内蒙古森林公园与森林旅游发展研究

徐静 春英

1.内蒙古自治区林业和草原种苗总站 2.内蒙古自治区林业科学研究院

内蒙古自治区的森林公园大多在国有林场的基础上兴建，自1991年原国家林业部批准内蒙古建立第一处国家级森林公园——红山国家森林公园以来，经过30年的发展，森林公园已成为内蒙古保护珍贵森林风景资源、开展自然教育、发展森林旅游、践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要阵地。

一、内蒙古森林公园发展现状

1.森林公园体系初具规模

目前，内蒙古自治区森林公园批准设立49 处，总经营面积87.57 万公顷。其中国家级森林公园27处，经营面积66.43 万公顷；自治区级森林公园21处，经营面积20.61 万公顷；盟市级森林公园1 处，经营面积0.53 万公顷。广泛分布于全区11 个盟市，已经初步形成以国家级森林公园为主体、自治区级森林公园为骨干的森林公园发展格局。

2.森林公园管理逐步规范

内蒙古自治区森林公园建设起步于20世纪90年代初期，发展于20世纪90年代中期。2000年以后，国家将生态文明建设纳入推进现代林业体系建设中，提升林业对现代文明发展的引领作用，森林公园作为林业生态文化体系建设的重要载体，在向社会展示林业建设成果、普及生态知识、增强生态意识、弘扬生态文明等方面发挥了积极作用，森林公园建设进入迅速发展的“黄金期”。2012年6月19日，《内蒙古自治区森林公园管理办法》经内蒙古自治区人民政府审议通过，自2012年9月1日起施行，分6个方面具体规定了森林公园的建设与管理的内容和方向，明确了森林公园的建设和保护属于社会公益事业，突出了森林公园以资源保护为主的建设方针，对自治区级森林公园的设立审批、森林公园总体规划编制等作出规定，这标志着内蒙古森林公园管理走向规范化。

3.森林公园建设逐步加快

2000年以来，内蒙古自治区共建立17 处国家级森林公园、10 处自治区级森林公园、1 处盟市级森林公园。全区森林公园基础设施逐步完善，服务能力稳步提高，森林景观质量和公园品质明显提升。2005—2020年，全区森林公园累计投入建设资金61.5 亿元，用于资源保护、游步道、游客接待中心、停车场、科普宣教设施等建设，经过多年努力，已经有一部分森林公园具备了较好的基础设施条件。截至2020年，全区森林公园植树造林5.18 万公顷，改造林相2.81 万公顷，建成游道总长2558.23 公里，共有住宿床位6089 张、餐位14120 个，建成游客接待中心总面积22673 平方米，博物馆总面积12600平方米，标本室总面积1050 平方米，基本满足了吃、住、行、游、购、娱等方面要求。

4.森林公园旅游发展成效显著

森林旅游是指以森林和野生动植物资源及其外部物质环境为依托，所开展的游览观光、休闲度假、健身养生、文化教育等旅游活动的总称。森林公园是开展森林旅游最主要的载体，2005—2020年，全区森林公园收入总额达14 亿元，接待游客6257 万人次，旅游收入年均增长11.23%，游客量年均增长10.11%。以2019年为例，全区森林公园接待游客量占全区各类森林旅游地接待游客总量的30%，森林公园旅游发展成效显著。

二、森林公园发展存在问题

1.管理体制不顺，经营模式落后

内蒙古自治区的森林公园基本都是在国有林场基础上兴建，森林公园的管理机构与国有林场实行“一套人马、两块牌子”，多数是公益性事业单位性质。森林公园要兼任管理者和经营者两个角色，而管理人员多为林业职工，缺乏企业运营、旅游管理方面的人才。同时，森林公园的建设、保护属于社会公益事业，建设和发展还要依靠政府，导致不能完全实行企业化运营，没有真正参与到市场竞争中，市场竞争力不强。森林公园在与企业合作经营中，受公园所有权和经营权、利润分配等问题影响，森林资源保护与开发难以同步协调发展，森林公园的合法权益得不到保障，严重制约森林公园发展。

2.建设资金投入不足

建设和管理资金短缺一直是制约森林公园建设和森林旅游健康发展的重要因素。地方财政对森林公园的投入有限，森林公园基础设施薄弱，外部交通、通讯、电力等不能满足游客的需求，配套设施不足，服务质量不高。森林公园建设投资需求量大，特别是建设初期资金依赖性大，资金回收期较长，招商引资难度大。

3.产品单一，未突出森林旅游特色

目前，森林公园的旅游产品仍侧重于观光游览，以原始资源和粗放型的开发为主，旅游产品开发的整体水平不高，与其他类型的景区同质化现象严重，缺乏森林体验、森林康养、自然教育等突出森林公园特色、发挥森林公园生态教育功能的旅游精品，加之旅游季节短，不能有效吸引游客。

