探讨新时期我国农业水价综合改革

刘 茂

新疆维吾尔自治区灌溉排水发展中心

1 前言

我国属于农业大国，农业生产过程中会大量消耗水资源，而在技术、工程、管理、节水意识以及水价等多方面均存在不同程度的缺陷，导致我国农业用水量大，用水效益低，节水潜力巨大。因此为了建立健全的农业水价机制，达到农业节水目的同时，促进农业可持续发展。本文就新时期下农业水价综合改革的有效方式进行论述，进一步推动农业水价改革进程，使水资源利用率大幅提升，更好提升农业经济与环境的长远发展。

2 农业水价综合改革政策

《关于推进农业水价综合改革的意见》（2016版）简称《意见》，对农业水价综合改革目标进行明确，是利用10年时间基本建立合理且健全的供水成本与节水管理的农田水利管理机制，加强制度创新，与新时代发展过程中的投融资体制相结合，建立更适合未来发展的农业水价价值；将农业用水价格达到与运行维护成本持平，推进农业用水总量控制，开展用水定额管理，通过持续性精准补贴、节水奖励机制的有效建立，鼓励农民养成节水意识[1]；推动适合农业节水目标的技术措施，优化调整农业种植结构，将农业用水管理从原有的粗放式管理转变为集约化管理。《意见》中不仅对农业水价综合改革目标加以明确，也明确了农业水价综合改革对于节水目的达成的作用效果。不同年份降水量差异，会使农业灌溉用水出现一定差异，而根据重庆、新疆、黑龙江等地区农业水价综合改革的经典案例分析证实，农业水价综合改革对于农业节水具有重要意义。

3 改革进程中的区域性差异

由于水资源禀赋、社会经济、农业发展、用水总量控制、水资源管理严格程度等方面差异的影响，各地区农业水价综合改革的落实情况存在明显差异，节水效果也存在不同，这也使得全国农业水价综合改革成现区域性差异，改革进度不平衡[2]。在水价改革过程中根据《意见》中的相关规定开展相关水价管理措施，尽管未能将全部措施实施，但是建立合理水价形成机制，达到节水目的，即可视为农业水价综合改革任务达成。虽然此种评价指标并不科学，但是并无更好且直观性的指标做好衡量标准。通过对南北方、东西中部及七大行政区域的水价综合改革进程进行评估衡量，对三个区域内改革进程差异进行探讨，了解差异形成的主要原因。

3.1 南北方改革进程差异

南方地区主要是指江苏、湖北、安徽、四川、云南、西藏、湖南、上海、海南等地区，不包括港澳台；北方地区主要包括山东、河南、甘肃、黑龙江、吉林、内蒙古、辽宁、宁夏等地区。以2018年农业水价综合改革进展情况为例，改革累及面积为1.723094×107hm2，完成面积占有效灌溉面积的17.08%，其中南方地区在2018年累及实施改革面积为0.649812×107hm2，改革面积占有效灌溉面积的14.62%，相比于全国水平而言低2.46%；北方地区在2018年累及实施改革面积为1.073282×107hm2，改革面积占有效灌溉面积的19.00%，相比于全国水平而言高1.92%；根据数据可知，南北方地区的农业水价综合改革进程存在一定差距。对南北方改革效果差异进行分析，主要是与水资源分布情况有关，南方地区的水资源丰富，农民的节水意识相对较低，而北方地区的水资源相对短缺，农民更重视节水，且节水措施落实后，可产生直接效益，与节水措施的投入相比狭义更高，因此，北方地区更愿意落实水价综合改革措施的推进[2]。

3.2 东西中部改革进程差异

东部地区是指北京、天津、辽宁、河北、浙江、江苏、福建、山东、海南、广东等地区；西部地区包括四川、重庆、贵州、云南、山西、甘肃、宁夏、新疆、内蒙古等地区；中部地区是指吉林、黑龙江、山西、江西、河南、湖北等地区。2018年，改革面积占灌溉面积的27.48%，相比于全国水平高出10.40%；西部地区改革面积占灌溉面积的23.37%，与全国水平相比高出6.29%，中部地区改革占比为4.57%，相比于全国水平低12.51%。上述数据比较可知，东部地区的改革进程最快，而中部地区的改革进程则相对较为缓慢。对三个地区改革进程发展原因分析可知，东部地区的经济发达，在农业水价综合改革过程中投入的资金较大；虽然西部地区没有中部地区的经济发达，但是西部地区由于缺水严重，相比于中部地区而言节水的积极性与主动性更高，在农业水价综合改革中的资金投入也就更多[3]；中部地区的水资源相对较为丰富，经济水平较为平均，使得节水积极性较差，而资金投入也相对较少。

