林地制度变革与农地制度变革异同分析

于博洋，李明川

（华南农业大学经济管理学院，广东广州 510642）

20 世纪80 年代初，家庭联产承包责任制的提出使得我国的农村土地改革进入了新的转折时期，让我国亿万农民获得了土地的使用权，为农村经济的繁荣发挥了巨大作用。但时至今日，这种土地经营模式已不能适用现代农业的发展。家庭联产承包责任制使土地的所有权归集体所有，赋予农民土地经营权，但却禁止土地经营权出让或转租，而随着大量农民工进城，造成大量土地抛荒。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”“扶持发展规模化、专业化、现代化经营”。

在我国现有的土地面积中，耕地约有1.2 亿公顷，而林地却有2.87 亿公顷，相当于耕地面积的2.4 倍，其中属于农村集体所有的林地有1.81 亿公顷，占全国林地面积的60.1%［1-2］。新一轮集体林权制度改革的实行，使得集体林地实现了由村集体管理模式向家庭承包经营模式的转变，明晰产权、确权发证等为林业的配套改革政策的实施提供了基础，而林业作为国家经济社会可持续发展战略的重要组成部分，农户林地经营规模的变动情况与林业的经营发展和新农村建设密切相关［3］。

由于推行时间先后及背景的不同，在本质上，农村集体林改是土地承包制度改革在农村改革的进一步延伸，两者具有很强的同质性；在进程上，集体林改是农村改革继土地承包制度改革后的又一次重大突破［4］。

1 林地与农地制度改革的概况

在20 世纪50 年代，林地与农地的制度有几乎相同的改革路径，但在改革开放之后，农地制度直接实行了家庭联产承包责任制，而林地制度采取了“林业三定”的政策；20 世纪90 年代，由于国家对于林业家庭经营的问题始终没有提出最终的决策，当时的林地制度表现为集体林权主体多元化的现象，而中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的提出，对于农地和林地的制度进行了相关的新的改革，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，这对于农民的资源有效利用产生了积极作用。

根据对相关文献的总结，农地制度变革自改革开放以来大致分为20 世纪70 年代末的家庭联产承包责任制实行阶段与20 世纪90 年代末至今的农地承包经营权流转阶段，而林地制度变革则分为20 世纪80 年代初的“林业三定”、20 世纪90 年代的集体林权主体多元化、2003年至今的新集体林权改革3 个阶段。其改革目标也有所不同，农地制度改革突出对于农民生计问题的解决，林地制度改革除了解决林农的经济收入问题，还需要解决整体的生态要求。从资源利用特性的角度看，林地制度的变革实质上是农地制度变革的一种延伸，集体林权制度也是在参考了农地制度变革的各项优劣势后所采取的政策。这两者有许多相似点：1）对于农地及林地资源，其所有权与使用权相分离，农村土地归集体所有，但是农地和林地的资源配置都是按照均分承包的方式，农民享有使用权；2）资源利用主体具有复杂性、特殊性，在我国，地与地上附着物的权属不同，因此资源利用的主体也有所差异。

2 林地与农地制度变革的比较

2.1 变革背景的差异

农地的变革在经历过初级合作社、高级合作社、人民公社的阶段后，在摸索与对比中实行了家庭联产承包责任制；而林地的改革则多是参考农地改革的经验。十一届三中全会关注林地改革，但是由于当时的市场经济秩序混乱，林农对于政策稳定性的质疑，由于林业生产的特殊规律及林业生产周期过长，林农为了维护自己的利益，导致了乱砍滥伐现象的发生，山林遭到严重破坏，在之后的20 世纪90 年代，到现在的新集体林权制度改革时期，林地改革经历了不同经营模式的复杂而漫长的阶段，在改革背景上与农地改革存在很大程度上的不同。

2.2 资源利用特性的差异

农作物生产的周期间隔短，农民较易获取收益，而木材的生产周期较长，同时林业生产经营所面临的风险较大，且长的生产周期也加大了政策不稳定等风险，农户若是要做好林业经营的工作则需要长期投资，而农户自身的经济能力十分有限，加大了林地与农地在变革中的差异。

2.3 资源产生效益的差异

农地除了是能够产生生产效益的生产要素外，更是一种对农民生产生活的保障，且农民对于农地生产的依赖程度大于对林地生产的依赖程度。但农地的生产对于农民来说最重要的是能够产生经济价值，解决自身温饱问题，而林地的生产，除了林木生长成熟后能够产生经济价值外，森林所产生的生态效益也是不容忽视的，森林能够维护生态的平衡、保护生物多样性、预防水土流失、防风固沙，农业的生产生活等一系列活动都离不开森林系统的保障，因此林业生产与发展极其重要，但是由于林业的生产周期过长，农民对于林业生产的依赖程度并不高，直接导致了在林地的各项改革中易不受重视［5］。

由于各地区森林资源特征的差异，在全国范围内形成了多样化的改革方式，改革成效初步显现，而同时随着城镇化的发展，农村劳动力转移等现象，农业生产也呈现边缘化的局面，因此土地的流转及配套措施的跟进是现在面临的最主要问题。

3 结论

农地与林地的变革存在种种差异，却也有类似的共同点，因此在林地的改革过程中，可以参考农地的改革，但也需要考虑到自身资源利用的一些特殊性，不能单就农地改革的路径按部就班。

1）加大对林业生产及林农的经济支持。由于林业的生产周期过长，生产的风险也较大，为了加大林业生产，国家对于林农应该有适当的经济支持，替林农承担相应的风险，新集体林权制度改革的配套改革措施已经在实行相关的改革方案，但是仍需加大对于林业生产的重视程度。

2）促进林业的规模经营，加大资源利用效率。林业生产经营除了有经济效益之外，还具有生态效益，因此可以通过转包、入股、转让等多种流转形式，鼓励小规模农户将林地流转出去，增加中等规模农户的比重，使林地经营权向林业经营技术能手或其他经营单位集中［6］，同时这种形式的林业经营能够加快农村剩余劳动力转移，促进整体经济发展。