4.各自为政，未形成整体优势

内蒙古自治区的森林公园多位于山区、林区，地处偏远位置，远离中心城市，以分散的中小型景区为主，森林公园的旅游发展都各自为政，小打小闹，没有形成规模。据调查，目前自驾游、周边游游客在森林公园只停留一天或更短，旅游者出于行程考虑，如果周边没有多个景区供选择，很难为了一个森林公园单独出行或绕道，无法有效延长旅游者停留时间。

5.宣传力度不够，市场影响力弱

尽管内蒙古自治区森林公园旅游风景资源十分丰富，但“酒香也怕巷子深”。在开发建设的同时，对宣传推介缺乏重视，广告策划、媒介宣传与形象规划不够，致使森林公园知名度不高、市场影响力弱。

三、加快森林公园发展的建议

1.准确进行市场定位，建立合理的经营管理体制

森林公园现阶段的经营模式已经不能满足森林公园良性发展的要求，亟需深化森林旅游经营体制改革。在明确森林旅游资源权属的基础上，积极探索政企分开、事企分开，所有权、管理权与经营权分离的经营管理模式，组建专业化公司或集团，是森林公园经营管理体制改革和创新的重要手段。2017年，国务院印发的《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔2016〕18 号）（以下简称《意见》）指出，国有天然林和公益林、国家公园、自然保护区、风景名胜区、森林公园、国家湿地公园、国家沙漠公园的国有林地和林木资源资产不得出让，对确需经营利用的森林资源资产，确定有偿使用的范围、期限、条件、程序和方式。通过租赁、特许经营等方式积极发展森林旅游。《意见》的出台，为促进森林公园所有权和经营权分离指明了方向，为建立产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实的森林风景资源有偿使用制度，切实维护森林公园利益，促进森林旅游快速发展提供了保障。

2.扩展森林公园投融资方式

森林公园建设和森林旅游发展要本着“政府主导、政策引导、社会参与、市场运作、有偿使用”的原则，地方政府要把森林公园的建设纳入当地社会经济发展总体规划，出台支持森林公园建设发展的政策文件，整合资金重点支持森林公园外部旅游公路、出入口、停车场、供电供水、通信、消防等基础设施建设。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，坚持“谁投资、谁受益”的原则，吸引多种经济成分参与森林旅游业的开发建设，形成多元化投资新机制，鼓励各类经济实体投资森林旅游景区景点、旅游项目、商业网点、服务接待以及交通运输等项目，鼓励金融机构为森林旅游发展项目提供信贷支持。

3.加强旅游产品对森林旅游的带动

森林公园旅游产品的开发要着眼于“讲好森林的故事”，以得天独厚的森林资源为依托，注重突出森林特色，打造一批主题突出、特色鲜明、吸引力强的精品，达到保护森林、弘扬生态文化、繁荣森林公园经济和促进林区发展的目的，大力发展森林体验、森林养生（疗养）、森林步道、森林健身（慢跑、徒步）、森林露营等符合现代人需求、参与体验性强、独具森林特色的旅游产品。同时，森林公园是开展自然教育的最佳课堂，这是森林公园区别于其他旅游景区的主要特征。通过加强森林博物馆、森林体验中心、森林课堂等各类自然教育设施建设，开展多样的亲近自然、认知自然的主题游活动，建设大中小学生科普基地、夏（冬）令营基地、爱国主义教育基地、艺术创作基地等，带动森林旅游发展。

4.统筹整合旅游资源，实现融合发展

实施全域旅游是内蒙古旅游发展的总体战略，要以融合发展为动力，积极推进“旅游+”，培育打造旅游新产品新业态。森林公园建设和森林旅游发展也要顺势而为、主动衔接，加强与文化旅游部门的合作，围绕“旅游+林业”融合发展主题，支持森林公园积极开展A 级景区创建工作，合力打造一批“旅游+林业”特色产品和线路，促进森林公园资源优势向市场优势、产业优势转变。地方政府要把森林公园纳入当地旅游发展规划，统筹整合旅游资源，合理进行产业布局，挖掘发展潜力，组合开发森林、草原、沙漠、温泉、冰雪等多种景观资源，发挥旅游产品优化组合的最大效益。

5.加强宣传推介，提高森林旅游知名度

要充分利用电视、报刊、广播以及新媒体等多种形式，加大对森林公园和森林旅游的宣传力度，提高知名度和影响力。结合本地区实际推出具有地方特色、资源特色和文化特色的森林旅游主题活动、节庆活动。立足自身资源优势和产品优势，准确把握市场定位，加大特色森林旅游产品的宣传和推介，推动森林旅游地与专业旅行社之间的合作。