3.3 六大区域改革进程差异

华北地区主要包括北京、河北、天津、内蒙古；东北地区包括辽宁、吉林及黑龙江；华东地区包括上海、江苏、山东、安徽、浙江；华中地区包括湖南、湖北、河南、江西；华南地区包括广西、广东、福建、海南；西北地区包括陕西、甘肃、新疆、宁夏、青海等。我国六大区域农业水价综合改革进展并不均衡。六大区可分为四个组团，第一团为华中组团；第二团为东北及华南组团，第三团为西南、华东与西北组团；第四团为华北组团；四个团中第四团的改革面积占比最高，接近于30%，而第一团的占比最低在3.88%，而第二、三团的占比分别在10%与20%左右。分析可知，华中地区是由于水资源丰富，缺乏节水的紧迫性所致，同时经济欠发达，无更多资金投入到节水建设之中，导致改革速度较为缓慢[4]。华北地区由于水资源缺乏、节水积极性高，且经济相对较为发达，在节水措施建设中的投入最大，使得华北地区的农业水价综合改革进程速度进一步加快。

通过对上述三种不同区域进行分析可知，农业水价综合改革进展呈现区域化的原因多样，主要与水资源禀赋差异、经济发展情况有关。水资源稀缺程度越高，改革积极性越大，进度越快，完成度越高，相反水资源禀赋充足，节水意识就会相对淡薄，改革进度也会随之减慢；地方政府的经济实力越佳，在农业水价综合改革中的投入资金越高，经济发达地区的资金投入相比于欠发达地区而言更多，有更多的经济支撑水价改革[5]。水资源管理制度严格与否对于农业水价综合改革的落实情况也存在一定影响，实施水资源总量控制，对水资源进行严格把控，形成刚性约束，可使农业用水效率提升，将有效地使水资源发挥出最大效益，进一步推动农业水价综合改革进程。

4 进一步推动改革全面落实的有效建议

4.1 加大改革投入力度

在农业水价综合改革之初，我国为了推进改革的顺利进行，在试点时期投入了大量资金，并派遣监察组人员到各地实地进行督查，将农业水价综合改革落实情况纳入年度专项考核之中，此时改革力度大，改革落实情况也较为理想。但是，随着试点结束，国家资金投入减少，未能设立专项考核小组，只是纳入最严格的水资源管理考核之中。近年来，随着农业水价综合改革面积扩大，地方投入资金越来越多，部分欠发达地区，由于经济发展与资金约束，在农业水价综合改革中投入的资金有限，改革劲头也明显减弱[6]。因此，国家应大力推进综合改革落实，针对进步较快的地区，可适当给予资金奖励，对于因为资金缺口较大导致改革进度较慢的地区也可适当给予专项补贴。国家及地方政府应重视农业水价综合改革工作，推进力度只能不断加大，不可缩减，以免导致改革工作无法全面落实。

4.2 采取特殊推进措施

针对水资源丰富、经济发展水平等因素影响，导致农业水价综合改革无法落实的地区而言，针对改革进度超慢地区应采取特殊的推进措施，以华中等地区为代表，此区域内各地区的改革进程推进远落后于预期目标。需要根据地区实际情况，分析改革进程推进缓慢的原因，采取特殊的改革政策，进一步推进改革进程。华中地区的经济水平偏低，降水量相对丰富，在农业水价综合改革过程中地方财政无法在改革中投入过多资金，也是导致发展较慢的主要原因[7]。因此，针对华中地区的特殊性，不仅需要加大中央财政补贴力度，也需加大考核督导力度，提升农民的节水意识，进而推动农业水价综合改革进程加快，尽快达到预期目标。

4.3 高度重视改革成果的巩固与提升

农业水价综合改革过程中获取成果不易，不可止步不前，在继续推进改革进程过程中，应对已经获取的改革成果进行维护，使其持续发挥作用。农业水价综合改革过程中修建水利工程要做好维护保养工作，精准补贴资金要持续供给，建立相应的管理制度与机制并有效落实[8]。我国水利工程建设过程中管理较为严格，但是一旦建设落实后，后期的养护维修管理则无法有效落实，很多地区不愿意在已经建成的水利工程之中投入过多资金，导致水利工程后期中存在诸多问题，影响水利工程项目的长期使用。因此，在改革推进过程中，也需重视改革成果的维护工作，将二者放在同等地位，大部分完成任务的省份，应将工作重点从改革推进，转移到巩固改革成果之中，使农业水价综合改革成果可持续发挥作用，达到节水的有效目的。

4.4 强调协调管理

农业水价综合改革的最终目的，是建立完善、健全的农业水价形成机制，促进农业节水。改革过程中要建立完善改革机制、对农业用水总量进行控制，利用先进的农业科技设备，对现有的种植结构进行调整，通过上述措施的合理应用，可使农业水价综合改革进程有效推进，实现节水目的[9]。改革过程中要建立多部门协调管理，重视多部门之间的沟通交流，充分利用各方资源，加强管理力度，从而提升农业水户的节水意识，更好促进改革的落实。

5 结束语

综上所述，农业水价综合改革的有效落实，不仅可达到节水，保护水资源的目的，对于地区经济发展与社会发展均具有积极促进作用。因此，针对改革进程超慢地区采取特殊推进措施，重视对已经获取的成果进行巩固与提升，强化协调管理，重视多渠道资源整合，从而进一步推进农业水价综合改革进程。