，检察机关提前介入机制可以在监督调查活动合法性上发挥重要作用。检察机关提前介入机制不仅是一种沟通联络机制，也是其发挥引导、监督、制约效用的重要机制，其可以通过自身证据运用优势、法律专业素养以及诉讼经验来引导、参与监察机关的证据收集、事实认定、法律适用等环节，从而体现对监察调查活动的监督与制约。(16)参见虞浔：《职务犯罪案件中监检衔接的主要障碍及其疏解》，载《政治与法律》2021年第2期，第152页；左卫民，唐清宇：《制约模式：两机关的关系模式思考》，载《现代法学》2018年第4期，第26页。同时，虽然有学者提出，由于检察机关不能直接参与案件的调查活动和决策活动，其提前介入后提出的书面意见建议对监察机关没有强制约束力，但是，与其向侦查机关提出纠正意见的效力相一致，其纠正意见应当作为监察机关的重要参考，这是形成合法、合理、有效监察调查活动范式所不可或缺的要素。除此之外，对于提前介入时未曾发现、审查起诉过程中发现的调查违法行为，检察机关也应按照刑事诉讼法的规定进行处理。尤其是对于监察机关使用非法方法收集到的证据，应当依法予以排除；如果证据不足、不符合起诉条件，应当独立作出不起诉决定，不受监察机关意见的强制约束。

《条例》虽然没有对上述检察机关的监督方式作出规定，但是《条例》在避免“自查自监”上仍做出了系列努力，值得肯定。首先，《条例》对监察内部的监督机制做出了较大程度的完善：在机构设置上，设立双层监督机制，由监督检查部门负责日常监督检查和对涉嫌一般违法问题线索的处置，涉嫌严重职务违法和职务犯罪问题线索的初步核实和立案调查由调查部门负责；在此基础上，对前两部门的监督检查、调查工作的监督管理由案件监督管理部门负责。在监督方式上，《条例》主要将其分为对关键环节的经常性监督检查、对监察人员执行职务和遵纪守法情况的监督与定期检查调查录音录像、谈话笔录、涉案财物登记材料等。上述监督从横向、纵向两个维度，体现了监察机关力图实现有力、全面约束自身的决心。在外部监督的细节问题上，《条例》也对照《监察法》之规定进行了相应完善，例如为了落实社会监督与舆论监督，检察机关应当通过互联网政务媒体等途径向社会“及时准确”公开监察法规、依法公开的案件调查信息与检举控告信息等；在监察人员的回避事项上，《条例》规定了监察对象、检举人及其他有关人员的回避申请形式既可以是口头，也可以是书面，并且区分了监察机关主要负责人与其他监察人员的回避决定主体。

(三)“以审判为中心”下的调查双向衔接

党的十八届四中全会提出，推进以审判为中心的诉讼制度改革，需要确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验，保证庭审在事实查明、证据认定、诉权保障与公正裁判中的决定作用。虽然监察机关的调查活动不受刑事诉讼法调整，但这并不意味着监察法不需要衔接刑事诉讼法的相关规定。将涉嫌职务犯罪的案件移送检察机关审查起诉作为监察机关分流案件的重要方式之一，如不将以审判为中心的要求往前推移，势必会造成监察调查活动与刑事诉讼活动的衔接不畅。而且，就本质而言，以审判为中心本来就是为了扭转诉讼重心前移，解决公检法流水作业式审判的弊端。如果不将以审判为中心作为原则对监察调查活动予以规制，难保同样会出现审查起诉和后续审判活动形式化的问题。因此，监察机关办理案件时更需衔接刑事诉讼法的相关规定，严格参照法院审理案件的标准，积极推进以审判为中心的诉讼制度改革。对此，《监察法》中已有部分展现，其第33条第2款“监察证据应与刑事审判证据的要求和标准相一致”的规定，便较为典型地体现了“以审判为中心”对监察调查活动的要求。

关于如何推进以审判为中心的诉讼制度改革，学者们提出了诸多建设性意见，但大体来看，基本围绕着夯实侦查基础工作，保障审判权的独立行使，完善辩护制度与证人出庭制度，保障犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利以及贯彻非法证据排除规则而展开(17)陈光中指出，从我国当前司法实践的问题出发,，推进以审判为中心的诉讼制度改革，需要保证司法机关依法独立行使职权、完善辩护制度、证人出庭制度与保证侦查、审查起诉的质量。参见陈光中，步洋洋：《审判中心与相关诉讼制度改革初探》，载《政法论坛》2015年第2期，第123-128页。沈德咏指出，审判中心改革的近景目标及举措包括夯实侦查基础工作、改革提起公诉制度、实现庭审实质化、重视辩解辩护意见、健全非法证据排除制度、贯彻疑罪从无原则等。参见沈德咏：《论以审判为中心的诉讼制度改革》，载《中国法学》2015年第3期，第9-19页。。鉴于此，监察法对审判证据要求和标准相一致的规定，对证据链相互印证、完整稳定的要求以及对调查措施的程序规定，可以较为有效地夯实调查基础工作。而且，监察法关于对讯问、搜查、查封、扣押等重要取证工作的全程录音录像要求，更是超越了刑事诉讼法的相关规定。但是，我们也应当清醒地认识到，这些规定在“以审判为中心”的大背景下仍然稍显单薄。例如，前文中提及的监察机关作为证人出庭作证实践消极、规范缺失的问题，便十分不利于庭审实质化的推进。另外，虽然监察法规定严禁以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据，但落实于“不得作为案件处置的依据”的程序制裁，却仅限于以非法方法收集的证据。更为重要的是，监察调查活动中的律师介入问题，至今未能得到回应，更在一定程度上阻碍了被调查人对其合法权益的保障。除此之外，还有监察法中作出不起诉决定的检察机关层级与刑事诉讼法中规定不一致的问题，以及对证明被调查人存在违法犯罪行为的证据不足做如何处理的问题，均在一定程度上反映出监察法衔接刑事诉讼法机制的不完善，显然未能完全体现以审判为中心的相关要求。

《条例》明显反映了以审判为中心对监察调查活动的要求。在调查人员、鉴定人出庭层面，《条例》第229条规定，对于法院要求有关调查人员就证据收集合法性问题出庭说明情况的意见，监察机关应当根据工作需要予以配合；一些案件的调查过程可能会涉及鉴定问题，如果法庭依法决定鉴定人需要出庭作证，监察机关应当予以协调。在证据的审查、判断层面，《条例》明确规定了刑事证据审查的“孤证不能定案”规则，即只有被调查人陈述或者供述，没有其他证据的，不能认定案件事实；对于监察机关移送检察机关审查起诉需要满足的“事实清楚，证据确实充分”的证明标准，《条例》对此进行了释义，与刑事诉讼法保持了一致。在非法证据排除问题上，《条例》对应当排除的非法证据的范围进行了明确：吸收了两院三部《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》关于“暴力”“威胁”含义的规定，并将非法限制人身自由列入非法方法的范围之内；同时《条例》亦对非法物证、书证的排除作出了规定，仍与刑事诉讼法的规定一致，此前《监察法》并未涉及这一问题。最后，在证据的调取层面上，对于检察院、法院调取同步录音录像的要求，监察机关经审批依法予以提供。上述内容虽然很多系刑事诉讼法及司法解释的原文，但规定在《条例》之中很大程度上体现了刑事审判活动对监察调查活动的制约作用。对职务犯罪案件的调查活动需要经得起刑事审判的检验，反过来，刑事审判的顺利进行也需要监察机关的积极配合。实践中如若遭遇调取证据难、调查人员出庭作证难的问题，审判活动的效果必然要大打折扣。

四、结语

随着《宪法》的修正与《监察法》的出台，监察机关实现了对所有公职人员的监察全覆盖，承担着深入开展反腐败工作、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大任务。刑事诉讼法修改以及相应的司法解释、行政规章等规范性文件的制定，基本扫平了此前刑事诉讼法与监察法衔接的规范障碍，为职务犯罪案件的全面、高效、公正查处提供了程序保障。但是，两法的衔接应为双向的、全面的衔接，当前的衔接机制更多表现为刑事诉讼法的回应。《条例》虽然在一定程度上体现了对监察机关与检察机关、法院间协调与配合的重视，在证据的审查方面作出了与刑事诉讼法相一致的规定，并在不断强化内部监督的同时，细化了关于外部监督的规定，但是《条例》所作出的回应仍然是不充分的。两法的衔接机制不仅需要加强更多的细节性，更为重要的是，检察机关、审判机关对监察机关权力的监督与制约不能隐而不谈，检察机关的法律监督职责应当在监察调查活动中得到全面实现，以审判为中心的原则也应在其中得到更为彻底的贯彻。